基于KPI的高等學(xué)校整體支出績效指標(biāo)體系設(shè)計研究

●王 楓

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了 《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改 〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》，修訂后的預(yù)算法于2015年1月1日起實施。仔細(xì)研讀、對比新舊預(yù)算法，可以發(fā)現(xiàn)新預(yù)算法首次用法律形式明確我國公共財政預(yù)算收支中對績效管理的要求，把預(yù)算績效管理貫穿于預(yù)算活動的全過程，經(jīng)比對統(tǒng)計新預(yù)算法中有六處提到了績效管理，由此可見未來強(qiáng)化預(yù)算績效管理是方向，預(yù)算績效管理在實踐中將獲得更為廣泛的應(yīng)用。

在2017年召開的中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上，習(xí)近平總書記所作的十九大報告提到 “建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”，因此可以預(yù)見在未來我國預(yù)算管理和績效管理將更加受到重視，預(yù)算績效管理改革將更加深入。

高等學(xué)校預(yù)算收支作為我國公共財政預(yù)算收支的組成部分，也必將適應(yīng)績效管理新要求，不斷加強(qiáng)預(yù)算績效管理。而加強(qiáng)預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)和前提是科學(xué)合理的績效指標(biāo)體系，因此設(shè)計出一套既符合高等學(xué)校特點，又契合預(yù)算績效管理新要求的績效指標(biāo)體系非常必要。

一、整體支出績效指標(biāo)體系在績效管理中的作用

整體支出績效指標(biāo)體系，是針對一個部門所有預(yù)算支出設(shè)計的，從績效管理視角體現(xiàn)部門職責(zé)履行、長期發(fā)展目標(biāo)的一套量化考評和目標(biāo)管理的指標(biāo)框架。整體支出績效指標(biāo)體系一般包括部門長期發(fā)展目標(biāo)、績效指標(biāo)、指標(biāo)說明和計算公式、數(shù)據(jù)來源、基準(zhǔn)值、近年指標(biāo)值和指標(biāo)預(yù)計實現(xiàn)值。

整體支出績效指標(biāo)體系是開展部門整體支出績效管理的基礎(chǔ)和前提，沒有科學(xué)合理的整體支出績效指標(biāo)體系就沒有扎實有效的績效目標(biāo)編制管理、績效跟蹤監(jiān)控管理和績效評價管理，因為不管是績效目標(biāo)編制管理還是績效評價管理的難點都在支出績效指標(biāo)的選取和設(shè)定，而支出績效指標(biāo)直接影響著后續(xù)績效目標(biāo)管理、績效跟蹤監(jiān)控管理和績效評價管理的質(zhì)量和效率，可以說績效指標(biāo)體系的應(yīng)用貫穿于預(yù)算績效管理全過程。

近年來，很多地方不斷擴(kuò)大預(yù)算績效管理對預(yù)算資金的覆蓋面，從部分項目支出到全部項目支出，從全部項目支出擴(kuò)展到包括基本支出在內(nèi)的整體支出，同時預(yù)算績效管理在縱向上也不斷深化，預(yù)算績效管理要求越來越高，因此高等學(xué)校也應(yīng)當(dāng)順應(yīng)管理潮流，深化預(yù)算績效管理改革，加強(qiáng)支出績效指標(biāo)體系建設(shè)，提高資金使用效益，服務(wù)高等學(xué)校事業(yè)發(fā)展。

二、高等學(xué)校整體支出績效指標(biāo)體系設(shè)計流程簡述

由于整體支出包括高等學(xué)校所有預(yù)算支出，其對應(yīng)的績效指標(biāo)體系涉及高等學(xué)校各個方面，不僅涉及高等學(xué)校職責(zé)職能，還涉及長期發(fā)展規(guī)劃，要設(shè)計出科學(xué)合理、全面完整的高等學(xué)校整體支出績效指標(biāo)體系需要借助科學(xué)的指標(biāo)設(shè)計方法，本文通過應(yīng)用戰(zhàn)略管理工具 “關(guān)鍵績效指標(biāo)法（KPI）”來對高等學(xué)校整體支出績效指標(biāo)進(jìn)行初步探索。

高等學(xué)校整體支出績效指標(biāo)體系的主要內(nèi)容是具體指標(biāo)設(shè)計，通過KPI設(shè)計好指標(biāo)體系中的具體指標(biāo)后結(jié)合高校具體實際情況確定目標(biāo)數(shù)據(jù)、基準(zhǔn)數(shù)據(jù)等，最終形成一套符合實際的整體支出績效指標(biāo)體系。在應(yīng)用KPI設(shè)計具體指標(biāo)時，本文以分析高校職責(zé)職能、長期發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)，通過“魚骨法”和“頭腦風(fēng)暴法”來確定績效指標(biāo)。因此高等學(xué)校整體支出績效指標(biāo)體系的設(shè)計分為職能職責(zé)梳理、確定整體績效目標(biāo)、績效指標(biāo)提煉和確定基準(zhǔn)數(shù)據(jù)和目標(biāo)值，具體簡述如下：

一是職責(zé)職能梳理，即對高等學(xué)校職責(zé)職能進(jìn)行清理，明確高等學(xué)校的設(shè)立目的，確定高等學(xué)校履行的各項具體工作職責(zé)。

二是確定整體支出績效目標(biāo)，根據(jù)高等學(xué)校職責(zé)職能，結(jié)合高等學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，確定高等學(xué)校整體支出績效目標(biāo)，一般情況下整體支出績效目標(biāo)可以按照學(xué)校職責(zé)分解為多個目標(biāo)。

三是績效指標(biāo)提煉，即對確定的整體支出績效目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化和分解，通過應(yīng)用KPI的日常設(shè)計思路“魚骨法”和“頭腦風(fēng)暴法”設(shè)定能對目標(biāo)進(jìn)行衡量的具體指標(biāo)。具體來說績效指標(biāo)的提煉可以按以下步驟進(jìn)行：

第一步，梳理并分解各層面的整體支出績效目標(biāo)。

第二步，設(shè)計整體支出績效指標(biāo)。根據(jù)分解后的目標(biāo)，設(shè)計衡量指標(biāo)。績效指標(biāo)一般應(yīng)盡量設(shè)計定量指標(biāo)，當(dāng)無法找到合適的定量指標(biāo)時，可設(shè)定定性的指標(biāo)。定性指標(biāo)最終要通過一些方法轉(zhuǎn)化為可量化的數(shù)據(jù)實現(xiàn)其衡量功能。

績效指標(biāo)應(yīng)表達(dá)準(zhǔn)確，含義清楚，且具備四個關(guān)鍵特征：①重要，要優(yōu)先選用最能反映目標(biāo)的核心指標(biāo)；②相關(guān)，要與所衡量的目標(biāo)具有較強(qiáng)的相關(guān)性；③系統(tǒng)，指標(biāo)要能系統(tǒng)、充分衡量相關(guān)目標(biāo)；④經(jīng)濟(jì)，數(shù)據(jù)獲得的成本要合理。

第三步，考慮指標(biāo)的數(shù)據(jù)來源，確認(rèn)績效指標(biāo)。績效指標(biāo)要有數(shù)據(jù)和信息來源。數(shù)據(jù)來源，可以是政府、行業(yè)部門、相關(guān)組織和機(jī)構(gòu)發(fā)布和定期收集的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，也可以是部門收集和統(tǒng)計的數(shù)據(jù)。

四是確定基準(zhǔn)數(shù)據(jù)和目標(biāo)值，每個指標(biāo)要有基準(zhǔn)數(shù)據(jù)作為衡量的基礎(chǔ)，可以把近年平均值、平均趨勢、類似高等學(xué)校的先進(jìn)水平、高等教育行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)等作為基準(zhǔn)數(shù)據(jù)。然后再以基準(zhǔn)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，確定至某一時點的每一指標(biāo)的預(yù)期目標(biāo)。

三、高等學(xué)校績效指標(biāo)體系的設(shè)計

按照上述績效指標(biāo)體系設(shè)計流程，結(jié)合高等學(xué)校自身特點，擬以某省屬高校（以下簡稱“A高?！保槔?，通過梳理職責(zé)職能、參考該高校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、確定和細(xì)化績效目標(biāo)以及具體績效指標(biāo)設(shè)定等程序來總體闡述高等學(xué)?？冃е笜?biāo)體系設(shè)計。

A高校基本情況：A高校是某省省屬公辦本科高校，屬于民族類院校，位于中西部地區(qū)，目前招收普通本科生和碩士研究生。

（一）高等學(xué)校職責(zé)職能分析

一般來說，高等院校主要有四個職能，即人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會和文化傳承與創(chuàng)新。具體到A高校來說就包括以下四個方面：①開展本科及研究生學(xué)歷教育，培養(yǎng)各專業(yè)高等學(xué)歷人才，服務(wù)地方和國家；②積極爭取和承擔(dān)各類科研課題，開展基礎(chǔ)、應(yīng)用和開發(fā)性研究，探索和解決國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的問題；③堅持辦學(xué)定位，一方面通過為社會培養(yǎng)、輸送各類專業(yè)技術(shù)人才，服務(wù)社會；另一方面通過轉(zhuǎn)換科技成果，建立各種產(chǎn)學(xué)研合作關(guān)系，使科研成果轉(zhuǎn)換產(chǎn)生社會價值服務(wù)社會；④傳承和弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和社會主義先進(jìn)文化，借鑒吸收外來先進(jìn)文化，深入挖掘新形勢下的文化內(nèi)涵，提升民族凝聚力和綜合競爭軟實力，為建設(shè)文化強(qiáng)國做貢獻(xiàn)。

通過上述職能分析，本文明確了A高校預(yù)算支出方向和資金投放領(lǐng)域，為下一步確定其績效目標(biāo)奠定方向基礎(chǔ)。

（二）按職責(zé)職能和發(fā)展規(guī)劃確定長期績效目標(biāo)

績效目標(biāo)的確定一方面主要依據(jù)高校職責(zé)職能，另一方面依據(jù)高校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。職責(zé)職能可以確定基本方向，事業(yè)發(fā)展規(guī)劃體現(xiàn)了高校在一段時期內(nèi)的具體發(fā)展目標(biāo)，很多績效目標(biāo)可以從中確定。具體到A高校，本文以A高?！丁笆濉笔聵I(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020）》來確定其長期績效目標(biāo)，A高校的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃明確了其五年發(fā)展目標(biāo)，通過閱讀研究發(fā)展規(guī)劃，參考?xì)v年預(yù)算安排結(jié)合其職能職責(zé)提煉長期績效目標(biāo)如下：“堅持立德樹人，全面提高人才培養(yǎng)質(zhì)量”、“突出高層引領(lǐng)，著力提升隊伍整體素質(zhì)”、“強(qiáng)化學(xué)科特色，切實增強(qiáng)學(xué)科綜合實力”、“推動協(xié)同創(chuàng)新，努力提高科學(xué)研究水平”、“強(qiáng)化科學(xué)管理，持續(xù)加強(qiáng)支撐保障能力”。

可以看出，上述目標(biāo)既符合高校履行職責(zé)職能要求，也體現(xiàn)了高校一段時期預(yù)算資金投入目的，與預(yù)算資金支出方向高度契合。

（三）對績效目標(biāo)的細(xì)化及具體指標(biāo)體系設(shè)計

確定績效目標(biāo)后，下一步就是著手對績效目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化和具體的績效指標(biāo)設(shè)計，對績效目標(biāo)的細(xì)化要分目標(biāo)進(jìn)行，設(shè)計績效指標(biāo)要符合前述的重要、相關(guān)、系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)四個關(guān)鍵特征，設(shè)計的績效指標(biāo)既要有衡量預(yù)期產(chǎn)出的，又有可以衡量預(yù)期效果的，既要有衡量服務(wù)對象滿意程度的，又有衡量達(dá)到預(yù)期產(chǎn)出所需成本和資源的，總之設(shè)計的績效指標(biāo)要能衡量高校在一段時期內(nèi)通過預(yù)算資金投入和履行職責(zé)職能達(dá)到的產(chǎn)出和效果。

具體設(shè)計時借助KPI思路來進(jìn)行，注意提煉關(guān)鍵的績效指標(biāo)，通過20%的績效指標(biāo)反映整體支出80%的績效，同時設(shè)計時要遵循 “SMART原則”，即S代表具體(Specific)，指績效考核要切中特定的績效指標(biāo)，不能籠統(tǒng)；M代表可度量(Measurable)，指績效指標(biāo)是數(shù)量化或者行為化的，驗證這些績效指標(biāo)的數(shù)據(jù)或者信息是可以獲得的；A代表可實現(xiàn)(Attainable)，指績效指標(biāo)在付出努力的情況下可以實現(xiàn)，避免設(shè)立過高或過低的目標(biāo)；R代表有關(guān)聯(lián)性(Relevant)，指績效指標(biāo)是與上級目標(biāo)具有明確的關(guān)聯(lián)性,最終與公司目標(biāo)相結(jié)合；T代表有時限(Time-bound)，注重完成績效指標(biāo)的特定期限，只有這樣設(shè)計出來的績效指標(biāo)才符合“重要、相關(guān)、系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)”四個關(guān)鍵特征。

具體本文以A高?？冃繕?biāo)之一：“堅持立德樹人，全面提高人才培養(yǎng)質(zhì)量”為例來說明對績效目標(biāo)的細(xì)化和具體指標(biāo)的設(shè)計。要衡量上述目標(biāo)是否達(dá)成，本文通過“魚骨法”把上述目標(biāo)細(xì)化分解為校學(xué)生規(guī)模目標(biāo)、畢業(yè)生質(zhì)量目標(biāo)、學(xué)生就業(yè)競爭力目標(biāo)和教學(xué)質(zhì)量目標(biāo)等來衡量，績效目標(biāo)細(xì)化之后通過運用“頭腦風(fēng)暴法”針對細(xì)化后績效目標(biāo)，設(shè)計具體的績效指標(biāo)。比如反映在校學(xué)生規(guī)模目標(biāo)的指標(biāo)可以設(shè)計為在校本科生數(shù)、在校碩士研究生數(shù)、留學(xué)生數(shù)、成教及函授學(xué)生數(shù)等；反映畢業(yè)生質(zhì)量目標(biāo)的績效指標(biāo)可以設(shè)計為學(xué)位授予率、優(yōu)秀畢業(yè)論文、升學(xué)率等；反映學(xué)生就業(yè)競爭力目標(biāo)的績效指標(biāo)可以設(shè)計為就業(yè)率、用人單位滿意度；反映教學(xué)質(zhì)量目標(biāo)的可以設(shè)計為學(xué)科競賽獲獎數(shù)、教學(xué)工程項目數(shù)、國際交流學(xué)生數(shù)等。更明晰表示指標(biāo)體系設(shè)計過程見圖1（以人才培養(yǎng)目標(biāo)為例）。

（四）確定基準(zhǔn)數(shù)據(jù)和長期目標(biāo)值

具體績效指標(biāo)設(shè)計完成后，要形成切實可行的績效指標(biāo)體系還需要進(jìn)一步對績效指標(biāo)進(jìn)行解釋說明數(shù)據(jù)來源，確定評價目標(biāo)實現(xiàn)程度的基準(zhǔn)數(shù)據(jù)，以及長期績效目標(biāo)值。

圖1 指標(biāo)體系設(shè)計過程

績效指標(biāo)的解釋說明，一般要清楚描述設(shè)定績效指標(biāo)的具體內(nèi)容，對可以量化的指標(biāo)要說明相關(guān)數(shù)據(jù)來源和有關(guān)數(shù)據(jù)計算公式；績效指標(biāo)體系的主要應(yīng)用方向之一是績效評價，而開展績效評價就需要評價標(biāo)準(zhǔn)，因此績效指標(biāo)體系還需要有具體績效指標(biāo)的基準(zhǔn)數(shù)據(jù)作為績效評價的衡量基礎(chǔ)，一般可以把近年平均值、平均趨勢、類型高等學(xué)校的先進(jìn)水平、高等教育行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)等作為基準(zhǔn)數(shù)據(jù)；由于績效指標(biāo)體系是用于指導(dǎo)一段時期績效管理的總體性材料，因此除了上述績效指標(biāo)體系內(nèi)容外，確定績效指標(biāo)的長期目標(biāo)值是必要的，績效指標(biāo)的長期目標(biāo)值主要根據(jù)高等學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃來確定，這樣既保證了目標(biāo)設(shè)定有據(jù)可行，同時也把績效管理與高等學(xué)校長期發(fā)展規(guī)劃有機(jī)結(jié)合起來了，有助于增強(qiáng)績效指標(biāo)體系的可操作性。由于涉及A高校的具體業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，此處針對基準(zhǔn)數(shù)據(jù)和長期目標(biāo)值僅做描述性說明，不舉具體數(shù)值為例。

（五）最終設(shè)計出A高等學(xué)校整體支出績效指標(biāo)體系

按照上述流程結(jié)合KPI的方法運用，綜合A高等學(xué)校其他績效目標(biāo)的指標(biāo)設(shè)計，A高校的整體支出績效指標(biāo)體系設(shè)計如表1。

四、高等學(xué)?？冃е笜?biāo)體系的應(yīng)用

建成后的績效指標(biāo)體系重在應(yīng)用，這是建設(shè)績效指標(biāo)體系的目的。按照近年來預(yù)算績效管理實際，高等學(xué)校在開展預(yù)算績效管理中遇到最大的困難是在績效目標(biāo)編制和績效評價階段對績效指標(biāo)的選擇，因此績效指標(biāo)體系主要用于績效目標(biāo)編制和績效評價。按照現(xiàn)行財政預(yù)算體制，預(yù)算按公歷自然年度編制，與之對應(yīng)的預(yù)算績效目標(biāo)一般也是按年度編制。編制年度預(yù)算績效目標(biāo)時，高等學(xué)?？梢灾苯影纯冃е笜?biāo)體系中具體績效指標(biāo)編制，對具體指標(biāo)值的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)考慮長期績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度，當(dāng)年預(yù)算投入以及當(dāng)年工作計劃等，如果出現(xiàn)績效指標(biāo)體系中沒有包含的新情況，高等學(xué)校一方面可以在當(dāng)年績效目標(biāo)編制中作出調(diào)整，另一方面也可以考慮完善績效指標(biāo)體系。根據(jù)設(shè)計的績效指標(biāo)體系編制年初績效目標(biāo)，不僅簡化了編制工作，也提高了編制質(zhì)量。

表1 A高校的整體支出績效指標(biāo)體系設(shè)計

績效評價中對績效指標(biāo)體系的應(yīng)用，主要在于績效評價指標(biāo)體系設(shè)計?？冃гu價中評價指標(biāo)體系的設(shè)定是績效評價工作的基礎(chǔ)，直接決定了績效評價質(zhì)量，因此在開展高等學(xué)校整體支出績效評價時也應(yīng)注重對績效指標(biāo)體系的應(yīng)用。

績效指標(biāo)體系的建設(shè)不是一勞永逸的，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況，把績效指標(biāo)體系建設(shè)與開展績效目標(biāo)管理、績效評價管理相結(jié)合，通過績效評價管理，重點對績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行對比分析，逐年對入選指標(biāo)庫的指標(biāo)進(jìn)行增減、修訂和完善，實施動態(tài)管理，最終建立起既符合高校實際，又切實能在具體預(yù)算績效管理中進(jìn)行應(yīng)用的科學(xué)合理的績效指標(biāo)體系?！?/p>

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