地方性法規(guī)的司法適用問題

劉子涵

摘 要： 地方性法規(guī)是解決不同地方因為區(qū)域發(fā)展不平衡而產(chǎn)生的不同立法需求的最有力手段。然而《立法法》修改以來，一些地方性法規(guī)卻在司法適用中遇到法律沖突、審查機制不完善、適用模糊等問題。本文基于對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法進行分析和討論，分析地方立法存在的必要性和可行性并提出推動適用的一些可行手段。

關(guān)鍵詞： 地方性法規(guī) 立法法 司法適用 法律沖突規(guī)范

地方性法規(guī)是由地方人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況和本行政區(qū)域的具體需求，在不與現(xiàn)行的法律法規(guī)等上位法相抵觸的前提下制定的規(guī)范性文件。改革開放以來中國經(jīng)濟發(fā)展迅速，各個地方都面臨著繁重而復(fù)雜的組織、處理、管理經(jīng)濟文化和其他事項的職責(zé)。不同的地方因為歷史文化和實際發(fā)展程度的不同面臨的問題迥異，這些具有地方特色的問題，只能通過地方立法的方式予以解決。

一、地方性法規(guī)在《立法法》修改后的擴容

（一）地方性法規(guī)擴容的原因及內(nèi)容

國家立法往往只能對一些事項做出原則性的規(guī)定，但我國是一個因國土廣闊而地域條件、文化習(xí)慣差異較大的國家，光依靠中央立法是遠遠不夠的，只有由地方結(jié)合人文歷史背景再針對實際情況做出規(guī)定才能真正落到實處。地方性的經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展的需要是不可能只靠普遍性立法滿足的，在《立法法》修改以前，地方政府對于沒有法律可依但是又急需解決發(fā)展問題時都是依靠“紅頭文件”這一臨時性的文件來作為想要實行的政策的依據(jù)。雖然這種方式解了燃眉之急，但“紅頭文件”實則于法無據(jù)。同時一些“紅頭文件”在使用時存在主觀性強、穩(wěn)定性弱等問題。同時，地方立法的供給不足，將使一些地方的改革創(chuàng)新舉措面臨無法律依據(jù)的困境，這將導(dǎo)致地方經(jīng)濟的社會改革和發(fā)展進程受到影響。

2015年，為了解決這些現(xiàn)實需求，《立法法》針對地方性法規(guī)做出了重大修改。此次修改將之前擁有地方立法權(quán)的只能是49個（不含直轄市）明確規(guī)定的城市變?yōu)槿尜x予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。同時為了防止地方濫用立法權(quán)，《立法法》還明確規(guī)定設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)能制定的范圍只能局限于該市的城市與鄉(xiāng)村建設(shè)、地方的環(huán)境保護、歷史文化遺產(chǎn)傳承保護等方面，并由上一級人大常委會根據(jù)該設(shè)區(qū)的市的發(fā)展規(guī)模、立法素質(zhì)和實際立法需求等因素綜合考慮后再進一步確定這些新?lián)碛辛⒎?quán)的設(shè)區(qū)的市可以擁有的立法范圍。

（二）地方性法規(guī)的效力范圍

地方立法的一個重要特征是區(qū)域性，其效力僅在該地區(qū)有效，而不是全國性的。其效力范圍取決于管轄權(quán)的大小，超出管轄權(quán)的部分其所制定的地方性法規(guī)就不再具有約束力。地方性法規(guī)對人的效力基本也是屬地原則，但隨著人員流動性的增強，地方法律關(guān)系越來越多樣性，這一原則并非絕對的，司法中常常采取用屬人原則作為補充用對針對特定主體的復(fù)雜情況做出解決。并且由于現(xiàn)實各種法律關(guān)系的復(fù)雜性就形成了屬地與屬人相結(jié)合的折中主義原則。

二、地方性法規(guī)在司法適用中的地位

（一）地方性法規(guī)在司法審判法律適用中的地位

就行政審判而言，行政審判中地方性法規(guī)的依據(jù)地位并不穩(wěn)固。雖然《行政訴訟法》第52條規(guī)定了地方性法規(guī)是地方各級人民法院審理行政案件的依據(jù)。但最高人民法院在2003年4月29日頒布的一個司法解釋中又表示人民法院在審理行政案件時，認(rèn)為地方性法規(guī)與行政法規(guī)產(chǎn)生法律沖突時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《立法法》第64條、第79條的規(guī)定選擇適用行政法規(guī)。因此《立法法》中事實上已經(jīng)賦予了法院在地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)發(fā)生沖突時選擇適用上位法的權(quán)力①。雖然《行政訴訟法》第52條規(guī)定地方性法規(guī)是“依據(jù)”地位，包括部門規(guī)章在內(nèi)的規(guī)章則是“參照”地位，由此我們本可以推斷得出部門規(guī)章的法律效力應(yīng)低于地方性法規(guī)的結(jié)論。但是《立法法》第86條規(guī)定地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間如果發(fā)生了法律適用沖突，就應(yīng)該由國務(wù)院裁決，而不是直接由法院認(rèn)定地方性法規(guī)的法律效力高于部門規(guī)章，這表明在司法實踐中部門規(guī)章可能優(yōu)于地方性法規(guī)得到適用。從中可以看出這種法律沖突的適用規(guī)則表明其并未承認(rèn)地方性法規(guī)是行政審判的當(dāng)然依據(jù)?？梢娫谂c部門規(guī)章的沖突中地方性法規(guī)是有條件被適用的，這一規(guī)定導(dǎo)致地方性法規(guī)在行政審判中的“依據(jù)”地位進一步受到了沖擊②。

（二）權(quán)力機關(guān)對于地方性法規(guī)在司法適用中地位的觀點

由于地方性法規(guī)是由地方人大制定的，因此他們傾向于讓法院將地方性法規(guī)直接作為訴訟中的審判依據(jù)，并且往往認(rèn)為地方性法規(guī)不存在與上位法相駁的內(nèi)容；人民法院在審判中卻更傾向于適用法律條文而非地方性法規(guī)進行裁決。但由于地方人大的行政級別高于地方各級人民法院，這就使得當(dāng)法官認(rèn)為地方性法規(guī)違反上位法而不愿適用地方性法規(guī)時處于非常窘迫的處境。如果跳過地方性法規(guī)直接應(yīng)用上位法，地方人大就很有可能對承辦案件的法院和法官施壓；如果忽視上位法，直接應(yīng)用地方性法規(guī)，就是在司法審判中對法制的統(tǒng)一性進行了破壞，并且這一裁判一旦被上訴和重審也會被最高院因為適用法律錯誤而被撤銷③。法院和法官可以通過向最高人民法院請示報告，由此減輕自己的責(zé)任，但這樣做既會影響審判的效率又會動搖憲法規(guī)定的法院要獨立審判的原則。

三、完善地方性法規(guī)適用的可行路徑

（一）推動完善地方性法規(guī)的立法

進一步完善地方立法技術(shù)，力求從根本上避免司法適用沖突的出現(xiàn)。在立法前便明確其立法目的，做到有針對性地立法，推動立法過程更加科學(xué)和民主，增加公民對地方性法規(guī)的參與度，避免出現(xiàn)地方性法規(guī)混亂無序和難以適用的狀況。積極完善法律法規(guī)修改機制，爭取解決法律法規(guī)不一致、操作性弱等目前存在的問題。同時針對法官難以決斷的問題，應(yīng)盡快建立人大常委會和法院關(guān)于地方性法規(guī)司法適用的快速銜接機制。

地方性法規(guī)頒布實施后的市政府部門可以參照司法解釋的實踐做法，由市委、市政府頒發(fā)的一些會議紀(jì)要，出臺具體的實施意見，加強規(guī)章制度的落實。同時加強對各級法院的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，強化他們運用法規(guī)、規(guī)章的能力。endprint

（二）推動地方性法規(guī)的司法適用

1.強化適用地方性法規(guī)的主動性和自覺性

加強地方性法規(guī)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)工作，提升司法和執(zhí)法人員對地方性法規(guī)重要性的認(rèn)識，強調(diào)地方性法規(guī)依法監(jiān)督行政機關(guān)和在一般的民商事交往中起到的重要作用。調(diào)動法官自主學(xué)習(xí)地方性法規(guī)的積極性，達到在司法工作中提高審判能力的目的。

2.防止地方自由裁量權(quán)濫用

法院應(yīng)當(dāng)規(guī)范自由裁量權(quán)的使用，針對地方性法規(guī)做出明確實施細(xì)則，只有解決了自由裁量權(quán)過大的問題，才能杜絕隨意適用地方性法規(guī)的發(fā)生。這一點單純依靠靠法官的個人素養(yǎng)是不可能的，應(yīng)加快建立完備的司法適用銜接機制，才能確保地方性法規(guī)的有效實施。

（三）引入合法性審查的適用機制

在司法審判中，法院應(yīng)確保具體案件的法律適用貫徹和體現(xiàn)國家法制統(tǒng)一原則，這需要對適用的地方性法規(guī)進行合法性審查。引入合法性審查機制是目前最有效地保證地方性法規(guī)不成為地方保護主義的保護傘的手段，只有這樣才能保證司法審判制度的法制性不被破壞。

法院審查待適用的地方性法規(guī)原則上應(yīng)當(dāng)依據(jù)以下幾個基本原則：

1.窮盡合法性解釋原則

審查地方性法規(guī)的整個活動過程依賴于法律解釋和推理。我國所處的社會形勢正在迅速變化，社會發(fā)展轉(zhuǎn)型期面臨著新鮮事物和社會矛盾的挑戰(zhàn)。要使地方性法規(guī)適應(yīng)社會變化，就需要法院在審查過程中著眼于大局，對地方性法規(guī)的有關(guān)規(guī)定進行全面解釋，得出最有助于解決目前存在的問題的結(jié)論。法院一旦得出地方法規(guī)違法的結(jié)論，就應(yīng)當(dāng)是在排除所有可能的合法的解釋后得出的，否則就是對法律法規(guī)穩(wěn)定性的破壞和對社會司法成本的浪費。因此，只有經(jīng)過嚴(yán)密的推理后，法院才可以認(rèn)定其無效④。

2.利于相對人的審查原則

法院對地方性法規(guī)的審查實質(zhì)上是一個思維過程，是依靠法官的判斷進行。由于判定地方性法規(guī)的合法性是基于分析推理的基礎(chǔ)，再公平正義的法官也會在推理中帶上自己的價值取向。要解決這種認(rèn)知不同帶來的問題，尤其是在行政訴訟中，必須逆向通過訴訟的根本目的來考慮，即從有利于保護行政相對人的合法權(quán)益的角度考度。這是由于行政訴訟的根本目的就在于行政救濟，法官從這一點出發(fā)即使對法規(guī)有著不同的理解但不會加重相對人的負(fù)擔(dān)，更有利于實現(xiàn)對行政機關(guān)的監(jiān)督。

地方性法規(guī)是國家治理的重要手段，本文基于對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法進行了分析和討論，并不是想簡單地贊揚或批評地方性法規(guī)立法在司法適用中的地位，而是分析地方立法存在的必要性和可行性。地方性立法是大勢所趨，也符合中國當(dāng)代經(jīng)濟發(fā)展的需要，與中國的國情貼合。雖然它似乎并沒有想象中的完美，但它仍具有促進整個國家的改革的重要意義，只有通過對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法可能存在或已經(jīng)遇到的問題進行防范、解決，才能真正實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展和在切合當(dāng)?shù)匚幕瘋鹘y(tǒng)的前提下提高當(dāng)?shù)鼐用裆钯|(zhì)量，從而進一步達到構(gòu)建社會主義法律體系的目的。

注釋：

①③崔文俊.人民法院審理案件適用地方性法規(guī)問題的探討[J].天津商學(xué)院學(xué)報，2007（4）.

②林明民.試論地方性法規(guī)在行政審判中的適用[D].上海：華東政法大學(xué)，2014：23-25.

④林明民.完善行政審判適用地方性法規(guī)芻議——以維護國家法制統(tǒng)一為視角[J].呼倫貝爾學(xué)院學(xué)報，2014（2）.endprint