政府信息公開影響因素研究
——基于對G省88個縣級政府的清晰集定性比較分析

許 鹿，黃 林

(貴州大學 公共管理學院，貴州 貴陽 550025)

一、問題的緣起

政府透明是善治的重要組成部分，它在抑制腐敗、促進經濟增長和防止市場失靈等方面具有重要作用。在建設透明政府的諸多方式中，信息公開是較有效的措施。一方面，公開政府信息是對以往“保密”行政方式的改革，表明政府愿意放棄其信息優(yōu)勢，把政府的行動置于公眾的監(jiān)督之下，體現了政府改革的意愿和決心；另一方面，公眾通過政府公開的信息，能夠了解政府決策及政策執(zhí)行，獲取與其自身生產生活相關的信息，實現公民的監(jiān)督權和知情權。因此，探究政府信息公開的影響因素對于政府透明度建設具有至關重要的作用。

自2008年5月《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)施行以來，地方政府做了諸多努力，相繼出臺了具體實施辦法。然而，“選擇性公開”“無效公開”現象仍然存在，政府信息公開仍然給人一種強烈的“被逼迫”感覺，各地區(qū)、各部門、各層級政府信息公開程度存在較大差距。基于此，本文在識別影響政府信息公開關鍵因素的基礎上，檢驗不同的因素組合對政府信息公開的影響，提煉出影響政府信息公開的因素組合模式，最后提出相應的對策建議。

二、文獻綜述

(一)政府信息公開的影響因素：國外研究

在美國前總統奧巴馬將透明列入其施政綱領以及維基解密事件之后，透明成為公共管理學界關注的一個焦點問題。諸多機構和學者對政府信息透明度進行研究，但是這一領域仍然呈現碎片化的特點。國外對政府信息公開影響因素的研究，主要有以下幾個方面：

1.社會―人口因素。政府信息公開與社會發(fā)展狀況密切相關。西方學者對社會―人口因素的研究，主要集中在人口的數量、性別、年齡結構以及公民受教育程度以及公民收入等方面。公民對信息的需求是推動政府信息公開的重要力量[1]，而這種需求受到諸多因素的影響，人口數量與信息需求正相關，人口數量越大的地區(qū)，對政府信息的需求會越大。[2]公民的性別和年齡結構對信息需求也有影響，相對女性而言，男性有更強的政治熱情，更愿意了解政府政策，對政府信息的需求也越大[3]；年齡在65歲及以上的公民，對政府信息公開也有更高的需求。此外，還有學者關注公民的受教育程度和收入水平對信息需求的影響，受過高等教育、有更高收入的公民具備獲取政府信息的必備技能，且有更多的自信要求政府公開信息。[4]

2.經濟因素。國外學者對經濟影響因素的研究，主要焦點在經濟水平、城市大小、稅收和財政赤字等方面。政府信息公開是一個系統工程，需要大量財力的支撐，經濟水平越發(fā)達，政府信息透明度也越高。[5]稅收和信息透明度正相關，而財政赤字與信息透明度負相關。政府向納稅人收稅，意味著要向其提供公共物品，政府信息作為一種公共物品，其質量的好壞自然也受到納稅人的監(jiān)督[6-7]；財政赤字較低的政府，為了宣揚其政績，以利于下一次的選舉，往往會公開更多的信息，政府的透明度也會越高。[8-9]城市的大小也是影響政府信息公開的重要變量，因為大城市管理著更多的公共財政，意味著更高的政府透明；政府信息公開需要更多的人力和資源，大城市更加具備這些條件。[10]

3.政治因素。受政治體制的影響，一些西方國家的政府信息公開往往與政治參與、政黨競爭、政治意識形態(tài)存在關聯。有學者研究發(fā)現，選舉過程對政府信息公開有促進作用，對政黨而言，在選舉之前，常常會披露大量的信息，向公民展示其績效、宣揚其執(zhí)政理念，以此來獲得更多的選票[11]，結果是政府的透明度大大增加。越透明的政府意味著越負責，公民愿意選擇透明、負責的政府來代表自己的利益。[12]

4.其他因素。政府信息公開的其他影響因素還有很多，如有學者對北歐國家的在線公開信息進行分析，發(fā)現政府的資源、債務、人口密度、公共財政支出與政府信息公開相關。[13]也有其他研究發(fā)現，電子政務、行政效率、服務意識、媒體壓力、信息提供者的態(tài)度、失業(yè)率等對政府信息公開也存在影響。[14]

總之，國外學者的研究具有探索性，且未形成一致的結論，但對研究中國政府信息公開具有一定的借鑒意義。

(二)政府信息公開的影響因素：國內研究

1.內外部動力。這種研究將政府信息公開的影響因素等同于動力機制[15]，認為政府信息公開受到內外部力量的共同作用。有學者認為，“服務型政府”的職能轉變是政府信息公開的原始動力[16]，公眾的權力意識和信息需求以及市場對信息的需求形成了政府信息公開的壓力[17]，而信息技術、外部經濟環(huán)境、非政府組織等外部因素是信息公開的推力和引力。[18]

2.官僚組織行為。這種研究將官僚組織的行為和策略視作影響政府信息公開的關鍵因素，認為政府信息公開受到以下三種類型的行為和策略影響。第一，政府選擇性公開的影響。嚴仍昱認為，政府信息公開意味著政府借助信息獲得尋租機會的減少和謀取私利空間的緊縮，政府在私利的驅使下，必然會千方百計阻礙政府信息公開向前發(fā)展。[19]但是，在制度和績效考核的壓力下，政府及其官員必須公開信息，所以就采取了選擇性公開的策略，且在公開信息過程中，往往是避重就輕，只公開那些能夠公開、容易公開而又不會危害其利益的信息[20]，這就造成了“群眾關心的信息不公開，公開的信息群眾不關心”的現象。由于各個地方政府選擇性公開的程度不同，導致信息公開的程度也存在差異。第二，政府及其官員面臨激勵的影響。在我國，信息是由政府生產和提供的，無論是地位上還是信息的掌握上，相對公眾而言，政府占有絕對優(yōu)勢。政府是努力保持還是放棄這種優(yōu)勢，取決于其面臨的激勵——規(guī)避問責風險。在政府信息公開中，一方面政府及其官員了解信息公開所帶來的益處，另一方面政府及其官員擔心公開的信息出現錯誤或信息被擴大解釋甚至誤解時要承擔責任。而政府及其官員面臨這種“兩難困境”時的選擇常常是策略性地公開。也就是說，不愿負擔政治責任是影響政府信息公開的因素。[21]在我國未將政府信息公開納入績效考核的背景之下，政府信息公開顯然不會太理想。第三，政府組織體系建設的影響。持這種觀點的學者認為，《條例》作為一種制度安排，要想發(fā)揮其效力，取決于實現透明政府建設的行政管理制度體系的建構。[22]13-22

3.政治、經濟、社會等因素。閻波將政府信息公開視為政府創(chuàng)新活動，運用創(chuàng)新影響因素理論驗證了領導意愿、創(chuàng)新氛圍、資源稟賦、居民壓力和環(huán)境壓力對政府信息公開具有正向的影響。[23]馬亮將市級政府信息公開的影響因素歸納為政府資源與能力、政治規(guī)范和法制化進程、公眾壓力和需求。[24]張鳴運用委托―代理理論考察了政府信息公開問題，提出公眾受教育水平、網民比例、城鎮(zhèn)化水平、政府與市場關系、組織配套、制度配套、技術運用、地方領導意愿、法律制度環(huán)境、政府在職消費是影響政府信息公開的因素。[25]李春閣認為，應該從制度、組織、權力、市場、輿論等驅動政府信息公開的核心因素入手，考察政府信息公開。[26]

目前，學界對政府信息公開影響因素的研究已初具規(guī)模，但仍然存在以下不足：第一，觀點間聯系不足，并未形成一套統一的標準；第二，研究的對象多是國家和省級層面，未將觸角延伸至縣級層面；第三，研究更多強調單個變量對政府信息公開的影響，或者是多個變量同時影響政府信息公開，缺乏用變量之間的組合方式對政府信息公開的影響進行分析。

鑒于此，本文將運用定性比較研究方法(QCA)，以G省88個縣級政府為研究對象，識別影響政府信息公開的關鍵因素，嘗試提出一套解釋影響縣級政府信息公開影響因素的組合方式，并試圖回答各因素之間的相互關系，以及可能性關系組合，力求窺探政府信息公開的內在規(guī)律，破除政府信息公開這一“紙幕”。

三、數據與變量

(一)變量選取思路

基于易于測量和可靠性原則，本文結合國內外學者的研究，梳理出影響政府信息公開的內外部四個變量。

政府信息公開的外部影響變量可以歸納為：資源稟賦和公民需求。資源稟賦包括經濟水平和城市大小。一般認為，經濟水平越高，政府的信息公開會越好。[27]信息公開需要地方政府做好信息的收集、整理和發(fā)布，這需要一定的經濟投入，因而，經濟水平較高的政府通常在政府信息公開方面表現較好。城市的大小也是重要的影響變量，城市越大，對信息的需求會越大，而且大城市有更多的資源用于信息技術設施建設，相對小城市而言，大城市的管理者也更愿意通過網絡與公眾互動。

公民需求也可能促使政府公開信息。有學者指出，公眾的壓力和需求是推動政府信息公開至關重要的力量。由上文所述，公民需求受到公民受教育水平、收入、年齡、性別的影響。本文主要關注受教育水平對公民信息需求的影響，原因在于：已有的研究表明，學歷較高的公眾對信息的需求程度、接受能力和處理能力都較高，所以教育水平較高的區(qū)域，居民傾向于推動政府公開相關信息；在依申請公開政府信息中，律師和學者等“積極公民”充當了主力軍，這說明受教育水平對公民信息需求的影響比其他因素更大。

政府信息公開的內部影響因素也可以概括為兩個：領導意愿與組織保障。在當代中國，地方政府主要領導推行政府信息公開的意愿往往決定著這項政策的執(zhí)行程度，領導對待信息公開的態(tài)度往往決定著政府信息公開的程度。[28]本文用領導參加相關會議和參加在線訪談來衡量領導人的意愿，因為領導參加相關會議和參加在線訪談，表明領導的意愿是積極推動政府信息公開的；盡管政府工作人員存在著“兩難困境”，但是地方政府主要領導積極參加相關會議，積極地與公民交流互動，對下屬起到表率作用，表明領導對下屬工作的信任和支持，可以減弱政府工作人員的工作顧慮。

組織保障也是影響政府信息公開的重要因素。《條例》作為一種制度安排，執(zhí)行效率有賴于組織基礎。制度如欲獲得穩(wěn)定的執(zhí)行機制，必須擁有自身的組織基礎，制度化的過程與組織的行動息息相關。[22]13-22在組織保障領域，以往的研究多是關注制度建設和機構建設，但通過調研發(fā)現，G省88個縣(市、區(qū)、特區(qū))都已設置了專門機構管理政府信息公開工作，且本級單位的相關制度也都建立完善，所以，本文用是否有專職工作人員來衡量組織建設的程度。這主要基于以下考慮：一是政府信息公開作為一種專門性的工作，需要專業(yè)化的工作人員；專業(yè)化促使每一員工都成為各自領域的專家，對自身的業(yè)務會更加熟悉，因為專職工作人員有更多的時間和精力了解自身所從事的職業(yè)。二是在部門編制較為緊張的條件下，設置專職崗位和配備專職人員，也表明政府重視的程度。三是在實地調研中也發(fā)現，專職工作人員在解釋信息公開的相關問題和提供信息的準確性和及時性方面都比兼職人員更專業(yè)和耐心。同時，政府信息公開需要大量的財力支撐，政府是否愿意投入專項資金用于信息公開，往往影響信息公開的程度，因此本文還用是否有專項資金投入來測量組織建設。

(二)數據來源

1.被解釋變量

政府信息公開：本文以《G省縣級政府透明度第三方評估報告》的得分來測量政府信息公開的程度(報告以百分制進行打分和排名)，得分在60分及以上編碼為1；得分在60分以下編碼為0。

2.主要解釋變量

資源稟賦：主要用經濟水平和城市大小兩個變量來測量。經濟水平用2016年GDP來測量，數據來自G省各個縣級政府的政府工作報告；城市大小用2015年末常住人口數量來測量，數據來自G省統計局官網。

公民需求：用公民受教育水平來測量。受教育水平用大專及以上學歷人口占總人口比例來測量，數據來自《G省2010年人口普查資料》。

領導意愿：用領導參加政府信息公開相關會議和參加在線訪談兩個變量來測量，數據來自G省各個縣級政府信息公開年報和通過申請公開獲得的資料。

組織保障：用專職工作人員數和專項資金投入數兩個指標來衡量，數據來自G省各個縣級政府信息公開年報和通過申請公開獲得的資料。

四、研究方法

(一)分析策略：定性比較分析方法

定性比較分析(Qualitative Comparative Analysis，QCA)，是由拉金于1987年首次提出的。作為一種相對新的分析方法，它基于布爾代數原理(Boolean Algebra)對案例進行系統比較[29]，即通過對每個案例的多個因果條件進行比較分析，旨在找到一種能導致社會現象的條件組合方式。它研究特定的變量組合對結果的影響，而非單個變量對因變量的影響。[30]定性比較分析分為清晰集定性比較分析法(csQCA)、模糊集定性比較分析(fsQCA)和多值集定性比較分析(mvQCA)，本文選用清晰集定性比較分析方法(csQCA)作為研究方法。*本研究雖然彌補了以往研究的不足，但也存在一些問題：第一，將文本內容或連續(xù)數據轉換為二分變量，可能會受到研究者主觀因素的影響，尤其是文中用中位數作為變量劃分的“閾值”，可能會存在精確性的問題，影響變量的測量，以后研究可以嘗試運用“模糊集定性比較分析”或“多值集定性比較分析”等方法，力爭精確測量數據；第二，在變量的選擇上可能存在同質性過高的問題，缺乏跨區(qū)域的比較，可能會影響結論的適用性。

表1 真值表示例

清晰集定性比較分析(csQCA)分三個步驟：第一步，將所有變量進行二分處理，構建二分數據表，解決數據表中的矛盾組合并構建真值表(True Table)(見表1)；第二步，分析真值表得到的初步、理想的結論，利用“布爾最簡化原則”對結論進行簡化；第三步，通過分析結果與案例的探討，進行結論解釋。[31]

清晰集定性比較分析方法是一種定性方法，一致性(Consistency)和覆蓋率(Coverage)是運用此方法進行研究的兩個重要指標。一致性主要用于判斷是否構成充分或必要條件，該指標大于0.9，說明構成充分或必要條件，表明該指標可以獨立解釋結果變量；該指標小于0.9，說明該指標需要與其他變量一起解釋結果變量。覆蓋率表示對應的條件組合覆蓋結果案例的比例，相當于解釋力，數字越大解釋力也越強。一致性和覆蓋率的公式如下：

Consistency(Xi≤Yi)=∑[min(Xi,Yi)]/∑Xi

Coverage(Xi≤Yi)=∑[min(Xi,Yi)]/∑Yi

(二)案例來源與資料收集方式

本文以G省88個縣(市、區(qū)、特區(qū))政府為研究對象，主要基于以下考慮：第一，以往的研究多以省級或市級政府為研究對象，較少關注縣級政府的信息公開；第二，G省在2016年委托第三方對88個縣級政府透明度進行評估，本文以這個評估結果為依據，有一定的科學性；第三，G省在2017年將政府信息公開納入到政府考核體系中，所占比例為4%。[32]對縣級政府信息公開的影響因素進行研究，對政府績效考核的制定，具有一定的借鑒意義。

資料收集方法是：以政府官方網站、百度網和知網數據庫為搜索引擎，通過G省88個縣的政府信息公開工作年報、政府工作報告、國民經濟和社會發(fā)展統計公報、統計年鑒等獲得一手資料并進行編碼和數據處理。當以上方式均不能獲得信息時，采用依申請公開、電話咨詢以及訪談的方式獲取資料。

拉金認為，用于定性比較分析的變量可以明確二分，但是在實際的研究中，有很多變量并不具備二分的特點。因此，有學者用中位數對變量進行處理。本文的公眾受教育水平、經濟水平、城市大小幾個變量借鑒了國內外學者對變量的處理方法，將處于數列的中位數及以上的變量編碼為1，處于數列的中位數以下的變量編碼為0(見表2)。

表2 被解釋變量和解釋變量的賦值

五、定性比較分析與結果

(一)單變量必要性分析

本文選取公眾受教育水平(GZSJYSP)、經濟水平(JJSP)、城市大小(CSDX)、參加相關會議(CJXGHY)、參加在線訪談(CJZXFT)、專職工作人員(ZZGZRY)、專項資金投入(ZXZJTR)作為解釋變量，政府信息公開的透明度得分(TMDDF)為被解釋變量。按照定性比較分析的原理，先對單變量的一致性進行分析(見表3)，結果顯示，單一變量的一致性均小于0.9，不足以構成影響政府信息公開程度的必要條件，表明政府信息公開是多因素共同作用的結果，還需要對條件變量的組合方式進行分析。

(二)清晰集定性比較分析

運用fsQCA*模糊集定性比較分析是對清晰集定性比較分析的修正和補充，在軟件的設計上，模糊集定性比較分析包含了清晰集定性比較分析的功能，通常情況下，研究時使用模糊集定性比較分析的軟件(fsQCA)。軟件對各條件變量組合方式的一致性進行分析(見表4)，表4中的五種條件組合是對政府信息公開影響較顯著的組合，通過將字母轉化為中文文字，可以得出以下五種組合：

表3 單變量分析結果

組合一：～城市大小*～經濟水平*專職工作人員*專項資金投入*參加相關會議

組合二：城市大小*經濟水平*參加相關會議*～參加在線訪談*公眾受教育水平

組合三：城市大小*經濟水平*專職工作人員*專項資金投入*參加相關會議

組合四：～城市大小*～經濟水平*專職工作人員*專項資金投入*參加在線訪談*～公眾受教育水平

組合五：城市大小*經濟水平*～專職工作人員*～專項資金投入*參加相關會議*公眾受教育水平深度挖掘以上五種條件組合，可以得到兩種解釋模型：內外部推動型和內部推動型。

表4 清晰集定性比較分析結果

注：表格中的“*”表示“和”，“～”表示“非”。

1.內外部共同推動型。內外部共同推動型模式適用于解釋經濟水平偏高、城市規(guī)模偏大，以及在資源稟賦、公民需求、組織保障和領導意愿四個方面涉及項目較多的縣政府信息公開情況。其特征是在這種模式驅動下的政府信息公開程度較高。其原因是這些縣級政府自身經濟水平較高，具有資源保障和技術支持；在組織保障和領導意愿以及公民需求方面，也具有一定的優(yōu)勢，因此政府信息公開情況較好。

該解釋模型的條件組合是組合二(城市大小*經濟水平*參加相關會議*～參加在線訪談*公眾受教育水平)、組合三(城市大小*經濟水平*專職工作人員*專項資金投入*參加相關會議)、組合五(城市大小*經濟水平*～專職工作人員*～專項資金投入*參加相關會議*公眾受教育水平)。組合二表明，在城市規(guī)模較大、經濟水平較高的縣存在著政府內部的推動和公民需求表達；或者是在城市規(guī)模較大、經濟水平較高的地區(qū)，政府內部的推動和公民需求表達存在一項，那么政府信息公開程度就會比較高。組合三表明，在城市規(guī)模比較大、經濟水平較高的縣，只需要有組織保障(專職工作人員、專項資金投入)和領導重視，政府信息公開程度就會比較高，公民需求的作用并不明顯。組合五與組合二類似，表明在城市規(guī)模較大、經濟水平較高的縣，領導的重視程度和公民的需求壓力是推動政府信息公開的關鍵因素；在這種情況下，組織保障(專職工作人員和專項資金投入)這一因素的作用不明顯。

2.內部推動型。內部推動型模型更適用于解釋經濟欠發(fā)達和公民需求不強烈的縣域政府信息公開情況。其特征是在該模式驅動下的政府信息公開效果不夠明顯，但是仍能保持一定的競爭優(yōu)勢。主要原因是，在內部推動型模式下推動的縣域信息公開，往往是經濟欠發(fā)達的地區(qū)，在缺乏足夠的資源和經濟基礎的前提下，僅依靠政府內部推動和領導的意愿進行信息公開，難以達到理想的狀態(tài)。這種模式表明，政府信息公開與其說是受資源、制度等外部因素的驅動，不如說是受主要領導人出于個人關切和興趣的驅動。這從實踐中也得到反映，即處于該模式中的縣級政府信息公開得分沒能躋入前十名，在全省排名都居于20至40名之間。

該解釋模型的條件組合是組合一(～城市大小*～經濟水平*專職工作人員*專項資金投入*參加相關會議)和組合四(～城市大小*～經濟水平*專職工作人員*專項資金投入*參加在線訪談*～公眾受教育水平)。在經濟水平較低、人口規(guī)模較小、公眾受教育水平不高的縣，可以通過增加專職工作人員和加大專項資金的投入來推動政府信息公開；這種情況下，領導參加在線訪談和積極參加相關會議兩個變量只要出現一個就能提升政府信息公開的程度。這一類城市，雖然政府信息公開受到外部條件的掣肘，但是仍然能夠借助領導重視、良好的組織保障來克服自身的先天缺陷，進行信息公開的建設。這一路徑也解釋了為什么部分偏遠地區(qū)的城市仍然能夠將信息公開做得比較突出。

六、結論與建議

本文運用清晰集定性比較分析方法(csQCA)對G省88個縣(市、區(qū)、特區(qū))政府信息公開的影響因素進行分析，發(fā)現存在兩種推動政府信息公開的模型，即內外部共同推動型和內部推動型。內外部共同推動型信息公開模式表明，政府信息公開不能夠只依賴于地方資源，還應受到地方政府主要領導的重視；同時，也應該引導和鼓勵公民參與，讓社會和公民形成良好的互動關系，共同推動政府信息公開。內部推動型模式揭示了經濟狀況欠佳、偏遠地區(qū)的政府信息公開仍然做得很好的原因，這對于今后政府信息公開政策的制定具有一定的啟示作用。政府信息公開并非僅僅靠資金投入來驅動，還有賴于政府的積極推動、公民的積極參與。

基于上述分析，本文提出如下建議：第一，夯實政府信息公開的組織基礎，保障政府信息公開水平。制度的執(zhí)行效果，有賴于具體的組織基礎，可以通過提升政府信息公開工作人員的專業(yè)化水平、增加專職工作人員、加大專項資金投入來夯實信息公開的組織基礎，保證政府信息公開質量。第二，提高政府主要領導人重視程度，助推政府信息公開。如前文所述，政府主要領導人的重視對于政府信息公開程度有重要影響，因此，在政府信息公開中，政府主要領導人應提高重視，積極推動政府信息公開。第三，引導公民參與，借力推動政府信息公開。引導公民參與政府信息公開，發(fā)現公民的偏好和需求，借助公民的需求推動政府信息公開。

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