關(guān)于深化現(xiàn)代預(yù)算管理制度改革的思考與建議

付森

黨的十九大提出“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”，把發(fā)揮財(cái)政職能、推進(jìn)財(cái)政改革作為加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要舉措，這是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想在財(cái)經(jīng)戰(zhàn)線的具體體現(xiàn)，也是今后財(cái)政預(yù)算管理制度改革發(fā)展的重要遵循。筆者從新時(shí)代財(cái)政預(yù)算管理制度改革的新內(nèi)容、新任務(wù)出發(fā)，對(duì)深化現(xiàn)代預(yù)算管理制度改革進(jìn)行了思考，并提出相關(guān)建議。

一、改進(jìn)預(yù)算編制方式，不斷規(guī)范預(yù)算編審

按照《預(yù)算法》要求，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算管理工作理念的根本轉(zhuǎn)變，突出增強(qiáng)預(yù)算編制的完整性、科學(xué)性和透明度。一是扎實(shí)推進(jìn)全口徑政府預(yù)算體系建設(shè)。不斷完善一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社保基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的統(tǒng)籌編制。合理編制政府采購(gòu)預(yù)算和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)計(jì)劃，將上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付納入部門(mén)預(yù)算，并將預(yù)算細(xì)化到功能分類(lèi)項(xiàng)級(jí)科目和經(jīng)濟(jì)分類(lèi)項(xiàng)級(jí)科目，全面了解和掌握政府收支總量和結(jié)構(gòu)。二是規(guī)范基本支出和項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系。逐步淘汰“基數(shù)+增長(zhǎng)”預(yù)算編制方法，規(guī)范基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，按照厲行節(jié)約、反對(duì)鋪張浪費(fèi)的要求，對(duì)人均公用經(jīng)費(fèi)、車(chē)輛燃修費(fèi)等確定綜合定額保障標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)項(xiàng)目支出，采取“一事一預(yù)算”原則據(jù)實(shí)核定，結(jié)合財(cái)力情況、綜合平衡情況，從實(shí)際出發(fā)，建立和完善通用定額標(biāo)準(zhǔn)和專(zhuān)用定額標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的定額標(biāo)準(zhǔn)體系，逐項(xiàng)審議預(yù)算年度內(nèi)各項(xiàng)支出內(nèi)容及開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，致力構(gòu)建細(xì)化精準(zhǔn)、績(jī)效優(yōu)先、約束有力的預(yù)算編制方式。三是深入實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理。提升三年財(cái)政滾動(dòng)預(yù)算編制質(zhì)量，認(rèn)真分析宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)以及預(yù)算執(zhí)行情況，科學(xué)研判未來(lái)三年財(cái)政收支情況，合理確定財(cái)政收支目標(biāo)及重大項(xiàng)目資金安排，增強(qiáng)財(cái)政資金安排的前瞻性和可持續(xù)性。設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃期內(nèi)跨年度平衡的預(yù)算收支框架。科學(xué)分析現(xiàn)行財(cái)政收支政策存在的問(wèn)題，針對(duì)可能面臨改革的財(cái)稅政策提前制定相關(guān)改革預(yù)案，準(zhǔn)確測(cè)算改革后財(cái)政收支情況。并評(píng)估可能出現(xiàn)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，確保財(cái)政運(yùn)行平穩(wěn)。

二、健全預(yù)算管理體系，更加嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行

增強(qiáng)法治理念、堅(jiān)持依法理財(cái)，不斷提高財(cái)政預(yù)算管理水平。一是硬化預(yù)算約束。經(jīng)地方人大批準(zhǔn)的預(yù)算，在執(zhí)行過(guò)程中，除極特殊情況，按規(guī)定動(dòng)支預(yù)備費(fèi)，或報(bào)經(jīng)人大批準(zhǔn)外，一概不再出臺(tái)新的增支政策或追加預(yù)算。二是強(qiáng)化執(zhí)行管理。加快預(yù)算批復(fù)進(jìn)度和資金下達(dá)進(jìn)度，強(qiáng)化資金監(jiān)管，確保財(cái)政資金規(guī)范使用。強(qiáng)化存量資金盤(pán)活，建立完善財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金實(shí)時(shí)監(jiān)控和定期清理制度，并按規(guī)定對(duì)相關(guān)財(cái)政資金收回統(tǒng)籌使用。三是扎實(shí)推進(jìn)預(yù)決算公開(kāi)工作。嚴(yán)格按照《預(yù)算法》要求，集中公開(kāi)政府、部門(mén)預(yù)決算信息，并保持長(zhǎng)期公開(kāi)狀態(tài)，便于公眾查閱、監(jiān)督，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)決算公開(kāi)無(wú)死角。四是完善債務(wù)管理。不斷規(guī)范債務(wù)管理，建立健全債務(wù)管理機(jī)制，將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理。做好債務(wù)消化和處理工作，嚴(yán)格規(guī)范政府融資行為，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解和應(yīng)急處置機(jī)制，嚴(yán)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。五是建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。進(jìn)一步精編、細(xì)編政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，全面摸清政府資產(chǎn)負(fù)債“家底”，完整反映政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況，更好地規(guī)范資產(chǎn)管理、管控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、規(guī)范預(yù)算收支管理，提升資金管理水平

完善預(yù)算管理，源頭就是要強(qiáng)化資金管理，規(guī)范付款方式，加強(qiáng)監(jiān)督財(cái)政資金流向，確保資金使用過(guò)程安全高效。一是深化國(guó)庫(kù)集中支付改革。逐步實(shí)現(xiàn)以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的國(guó)庫(kù)管理制度改革目標(biāo)。強(qiáng)化銀行賬戶(hù)管理，嚴(yán)格清理規(guī)范問(wèn)題賬戶(hù)。二是嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)卡結(jié)算制度。持續(xù)規(guī)范公務(wù)卡使用流程，不斷完善內(nèi)控制度，堅(jiān)決杜絕應(yīng)使用卻未使用公務(wù)卡結(jié)算事項(xiàng)發(fā)生，嚴(yán)格按照公務(wù)卡使用制度結(jié)算差旅費(fèi)、住宿費(fèi)、接待費(fèi)等公務(wù)支出。三是強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)管理。建立完善通用資產(chǎn)配置、專(zhuān)用資產(chǎn)配置和國(guó)有資產(chǎn)處置等規(guī)范性制度文件，進(jìn)一步規(guī)范資產(chǎn)配置、使用和處置。加快“公物倉(cāng)”建設(shè)，將相關(guān)資產(chǎn)全部納入“公物倉(cāng)”集中統(tǒng)一管理，進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)共享共用，提高資產(chǎn)利用效率。

四、提高預(yù)算管理績(jī)效，提高資金使用效益

重點(diǎn)圍繞強(qiáng)化資金統(tǒng)籌和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)兩方面，提高財(cái)政資金整體使用效益。一是不斷探索政府財(cái)力綜合運(yùn)籌機(jī)制。在規(guī)定的資金使用范圍內(nèi)，強(qiáng)化資金整合力度，盡量打破部門(mén)界限，將支持方向相同、扶持領(lǐng)域相關(guān)的資金統(tǒng)籌整合使用，集中財(cái)力辦大事。二是全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理。建立完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理庫(kù)，對(duì)缺少績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目一律不列入預(yù)算。采取政府購(gòu)買(mǎi)第三方獨(dú)立評(píng)價(jià)和項(xiàng)目主管部門(mén)自行評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，對(duì)全部財(cái)政投資項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與資金分配掛鉤，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)好的項(xiàng)目?jī)?yōu)先安排預(yù)算，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)較差的不予安排或調(diào)減預(yù)算，真正做到“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”。三是創(chuàng)新財(cái)政管理模式。對(duì)中央財(cái)政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)有現(xiàn)金流、具備運(yùn)營(yíng)條件的項(xiàng)目，大力推行實(shí)施PPP模式識(shí)別論證，注重運(yùn)用PPP模式，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率和公共服務(wù)質(zhì)量。

（作者單位為棲霞市財(cái)政局）