廣州城市流浪藝人管理中的政府職能研究

宋澤明

摘 要：隨著城市經(jīng)濟社會的發(fā)展，各大城市街頭逐漸出現(xiàn)一種新興職業(yè)——城市流浪藝人。城市流浪藝人作為一種文化現(xiàn)象和社會現(xiàn)象，廣泛存在于各大城市，廣州作為一座現(xiàn)代化的大都市自然也不例外。以廣州城市流浪藝人為調(diào)查對象，通過探討政府對廣州城市流浪藝人在管理方面存在的缺陷，開展對政府職能的相關(guān)研究，結(jié)合流浪藝人訪問和綜合各方的意見，給出有利于流浪藝人管理的建議，以期完善政府在流浪藝人管理過程中的相應職能。

關(guān)鍵詞：城市流浪藝人；政府職能；公共事業(yè)管理

中圖分類號：C913 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）33-0192-05

一、 廣州城市流浪藝人總體現(xiàn)狀

（一）流浪藝人的界定與分類

城市流浪藝人指在城市的公共場所為公眾表演拿手絕活的藝人，包括一些音樂家、畫家、行為藝術(shù)家等。通常是為了取悅路人并獲得捐贈。表演形式繁多，例如演唱、樂器演奏、作畫、雜耍表演等等?；蛟S有人認為這是一種賣藝的表現(xiàn)，其實不然，他們之間有一點差別，他們主要以展示自己的才藝為主，至于捐獻的錢，在次位。在世界上，許多大城市都有流浪藝人的表演，他們的表演又被稱為流浪藝術(shù)。

流浪藝人的表演內(nèi)容較為豐富，表演目的也不盡相同，表演的質(zhì)量則更是參差不齊。流浪藝人按照表演內(nèi)容可分為表演藝術(shù)類、視覺藝術(shù)類、創(chuàng)意工藝類等，按照表演目的可以分為職業(yè)型、半職業(yè)型、業(yè)余愛好型等。

目前，基于流浪藝人表演的“藝術(shù)觀賞性”和流浪藝人的“職業(yè)化程度”，將流浪藝人分為“純愛好型”“藝術(shù)型”和“乞討型”三類。

同時，流浪藝人群體作為城市的一部分，也具有特定的功能，如促進文化發(fā)展和傳播的功能。流浪藝術(shù)是孕育草根文化的土壤。一些新興的表演形式，在沒有獲得社會認可前以流浪藝術(shù)的形式獲得了存在和發(fā)展的空間。一些公眾喜聞樂見的表演文化，也可以以流浪藝術(shù)的形式得到發(fā)展和傳承。同時，流浪藝人也具備增強城市魅力、豐富大眾的文化生活的功能。流浪藝人可以成為城市的獨特風景線，促進觀光旅游業(yè)的發(fā)展，是城市的一張名片。

廣州作為一座國際化的大都市，隨著改革開發(fā)和城市化的進程，越來越多的人口涌入廣州。與此同時，廣州市的繁華街道開始出現(xiàn)城市流浪藝人這一新興群體。廣州城市流浪藝人的出現(xiàn)既是一種社會現(xiàn)象，又是一種文化現(xiàn)象。而且，廣州城市流浪藝人群體有多種分類，素質(zhì)參差不齊，具有復雜性和多樣性。因此，不能簡單地將所有的城市流浪藝人一概而論。

（二）流浪藝人的生存現(xiàn)狀

本研究以廣州城市流浪藝人為調(diào)查對象，采用調(diào)查問卷的方法收集實證資料，并進行整理和分析，具體調(diào)查情況（見圖2）。

根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，廣州城市流浪藝人群體的活動地區(qū)較為分散，大致分布在廣州天河區(qū)CBD、珠江新城；越秀區(qū)公園前、北京路；獵德大橋等商業(yè)經(jīng)濟繁華地區(qū)，同時，也會在各大地鐵樞紐站外圍進行活動，如海珠廣場地鐵站、江南西地鐵站、體育西路地鐵站等。從流浪藝人的生活水平上看，廣州城市流浪藝人通過流浪表演的收入呈現(xiàn)兩級化的趨勢，部分城市流浪藝人的收入僅僅夠維持他們的基本生活，而一部分的城市流浪藝人的收入?yún)s頗為可觀，在滿足基本生活之外還有剩余。從流浪藝人的功能上看，廣州城市流浪藝人不僅豐富了廣州市民的文化生活，而且還在傳承文化的基礎上進一步發(fā)展文化。同時，也為廣州這座城市打造了一張包容、活力、和諧的城市名片。

綜上所述，廣州城市流浪藝人群體已經(jīng)成為廣州這座城市的重要組成部分。從廣州市政府職能的角度來說，完善對廣州城市流浪藝人的管理，可以使廣州市政府滿足人民日益增長的文化生活的需要，依法對文化事業(yè)實施管理，可以完善廣州市政府的文化職能，可以使流浪藝術(shù)文化事業(yè)健康繁榮發(fā)展，加強社會主義精神文明，促進經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，完善廣州城市流浪藝人的管理，還可以使廣州市政府承擔應有的社會職能，可以調(diào)節(jié)社會分配和組織社會保障，從而在廣州政府的流浪藝人管理的基礎上，為其他城市政府的流浪藝人管理提供合理、有效的借鑒。

二、 廣州城市流浪藝人管理中的政府職能現(xiàn)狀

為了深入了解廣州市政府關(guān)于流浪藝人管理現(xiàn)狀與成效，通過對廣州城市流浪藝人群體進行實地訪談，從流浪藝人的角度，結(jié)合政府管理舉措，對廣州市城市流浪藝人管理中的政府職能進行研究，具體調(diào)研情況（見下頁表2）。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當前，廣州政府面臨的城市流浪藝人管理中的政府職能現(xiàn)狀十分嚴峻。在城市流浪藝人的管理上，廣州政府要提高警惕，加強認識，形成大局觀、全局意識，要具有一定的前瞻性和科學性。廣州政府雖然有大量流浪乞討人員救助和管理的法律法規(guī)，但是缺乏對流浪藝人管理的法律法規(guī)，使得有關(guān)部門不能明確權(quán)責，執(zhí)法過程也缺乏規(guī)范性。同時，現(xiàn)有的管理條例也存在不合理、低效之處，導致城市流浪藝人群體對政府的管理存在一定的不滿情緒，造成廣州政府在流浪藝人管理上存在職能問題。

第一，職能缺位。目前，全球已有幾十個國家，包括英國、法國等實行了流浪藝人管理的相關(guān)法案，但各國的流浪藝人管理法案各有不同。但是，廣州作為一座常住人口超過千萬的國際性大都市，廣州城市管理部門卻對廣州城市流浪藝人缺乏行之有效的管理方法，廣州城市流浪藝人生活窘境，無法維持基本的生活需求。在廣州城市流浪藝人群體中，貧困人口所占比例較大，賣藝收入較低且大多為殘疾人士，維持基本生存壓力較大，處在生存邊緣。沒有一個明確的城市流浪藝人管理法案，這容易導致城市流浪藝人的基本權(quán)益得不到保障以及影響城市公共秩序，這反映出廣州政府在流浪藝人社會救助的社會職能缺位。

第二，職能錯位。流浪藝人流浪表演很大程度上是文化現(xiàn)象，應該由文化部門引導、管理、并加以規(guī)范，不能一味的以占道經(jīng)營的角度來處理和管理流浪藝人。廣州政府在流浪藝人的管理上，應該更多地體現(xiàn)保護文化、發(fā)展文化的職能。但是，現(xiàn)狀是政府在管理上過分偏重于監(jiān)督規(guī)范職能。政府部門在城市流浪藝人管理上缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機制，這反映出廣州政府在城市流浪藝人管理中文化職能和監(jiān)督規(guī)范職能的職能錯位。endprint

第三，職能交叉重疊。在同級政府的職能部門中，如果兩個或兩個以上的職能部門在自己的職責范圍內(nèi)包含有其他部門的職責，就會發(fā)生職能交叉現(xiàn)象。在現(xiàn)實的流浪藝人管理中，如果流浪藝人占道，城管人員應當進行勸離。但是，如果在城市發(fā)現(xiàn)流浪藝人或乞討人員滋擾他人，擾亂社會秩序，影響交通，污損、占據(jù)公共設施，妨害他人正常使用并破壞城市市容環(huán)境的，可以向公安機關(guān)或者城市管理部門提出執(zhí)法建議。在流浪藝人的管理中出現(xiàn)了雙重“標準”，即流浪藝人在多個部門的管理范圍之內(nèi)，這反映出廣州政府在城市流浪藝人管理中的職能交叉重疊。

三、廣州城市流浪藝人管理中政府職能問題的原因分析

廣州政府在城市流浪藝人管理中的職能問題的形成原因是多方面的，既與廣州城市流浪藝人群體的多樣性和復雜性有關(guān)，也與廣州政府流浪藝人管理條例的制定、執(zhí)行等，以及與廣州政府流浪藝人管理的理念有著密切聯(lián)系。目前，廣州城市流浪藝人管理中的政府職能問題有三大形成原因。

第一，廣州市政府有大量流浪乞討人員救助和管理的法律法規(guī)，但是缺乏對流浪藝人管理的法律法規(guī)，使得有關(guān)部門不能明確權(quán)責，形成了“三不管”“踢皮球”等懶政、惰政的不良風氣。在城市流浪藝人的管理中，有關(guān)部門的不作為，推卸責任以及流浪藝人這一灰色群體等因素，造成廣州政府在城市流浪藝人管理上存在職能缺失問題。

第二，城市流浪藝人既是一種社會現(xiàn)象，也是一種文化現(xiàn)象，在流浪藝人的管理中既要體現(xiàn)政府的社會職能，也要體現(xiàn)政府的文化職能。有關(guān)政府職能部門在城市流浪藝人的管理中不能明確屬于自身部門管理的界限，經(jīng)常發(fā)生“管過界”“錯管”的現(xiàn)象。有時候“管”不夠，有時候又“管太多”，有關(guān)部門難以準確地把握好管理的“度”，難以做到適度管理、合理管理。同時，政府各管理部門之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)，各部門處于比較封閉的環(huán)境，這不僅使得政府管理低效，增加管理的成本，而且損害了政府的威信度和公信力。正是因為流浪藝人群體的復雜性和多樣性，造成廣州政府在城市流浪藝人的管理上存在職能錯位問題。

第三，按照現(xiàn)有的政府部門管理結(jié)構(gòu)，流浪藝人既歸城市管理部門監(jiān)管，又受到公安部門的監(jiān)督，形成了“多頭管理”“九龍治水”等管理混亂、無序的局面。同時，管理中雙重標準、雙重管理、雙重領導，也使得執(zhí)法人員無所適從，導致執(zhí)法人員在具體執(zhí)法過程中執(zhí)法效率過低，積極性差。在城市流浪藝人的管理中，要同時協(xié)調(diào)多個部門，既耗費人力和財力，也不利于政府運行的高效，給城市流浪藝人的管理帶來了一定的難度。正是因為現(xiàn)有政府管理機構(gòu)過多，層級結(jié)構(gòu)過于復雜，造成廣州政府在流浪藝人的管理上存在職能交叉重疊問題。

四、廣州城市流浪藝人管理中政府職能的完善路徑

城市流浪藝人群體的復雜性和多樣性，注定城市流浪藝人群體要達到真正意義上規(guī)范有序的成長還尚需時日。通過綜合分析來探討政府對廣州城市流浪藝人在管理方面存在的缺陷，從而開展對政府職能的相關(guān)研究?；趶V州城市流浪藝人的總體狀況和廣州城市流浪藝人管理中的政府職能現(xiàn)狀，從公共事業(yè)管理角度出發(fā)來探討具體實用的有利于解決廣州城市流浪藝人管理中政府職能問題的應對措施，發(fā)現(xiàn)政府對該群體所存在的管理缺陷，同時填補在該領域的研究空白，解決政府管理中的職能問題，提出了有利于流浪藝人管理、具有可行性和實操性的廣州城市流浪藝人管理中政府職能的完善路徑。

（一）完善相關(guān)管理法規(guī)，明確政府部門職責，解決政府職能缺失問題

目前，國內(nèi)除了上海和深圳之外，其他城市街頭表演尚處于法律的灰色地帶，沒有法規(guī)對街頭表演就行詳細的規(guī)定，既沒有法規(guī)規(guī)定街頭表演違法，也沒有法規(guī)規(guī)定流浪藝人何時何地可以表演，城市流浪藝人經(jīng)常受到城市管理部門執(zhí)法人員的驅(qū)趕。要想改善這種情況，需要政府采取措施，對流浪藝人進行規(guī)范管理，在國家層面進行立法，做到有法可依。為城市流浪藝人的生存發(fā)展提供法律的空間，使得城市流浪藝人的這一身份合法化。

同時，通過完善相關(guān)管理法規(guī)，賦予管理、執(zhí)法等相關(guān)部門明確的責任權(quán)利和義務，規(guī)范政府有關(guān)部門及其工作人員的管理方式、行為及程序，明確有關(guān)政府部門對流浪藝人的管理職責和權(quán)限；并健全和完善相關(guān)政府部門的激勵機制和績效評估機制，以合理、科學的制度對城市流浪藝人進行管理。政府通過規(guī)范流浪藝人行為，加強對流浪藝人表演的時間和空間的管理，使流浪藝人能夠與周圍的環(huán)境和市民公眾和諧相處，形成良性的互動關(guān)系，為城市流浪藝人的發(fā)展營造良好的法律環(huán)境以及和諧的社會氛圍，解決政府在流浪藝人管理上的職能缺失問題。

（二） 轉(zhuǎn)變政府觀念，加強協(xié)調(diào)合作，改善政府職能錯位

在美國紐約、英國倫敦、法國巴黎等一些大城市中，城市流浪藝人不僅是流浪的一道風景線，更是民族文化的一種展示，受到游客和民眾的歡迎，更成為當?shù)氐穆糜挝幕a(chǎn)業(yè)的一部分。而在中國，城市流浪藝人還是被認為是一種影響市容的工作。從這方面看，這種落后的管理理念是不適應當今社會進步和發(fā)展的，政府應該改變自身的觀念，多接觸國外的新興思想，順應國際文化的發(fā)展潮流。城市流浪藝人為城市發(fā)展和社會進步做出了一定的貢獻，這一群體是城市的重要組成部分。廣州政府要轉(zhuǎn)變對待流浪藝人的看法和態(tài)度，流浪藝人在流浪賣藝是正常的社會現(xiàn)象，相關(guān)部門及其工作人員應當和流浪乞丐人員區(qū)分看待，重視流浪藝人對于城市現(xiàn)代化建設所具有的重要意義。理念上應做到“不放任，立規(guī)矩”的原則，保留流浪藝人作為城市獨特的風景線，促進城市的多元化發(fā)展。

城市流浪藝人作為城市文化的一個組成部分，城市政府應該給予支持和引導。政府文化部門應對流浪藝人實行資質(zhì)管理，通過專業(yè)考核，持證上崗。早在 2008 年，上海市人大代表羅懷臻等代表，就提出對上海市流浪藝人進行持證上崗管理。除了上海之外，深圳、我國臺灣地區(qū)及英國等，對流浪藝人進行考核和分類分級，對考核合格的藝人方可準許上崗。同時，城市流浪藝人作為城市管理的重要部分，城市政府應該進行規(guī)范和監(jiān)督。政府規(guī)劃部門針對流浪藝人能在什么區(qū)域活動，可以在充分聽取廣大市民、流浪藝人群體和專家的建議之后，進行明確、合理的規(guī)定。這樣既滿足了城市流浪藝人群體的需求，又便于城市管理部門的管理。城市管理部門可以針對城市流浪藝人建立相應的信用監(jiān)管系統(tǒng)，對一些出現(xiàn)違法違紀行為的流浪藝人，記錄在其檔案并進行處罰。在達到規(guī)定的違法違紀次數(shù)后，文化部門將取締該名流浪藝人的表演許可證，禁止其從事流浪表演工作。endprint

城市政府既要發(fā)揮文化職能，又要發(fā)揮監(jiān)督規(guī)范職能，協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系。在對城市流浪藝人進行管理、監(jiān)督的同時，也要積極地引導、支持他們，加強政府個部門的協(xié)調(diào)合作，讓他們在政府的管理下自由地發(fā)展，形成政府的文化職能和政府的監(jiān)督規(guī)范職能相互融合、相互促進的新局面，改善政府在流浪藝人管理上的職能錯位問題。

（三）拓寬職能，合理規(guī)劃政府管理結(jié)構(gòu)，緩解政府職能交叉重疊

城市流浪藝人群體在多個政府部門的管理范圍之內(nèi)，導致“多頭管理”“九龍治”現(xiàn)象層出不窮。遇到“麻煩事”，各部門爭相回避，相互“踢皮球”，造成政府在流浪藝人管理的空白領域；遇到好事，各部門又都爭著管，造成政府在流浪藝人管理的無序混亂。

過大的職能會增加部門內(nèi)部的管理困難和運行成本，降低管理效率和服務質(zhì)量，增加監(jiān)督難度；過小的職能會使得管理機構(gòu)眾多，相互之間難以協(xié)調(diào)。為了提高政府在城市流浪藝人管理的效率和質(zhì)量，政府部門要適當拓寬職能，“合并同類項”，將涉及流浪藝人的相關(guān)管理部門的部分類似職能進行合并。按照管理事務的不同類型和效率最高原則，采用復合職能的配置方法選擇可以復合配置的職能，由少數(shù)幾個主管部門對城市流浪藝人進行管理，拓寬政府部門的橫向管理職能。

同時，合理規(guī)劃政府管理結(jié)構(gòu)，使得管理層次與管理幅度相協(xié)調(diào)，理順政府管理部門之間的關(guān)系，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高政府管理的效能。在對政府管理結(jié)構(gòu)進行規(guī)劃時，要注重以下原則：一是堅持精簡、兼顧效能的原則。精簡政府結(jié)構(gòu)，并不是一味刪減、合并，而是在兼顧管理效能的基礎上，對政府管理結(jié)構(gòu)進行合理精簡。二是循序漸進原則。政府管理結(jié)構(gòu)的規(guī)劃是一個相對漫長的過程，不能一蹴而就，當今社會發(fā)展日新月異，政府的職能也在不斷演變和不斷變化。要根據(jù)政府職能變化的具體情況，按循序漸進的原則在具體管理實踐中逐步完善政府管理結(jié)構(gòu)。三是充分借鑒優(yōu)秀經(jīng)驗原則。廣州作為改革開放的前沿城市，要充分、合理地借鑒其他國家和地區(qū)合理的政府管理結(jié)構(gòu)，要在其他國家和地區(qū)流浪藝人管理經(jīng)驗的基礎上，形成符合廣州實際情況、有利于廣州社會進步和發(fā)展的政府管理結(jié)構(gòu)。

拓寬政府部門的管理職能，合理規(guī)劃政府的管理結(jié)構(gòu)，有利于政府執(zhí)法人員在實際的管理工作中提高管理效率和管理質(zhì)量，有利于在市民心中樹立高效、可靠的政府形象，有利于有效遏制政府部門在管理上存在“雙重標準”的混亂局面，緩解政府在流浪藝人管理上的職能交叉重疊問題。

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Abstract：As urban economic and social development，and the major cities of the gradually emerging a new job - Urban Vagrant Artist.Urban Vagrant artists as a cultural phenomenon and social phenomenon that exists in a wide range of large cities.Guangzhou as a part of the modern metropolis is no exception.To Guangzhou Urban Vagrant artist for investigation，the Government through the exploration of the Guangzhou city street in the management of the artist of flaws in the functions of government in conjunction with the related research activities，street artist access and consolidated the views of all the parties concerned to facilitate the management of stray artist recommendations to improve government in wandering artist in the process of managing the corresponding functions.

Key words：urban vagrant artist；the functions of the government；public administration

[責任編輯 李曉群]endprint