推動PPP回歸公共服務(wù)本源

改革開放以來，我國對PPP的理解以及與PPP有關(guān)的政策與國外有所區(qū)別，即PPP中的第二個P（Private，私）并不是單指私營經(jīng)濟，其中有相當部分是具有公有制性質(zhì)的企業(yè)主體。經(jīng)濟主體的外在形式只是資本性質(zhì)的載體，所謂“公”與“私”的區(qū)別，更強調(diào)的是資本目的的“公”與“私”?！肮睉?yīng)該指主要追求社會公益性，“私”應(yīng)該指主要追求經(jīng)濟利益：國企也要追求經(jīng)濟利益，也要實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。因此，我國政府并不排除國企參與PPP，并把PPP表述為“政府和社會資本合作”。筆者則更喜歡表述為“政企合作”，財政部建立的規(guī)模達1800億的中國PPP基金的中文表述就是“中國政企合作基金”。

國際上對PPP有廣義和狹義之分，廣義泛指公共部門與私營部門為提供公共產(chǎn)品而建立的長期合作關(guān)系，而狹義則更加強調(diào)政府通過商業(yè)而非行政的方法如政企之間的合同、政府在項目公司中參股、明確公共產(chǎn)品的產(chǎn)出要求并進行監(jiān)管等來實現(xiàn)對項目的控制，以及在與企業(yè)合作過程中的優(yōu)勢互補、風險共擔和利益共享。國際上越來越多地采用廣義PPP的定義，作為公共部門和私營部門之間一系列合作方式的統(tǒng)稱，包括BOT、TOT、PFI、特許經(jīng)營等。無論是廣義還是狹義，PPP在本質(zhì)上是公共部門由傳統(tǒng)方式下公共產(chǎn)品的提供者變?yōu)橐?guī)制者、合作者、購買者和監(jiān)管者，是管理制度的一種創(chuàng)新。

必要性與適用性

國內(nèi)外實踐證明，如果公共產(chǎn)品全部由政府提供，可能會因政府資金不足而造成供給不足，或可能因政府供給與市場需求失配等而出現(xiàn)高成本、低效率、高風險等問題；如果公共產(chǎn)品完全由企業(yè)提供，則可能出現(xiàn)企業(yè)以利潤最大化為目標，傷害公眾利益。

因此，推行PPP模式，讓政府和企業(yè)長期合作，具有如下優(yōu)勢：

（1）可以緩解政府資金短缺問題，利用社會資本提前建設(shè)，提前受益，提高公共產(chǎn)品的供給能力（供給側(cè)改革），促進經(jīng)濟發(fā)展，提高生活水平。

（2）利用企業(yè)資本、技術(shù)和管理經(jīng)驗，“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，充分發(fā)揮企業(yè)的能動性與創(chuàng)造性，提高效率和服務(wù)水平。

（3）理順政府與市場關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，從主導(dǎo)甚至獨立提供基礎(chǔ)設(shè)施的全過程，轉(zhuǎn)變?yōu)閷@個過程和結(jié)果進行規(guī)制和監(jiān)管，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

（4）鼓勵企業(yè)特別是大企業(yè)提高全方位、全產(chǎn)業(yè)鏈的集成和管控能力，打造國際競爭力。

事實證明，如果PPP實施規(guī)范，實現(xiàn)各方“共贏”，是公共項目最好的交付模式之一。

當然，由于PPP涉及眾多政府部門，涵蓋工程、融資、法律、經(jīng)濟和管理等眾多學(xué)科，投資規(guī)模大，時間跨度長，風險因素多，參與主體多，各項目的具體實施環(huán)境與條件不同，常常無先例可循，容易造成合同復(fù)雜、項目流程繁雜且時間長、交易成本高。因此，PPP只是公共項目的交付模式之一，有一定的適用范圍，不是萬能鑰匙，既不能泛化，更不能不規(guī)范運作。

總體而言，成功的PPP項目是各方共贏、可持續(xù)的。企業(yè)追求的是長久、穩(wěn)定、持續(xù)的收益，而政府必須考慮物有所值和保護公眾利益。

現(xiàn)狀與問題

自我國力推PPP以來，取得了很大成績。據(jù)財政部PPP綜合信息平臺數(shù)據(jù)庫顯示，截至2017年9月末，總?cè)霂祉椖抗灿?4,220個，累計投資額17.8萬億元；處于執(zhí)行和移交階段的項目（已簽約項目）2,388個，投資額4.1萬億元。另據(jù)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計，在2014～2017年6月期間，國企獲得了超過75%投資額的PPP項目，民企在PPP項目投資額規(guī)模上落后較多，但在數(shù)量上獲得了將近一半的PPP項目，而外資企業(yè)幾乎缺席本輪PPP熱潮。

但無須諱言，我國過去幾年推廣PPP過程中，由于種種原因，存在很多不規(guī)范做法，如拉長版BT、明股實債、保底回報，重建設(shè)輕運營，物有所值和財政承受力評估作假等，沒有實現(xiàn)減少地方債、提高效率等目的，導(dǎo)致近幾個月來中央部委連續(xù)出臺了幾個整改文件，但這些文件不是剎車PPP，而是規(guī)范PPP，回歸PPP初心。

目前這些問題產(chǎn)生的原因很多，例如：

（1）我國缺乏大規(guī)模推廣PPP所需具備的環(huán)境和機制，包括清晰健全的法律法規(guī)、高效的政府部門間協(xié)調(diào)、有力的政府和社會監(jiān)管、完善的信息公開和公眾參與、成熟的金融體系和健全的信用體系等。

（2）PPP人才嚴重不足，PPP對于我國政府官員、投資者和金融機構(gòu)等尚屬新生事物，具有PPP理論和實踐經(jīng)驗且堅守職業(yè)操守的咨詢機構(gòu)和人才更為缺乏，等等。

因此，推廣PPP應(yīng)循序漸進，不能搞運動冒進，但也不要悲觀，規(guī)范的PPP是公共項目的最好交付模式之一。

未來與展望

2017年9月2 8日在第二屆中國PPP論壇上，由清華大學(xué)PPP研究中心聯(lián)合58家高校發(fā)起成立了中國高校PPP論壇（聯(lián)盟），目前成員數(shù)已近70家高校，涵蓋了我國幾乎所有教研PPP的高校和教師。

2017年9 月由中國國際工程咨詢公司聯(lián)合180多家PPP咨詢機構(gòu)發(fā)起成立了中國PPP咨詢機構(gòu)論壇（聯(lián)盟），并于2017年12月22日召開了第一屆第一次理事單位會議，將開展相關(guān)研討交流等活動，有利于我國PPP咨詢市場的規(guī)范發(fā)展，打造我國PPP頂級咨詢機構(gòu)，促進我國PPP咨詢水平的提高和PPP的規(guī)范發(fā)展。

財政部2017年92號文要求各地在2018年3月底將信息平臺庫中的PPP項目整改完畢。各方目前預(yù)期，2018年上半年特別是一季度PPP項目簽約數(shù)量會大幅下降，待各方完全理解中央特別是財政部的相關(guān)政策后，下半年P(guān)PP項目簽約數(shù)會開始回升，但會更趨于理性和規(guī)范，越來越強調(diào)真股投資、重視運營、強調(diào)績效考核與監(jiān)管，分行業(yè)的績效考核標準和監(jiān)管體系會逐步出臺和進一步完善。

由于國資委192號文對央企的約束，可能民企參與PPP無論從項目數(shù)量還是投資額占比都會提高，但由于民企的先天不足，不可能急劇上升；中央“金融去杠桿”政策會使金融機構(gòu)更加謹慎參與PPP，債務(wù)融資成本短期內(nèi)將上升，資本金更加難以籌措，當然，也許將倒逼金融系統(tǒng)開始PPP能力建設(shè)和專業(yè)人才的培養(yǎng)、配套風控體系的完善與優(yōu)化，開始通過真正的項目融資（基于項目的現(xiàn)金流、有限產(chǎn)權(quán)和合同權(quán)益去融資）和結(jié)構(gòu)化融資去參與PPP；因為市場和業(yè)績壓力，會有更多企業(yè)特別是國企關(guān)注“一帶一路”項目，包括對外工程承包特別是帶資承包和PPP項目，逐步“走出去”，但因為對外匯的管制，只是與中央戰(zhàn)略相關(guān)的項目更容易落地。