新常態(tài)下基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度探索

李小珍

人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理是財(cái)務(wù)管理的核心工作，包括預(yù)算的編制、核批、執(zhí)行、評(píng)價(jià)和財(cái)務(wù)決算、財(cái)務(wù)檢查以及財(cái)務(wù)分析等方面工作。作為中央銀行，人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理不以營(yíng)利為目的，而是通過(guò)一系列的財(cái)務(wù)管理活動(dòng)，合理規(guī)劃預(yù)算資金，提高資金的使用效益，保障人民銀行履職需要，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?；鶎友胄腥绾螌?shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)預(yù)算管理的轉(zhuǎn)型，適應(yīng)預(yù)算管理制度改革的需要是我們迫切需要思考的問(wèn)題。

一、目前基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度現(xiàn)狀

多年來(lái)，人民銀行不斷加強(qiáng)預(yù)算管理，強(qiáng)化約束，財(cái)務(wù)預(yù)算管理的規(guī)范化、科學(xué)化水平不斷提高。但與要求的全面推進(jìn)深化預(yù)算管理制度改革的各項(xiàng)工作要求相比，人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理還存在一些問(wèn)題。

1.預(yù)算定額體系不夠健全?？茖W(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系可以有效提高預(yù)算的準(zhǔn)確性，而構(gòu)建預(yù)算定額體系需要結(jié)合人民銀行職能與業(yè)務(wù)的特殊性，運(yùn)用科學(xué)的方法構(gòu)建定額體系。但由于人民銀行機(jī)構(gòu)眾多，分布區(qū)域廣泛，存在差異較大，建立一套適用各分支機(jī)構(gòu)的定額體系比較困難。在沒有健全的、科學(xué)的、合理的定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系下，預(yù)算管理難以完全做到客觀、公正。

2.預(yù)算公開有待加強(qiáng)。人民銀行按照預(yù)算公開的要求，逐步對(duì)預(yù)算收支、預(yù)算執(zhí)行情況、“三公”經(jīng)費(fèi)情況等內(nèi)容進(jìn)行公開，信息公開引起媒體和社會(huì)的關(guān)注。但由于基層央行與總行管理體制不同，基層央行在預(yù)算公開方面還存在一些難度；加上人民銀行作為國(guó)家中央銀行，履行貨幣政策及金融穩(wěn)定等職能，相關(guān)政策具有一定的保密性，基層央行預(yù)算公開范圍、公開內(nèi)容有待進(jìn)一步明確。

3.預(yù)算執(zhí)行不夠嚴(yán)肅。一方面，由于預(yù)算編制過(guò)程中監(jiān)督不到位，預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性不夠，造成預(yù)算執(zhí)行中變動(dòng)較大；另一方面，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中側(cè)重于事后監(jiān)督，盡管十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了“八項(xiàng)規(guī)定”、“六項(xiàng)禁令”以及加強(qiáng)廉政建設(shè)的若干規(guī)定，有關(guān)部門也配套制訂會(huì)議、培訓(xùn)、差旅、因公出國(guó)、公務(wù)接待等一系列制度規(guī)定，但個(gè)別單位仍存在執(zhí)行不夠嚴(yán)肅的問(wèn)題。

4.預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不健全。人民銀行尚未建立績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)制度，開展預(yù)算績(jī)效管理缺少必要的制度依據(jù)，績(jī)效管理中的職責(zé)分工、操作規(guī)程、問(wèn)責(zé)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制等等都在嘗試和探索階段，一定程度上制約了預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理工作的進(jìn)一步推進(jìn)?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠健全，績(jī)效評(píng)價(jià)方法不夠科學(xué)，績(jī)效評(píng)價(jià)工作均由內(nèi)部部門完成，資金的使用者和評(píng)價(jià)者均為同一部門，評(píng)價(jià)結(jié)果在一定程度缺乏公正性和權(quán)威性。

5.中期預(yù)算還在初級(jí)階段。2015年，人民銀行正式開展三年中期預(yù)算，但從這兩年的實(shí)踐來(lái)看，還存在業(yè)務(wù)部門對(duì)業(yè)務(wù)發(fā)展的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃了解不多，對(duì)以后年度發(fā)展的中長(zhǎng)期目標(biāo)、重點(diǎn)方向、重點(diǎn)項(xiàng)目不明確，重點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施時(shí)間不確定等問(wèn)題，為滾動(dòng)預(yù)算的編制工作帶來(lái)難度；業(yè)務(wù)部門對(duì)后兩年的預(yù)算項(xiàng)目不夠具體、細(xì)化、新項(xiàng)目少，長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃不夠，分年度的滾動(dòng)實(shí)施計(jì)劃和分解目標(biāo)不夠具體，影響了滾動(dòng)預(yù)算和年度預(yù)算的銜接，預(yù)算的準(zhǔn)確性和科學(xué)性都很難提高。

6.預(yù)算編制不科學(xué)。首先是預(yù)算編制方法不科學(xué)，當(dāng)前基層央行沒有熟練掌握“零基預(yù)算”的編制方法，預(yù)算編制方法基本上仍沿用過(guò)去的“基數(shù)+增長(zhǎng)比例”方法，即在上一年度費(fèi)用預(yù)算的基礎(chǔ)上再根據(jù)一定的增長(zhǎng)比例來(lái)編制預(yù)算，這種方法脫離了各預(yù)算單位實(shí)際業(yè)務(wù)發(fā)展需求，沒有一套科學(xué)的定員、定額標(biāo)準(zhǔn)，缺乏編制依據(jù)，預(yù)算編制隨意性較大。其次是分項(xiàng)指標(biāo)控制不切實(shí)際，實(shí)際執(zhí)行難以掌控，導(dǎo)致反映不真實(shí)，有違會(huì)計(jì)核算明晰性原則。現(xiàn)行預(yù)算管理對(duì)行政事業(yè)費(fèi)類和公用經(jīng)費(fèi)中的招待費(fèi)、交通費(fèi)實(shí)行全賬戶核定指標(biāo)，當(dāng)核定指標(biāo)不足時(shí)，倒逼形成科目間調(diào)整，導(dǎo)致核算數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確。如反假貨幣經(jīng)費(fèi)、電子設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)、租賃費(fèi)、其他固定資產(chǎn)購(gòu)建費(fèi)等行政事業(yè)類支出科目。由于單列指標(biāo)控制，到基層難以確保履職效能發(fā)揮，在執(zhí)行時(shí)存在預(yù)算科目之間擠占，改變預(yù)算資金用途，造成財(cái)務(wù)報(bào)表數(shù)據(jù)與實(shí)際支出的數(shù)據(jù)不一致。

7.預(yù)算科目設(shè)置不科學(xué)。首先是預(yù)算科目設(shè)置不齊全。隨著金融改革不斷深化，基層央行職能在轉(zhuǎn)變，在履職過(guò)程中發(fā)生的調(diào)查統(tǒng)計(jì)、金融穩(wěn)定、征信管理、反洗錢等新業(yè)務(wù)費(fèi)用在現(xiàn)行費(fèi)用科目中沒有相應(yīng)的列支科目，基層行只能變通列支，造成費(fèi)用支出反映不準(zhǔn)確。其次是科目歸屬不盡科學(xué)。部分公用經(jīng)費(fèi)屬性的支出科目歸屬為行政事業(yè)類支出不盡科學(xué)，如貨幣發(fā)行費(fèi)、電子設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)、網(wǎng)絡(luò)租賃費(fèi)等費(fèi)用均屬于常規(guī)性、維持業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)的一般性支出，且支出數(shù)額相對(duì)較穩(wěn)定，在性質(zhì)上更接近于公用經(jīng)費(fèi)類項(xiàng)目。

8.財(cái)務(wù)人員綜合素質(zhì)不高。目前財(cái)務(wù)人員老齡化問(wèn)題突出，近二十年來(lái)，基層行人員“只進(jìn)不出”，現(xiàn)有人員年齡偏大，有的從參加工作起就一直在會(huì)計(jì)部門，具有較強(qiáng)的業(yè)務(wù)操作能力和豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，會(huì)計(jì)核算知識(shí)占比重，但財(cái)務(wù)知識(shí)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，其他知識(shí)極為貧乏，缺少培訓(xùn)機(jī)會(huì)，對(duì)新形勢(shì)下財(cái)務(wù)工作存在的問(wèn)題缺乏洞察力和分析能力，對(duì)新制度掌握不夠，政策界限把握不準(zhǔn)。

二、基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度研究的必要性

1.深化預(yù)算改革的需要。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)改進(jìn)預(yù)算管理制度提出明確要求，2015年正式實(shí)施的《預(yù)算法》為深化預(yù)算管理改革提供了法制基礎(chǔ)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》的出臺(tái)，更是為深化預(yù)算改革指明了方向。人民銀行預(yù)算作為政府預(yù)算的重要組成部分，也要按照相關(guān)要求改進(jìn)預(yù)算管理、深化預(yù)算改革，推進(jìn)預(yù)算管理的科學(xué)化進(jìn)程。

2.提高資金效益的要求。在新常態(tài)時(shí)代下，人民銀行加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，落實(shí)穩(wěn)健的貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、加強(qiáng)金融服務(wù)的任務(wù)越來(lái)越重，相應(yīng)的財(cái)務(wù)支出也不斷提高。人民銀行積極開展財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作轉(zhuǎn)型，可以進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)務(wù)資源的配置、提高資金使用效益，使財(cái)務(wù)管理工作從規(guī)范化向科學(xué)化轉(zhuǎn)型。

3.推進(jìn)預(yù)算辦開的要求。推進(jìn)預(yù)算公開，保障和促進(jìn)了公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高了政府執(zhí)政能力和辦事效率，為提高預(yù)算管理科學(xué)化精細(xì)化管理水平起到積極作用。人民銀行作為中央預(yù)算單位，也加人了預(yù)算公開的隊(duì)伍。財(cái)務(wù)預(yù)算管理轉(zhuǎn)型通過(guò)科學(xué)預(yù)算編制、強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理、提高資金使用績(jī)效等手段，進(jìn)一步規(guī)范整個(gè)財(cái)務(wù)預(yù)算管理行為，使得人民銀行財(cái)務(wù)管理工作經(jīng)得起大眾監(jiān)督。endprint

三、基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度合理化建議

1.建立健全制度，為財(cái)務(wù)預(yù)算管理轉(zhuǎn)型做好內(nèi)控保障。央行財(cái)務(wù)預(yù)算管理的有效轉(zhuǎn)型路徑必須有健全的規(guī)程作為基礎(chǔ)。過(guò)去會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)制度主要偏重于業(yè)務(wù)核算型、操作型的制度辦法，如《中國(guó)人民銀行固定資產(chǎn)管理管理辦法》《中國(guó)人民銀行財(cái)務(wù)制度》等。要將財(cái)務(wù)預(yù)算管理由核算型向管理型轉(zhuǎn)變，在樹立“大會(huì)計(jì)”理念的基礎(chǔ)上，已探索制定了會(huì)計(jì)聯(lián)席會(huì)議制度，今后可以從預(yù)算資金的使用效果考慮更多部門參與的業(yè)務(wù)流程再造，以及央行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法等偏重于綜合管理的制度辦法，從而保證轉(zhuǎn)型工作落實(shí)到實(shí)踐。

2.以信息化技術(shù)和大數(shù)據(jù)為背景，促進(jìn)業(yè)務(wù)手段方式轉(zhuǎn)型。目前，央行的會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)處理主要通過(guò)《財(cái)務(wù)綜合管理系統(tǒng)》、《固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)》和《集中采購(gòu)管理系統(tǒng)》，如前述，若將業(yè)務(wù)處理流程前移和延伸，對(duì)于每一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)將會(huì)出現(xiàn)多個(gè)數(shù)據(jù)信息點(diǎn)，全年預(yù)算資金參與的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)會(huì)出現(xiàn)海量數(shù)量，只有對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行恰當(dāng)?shù)臍w集和排列，才能為財(cái)務(wù)預(yù)算管理轉(zhuǎn)型服務(wù)。因此，先考慮將現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)接口對(duì)接，分門別類歸集數(shù)據(jù)。還要考慮業(yè)務(wù)處理前移，即事前控制，加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算的依申請(qǐng)，借助信息化技術(shù)手段，使得每一項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)處于預(yù)算管理中，便于會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門綜合掌握預(yù)算資金支出，為央行履職提供資金支持的全面情況。

3.實(shí)現(xiàn)全面的預(yù)算績(jī)效管理，做好評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)預(yù)算管理體制下，政府核撥預(yù)算資金，預(yù)算部門按指標(biāo)列支經(jīng)費(fèi)，不得突破指標(biāo)。近年來(lái)，隨著《預(yù)算法》的修訂、《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃》的制定，國(guó)家對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理的力度不斷加大，人民銀行近年來(lái)也開展嘗試進(jìn)行部門預(yù)算績(jī)效管理，選取行政事業(yè)類支出的幾個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。按照國(guó)家對(duì)于預(yù)算資金的要求，預(yù)算績(jī)效管理對(duì)象是對(duì)全部預(yù)算資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。對(duì)于人民銀行而言，將對(duì)基本支出和行政事業(yè)類支出進(jìn)行全面的預(yù)算績(jī)效管理，實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)處理流程轉(zhuǎn)型和業(yè)務(wù)手段方式轉(zhuǎn)型，將有助于評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)型的順利開展。

4.積極探索監(jiān)督檢查方式方法轉(zhuǎn)型，保障轉(zhuǎn)型工作合法合規(guī)。會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)監(jiān)督檢查作為督促被檢查單位執(zhí)行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)規(guī)章制度的一種手段，對(duì)于及時(shí)發(fā)現(xiàn)會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)工作中存在的問(wèn)題、消除內(nèi)控薄弱環(huán)節(jié)、規(guī)范會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)行為，防范會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保障資金財(cái)產(chǎn)安全等都能起到一定的積極作用。財(cái)務(wù)預(yù)算管理轉(zhuǎn)型屬于新型工作，而且要求財(cái)務(wù)人員從核算型向管理型轉(zhuǎn)變，這就要求財(cái)務(wù)人員要借助信息化技術(shù)進(jìn)行財(cái)務(wù)核算，而且要留出時(shí)間與精力從事管理，了解央行履職的方方面面。因此，監(jiān)督檢查方式方法也應(yīng)進(jìn)行適度的轉(zhuǎn)型，從而提高工作效率，加強(qiáng)工作效果?？梢钥紤]利用信息技術(shù)手段、研發(fā)檢查系統(tǒng)，檢查輔導(dǎo)人員可通過(guò)系統(tǒng)模板，高效完成檢查任務(wù)，本級(jí)管理部門或上級(jí)行可以根據(jù)權(quán)限全覽本轄或全區(qū)會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)工作總體風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提示情況，確定下一步會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)檢查工作的重點(diǎn)和范圍，從而做好會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)整體管理工作。

（作者單位：中國(guó)人民銀行夏津縣支行）endprint