淺析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設

王丹

【摘 要】伴隨著新一輪中央巡視整改工作的推進，行政事業(yè)單位的履職風險日益突顯，提升自身服務水平、實現(xiàn)高效履職已成為行政事業(yè)單位管理的重要目標。因此，作為風險管理重要手段的內(nèi)部控制工作顯得尤為重要。本文分析了現(xiàn)階段行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作存在的問題，并有針對性的提出了具體改進建議。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制建設

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的重要意義及現(xiàn)狀

內(nèi)部控制作為單位內(nèi)部管理的有效手段，是當今社會多種經(jīng)濟結(jié)構(gòu)形式下各主體的重要管理目標，旨在通過對單位經(jīng)濟業(yè)務各環(huán)節(jié)的監(jiān)控、預防、應對來達到預期的風險管理目標，將經(jīng)濟風險控制在單位整體風險容忍水平范圍內(nèi)。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設工作雖然起步較晚，但其重要性更為突出，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施除關(guān)系到自身的生存發(fā)展和合法運營外，還關(guān)系到政府職能履職目標與服務社會公眾質(zhì)量、水平等。建立健全和有效實施內(nèi)部控制制度是行政事業(yè)單位規(guī)范經(jīng)濟活動事項、管理單位資產(chǎn)安全、提升公共服務水平、防范職務犯罪的重要手段及有效措施。

自2014年1月1日起實施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》以來，我國部分地區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設初顯雛形，在財政部門的指引和規(guī)范下或形成統(tǒng)一內(nèi)部控制運行體系規(guī)范，或在此基礎上融入了自身的具體控制目標及運行程序，通過實施內(nèi)部控制運行機制，一定程度上達到了預期的風險控制效果。但仍有部分地區(qū)的部門和單位并沒有具體開展內(nèi)部控制建設的實質(zhì)性工作，對于內(nèi)部控制規(guī)范也沒有進行深入的了解和思考，缺少對內(nèi)部控制建設重要性和必要性的思想認識。其未來可能更多的只能依賴被財政部門強制嵌入統(tǒng)一規(guī)范體系運行，缺乏對自身特性的思考及有針對性的有效控制措施。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

1.內(nèi)部控制組織建設不健全，缺少工作機制

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行） 》實施以來，在地方各級財政部門的監(jiān)督下，絕大部分的部門及單位成立了內(nèi)部控制工作領導小組及評價工作小組，把內(nèi)部控制職能部門歸口在財務部門或包含財務工作在內(nèi)的后勤綜合及紀檢監(jiān)察部門。但多數(shù)單位，特別是各部門的二級及以下單位，內(nèi)部控制建設工作也就只行于此，內(nèi)部控制的實質(zhì)性工作流于形式。單位領導對內(nèi)部控制建設的重要意義認識不足、不到位，或單位職工的思想認識與管理層存在一定差距，尚不能達到全員參與、突出重點的工作局面，導致內(nèi)部控制工作組織架構(gòu)不清晰、不健全，不具備開展與之相符的實質(zhì)性工作的條件與水平，更無法建設內(nèi)部控制中各項具體的工作機制。

2.內(nèi)部控制崗位設置不清晰，相關(guān)人員專業(yè)水平較低

內(nèi)部控制要求對單位的預算、收支、資產(chǎn)管理、政府采購、合同、建設項目等經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督崗位進行有效設計與分離，明確崗位職責及分工，相關(guān)人員的能力和水平應符合內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位所要求的任職條件。但在實際工作中，很多單位并沒有對以上關(guān)鍵崗位進行有效的設計與分離，經(jīng)濟活動中的各環(huán)節(jié)相互交叉崗位職責與分工的現(xiàn)象普遍存在，人員的道德素質(zhì)修養(yǎng)與專業(yè)勝任能力普遍不足。單位管理風險的隱患多源于重要崗位的權(quán)、責不清晰，導致貪污、腐敗等情況時有發(fā)生，與行政事業(yè)單位履行社會資源分配與提供公共服務、打造效能政府的工作目標背道而馳。

3.內(nèi)部控制制度不完善，缺乏有效的執(zhí)行與監(jiān)督機制

內(nèi)部管理制度不完善是行政事業(yè)單位長期以來存在的特殊問題，各部門二級及以下單位的內(nèi)部管理制度不完善、不適用等情況較為突出，這和行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理制度內(nèi)容多、要求高、情況復雜等原因密切相關(guān)。目前，行政事業(yè)單位涉及內(nèi)部控制經(jīng)濟活動各環(huán)節(jié)的有效控制措施及辦法長期缺失，內(nèi)部控制制度體系有待完善。尚未投入組建的內(nèi)部控制體系沒有任何的凝聚力，功能作用不明顯，不能起到識別風險、評估風險和控制風險的作用。內(nèi)部控制的執(zhí)行與監(jiān)督也成了應付工作的例行程序，內(nèi)部控制的建設與實施缺乏有效性。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的要點

1.明確目標，加強領導，健全內(nèi)部控制組織、機制建設

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制首要目標是要合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)，防范違法違規(guī)行為的發(fā)生，有效防治舞弊和預防腐敗、合理保證單位的資產(chǎn)安全和有效使用、為單位財務信息的真實完整提供合理保證及提升公共服務水平等都是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要目標。行政事業(yè)單位應圍繞以上內(nèi)部控制目標，結(jié)合單位整體工作目標及實際情況，制定符合本單位工作實際的內(nèi)部控制管理目標。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范明確規(guī)定：行政事業(yè)單位負責人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責。單位負責人應高度重視并帶頭支持內(nèi)部控制工作，提供必要的專業(yè)人才及物資供給支持。單位應成立內(nèi)部控制工作領導小組及內(nèi)部控制工作評價小組，由單位主要相關(guān)負責人擔任組長并組織分工，充分調(diào)動全員參與的積極性。有條件的單位可單獨設置內(nèi)部控制職能部門，負責內(nèi)部控制建設和實施的具體工作。暫不具備條件單獨設置的，可先暫時指定負責內(nèi)部控制工作的牽頭部門，負責組織協(xié)調(diào)單位內(nèi)部控制日常管理工作，研究并提議單位內(nèi)部控制建設和實施的意見及方案。逐步建立財務部門、內(nèi)審部門、紀檢部門、資產(chǎn)管理及政府采購部門、行政管理部門等之間的溝通與協(xié)調(diào)的聯(lián)動機制，積極發(fā)揮經(jīng)濟活動相關(guān)部門或崗位在內(nèi)部控制中的協(xié)同作用。建立健全議事決策機制、工作會議機制、崗位責任機制、內(nèi)部監(jiān)督機制等內(nèi)部工作機制。

2.梳理業(yè)務，控制風險，明確內(nèi)部控制崗位設置，提高人員專業(yè)水平

行政事業(yè)單位應組織相關(guān)人員對單位的預算、收支、資產(chǎn)管理、政府采購、合同、建設項目等經(jīng)濟業(yè)務活動進行梳理和歸納，從各項業(yè)務所面臨的內(nèi)部及外部環(huán)境入手，對單位經(jīng)濟活動中可能遇到的各類風險進行全面、系統(tǒng)的分析及排查。運用多種方式對風險進行綜合評估，查找可能形成單位經(jīng)濟利益損失的風險源，繼而判斷風險發(fā)生的可能性，以及對單位實現(xiàn)內(nèi)部控制管理目標的影響程度，根據(jù)風險類型和預計損失制定相應措施及應對策略。行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理主要存在工作效率低、效果差；資產(chǎn)、資源效能不足；履職不當、徇私舞弊等風險，內(nèi)部控制的目標是要將這些風險管控在單位能夠容忍的限度以內(nèi)。對于單位的重要經(jīng)濟活動以及一般經(jīng)濟活動中的重要風險，應采用更加嚴謹?shù)目刂拼胧┘肮芾磙k法，確保單位內(nèi)部控制不存在重大缺陷。endprint

行政事業(yè)單位在梳理經(jīng)濟業(yè)務活動的過程中應明確各項經(jīng)濟業(yè)務的目標、范圍和內(nèi)容。將各項經(jīng)濟業(yè)務中的決策機制、執(zhí)行機制和監(jiān)督機制融入業(yè)務流程的各個環(huán)節(jié)，細化業(yè)務流程中各個環(huán)節(jié)的部門和崗位設置，明確其職責、分工和權(quán)限范圍，對不相容崗位實行有效分離，加強內(nèi)部授權(quán)審批，建立權(quán)、責對等的崗位工作責任制。對內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員的選任要從嚴把關(guān)，人員的職業(yè)道德修養(yǎng)與專業(yè)技術(shù)能力應符合內(nèi)部控制對相應崗位的任用條件。一定程度上保障內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位的獨立性，使之在開展工作時不會行動受限。單位應加強對內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的業(yè)務培訓和技能提升，定期安排人員輪崗、學習及交流，重視和強化職業(yè)道德修養(yǎng)。適時對內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的資質(zhì)能力進行綜合評價，確保內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員持續(xù)具有與之崗位相匹配的專業(yè)勝任能力。

3.完善制度，加強內(nèi)部控制執(zhí)行與監(jiān)督力度

行政事業(yè)單位應根據(jù)各類別管理制度的綜合指引，結(jié)合本部門及單位的職能職責制定符合自身業(yè)務屬性的內(nèi)部管理制度，使其運行于符合本部門及單位管理需求的內(nèi)部控制體系上。具體包括：財務管理辦法、合同管理辦法、資產(chǎn)管理辦法、政府采購管理辦法、建設項目管理辦法等。按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的相關(guān)要求，把各項經(jīng)濟業(yè)務風險的識別、評估、控制及管理融會貫通至各細則制度中。根據(jù)各項業(yè)務工作實際建立健全內(nèi)部控制制度建設。

行政事業(yè)單位應指定相應職能部門對內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員執(zhí)行內(nèi)部控制管理制度的結(jié)果進行監(jiān)督和評價，對評價結(jié)果及時公布及實施獎懲，建立系統(tǒng)的內(nèi)部控制執(zhí)行與監(jiān)督機制，確保內(nèi)部控制管理制度及相關(guān)內(nèi)部管理制度在實際運用中得以貫徹落實。單位負責人應指定相關(guān)職能部門或崗位對單位內(nèi)部控制的有效性進行評價，指出內(nèi)部控制存在的問題及缺陷，提出整改建議及措施。單位負責內(nèi)部監(jiān)督的部門或崗位應當定期或不定期對單位內(nèi)部控制管理制度的建立與執(zhí)行進行檢查，包括對內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位和人員的設置情況檢查，對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題提出改進建議并提交單位管理層決策使用。行政事業(yè)單位應充分發(fā)揮自我評價及內(nèi)部監(jiān)督的作用，結(jié)合財政部門和審計部門的外部監(jiān)督意見，及時完善內(nèi)部控制制度建設，使內(nèi)部控制在單位內(nèi)部管理中充分發(fā)揮預防和控制的重要作用。

四、結(jié)束語

隨著信息化時代的高速發(fā)展，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系建設應與單位的信息管理系統(tǒng)有機結(jié)合，把內(nèi)部控制的制度、流程及管理措施嵌入單位信息管理系統(tǒng)，減少或消除人為操縱的因素，把內(nèi)部控制的執(zhí)行交由程序信息來實現(xiàn)。制定和完善符合單位實際情況及發(fā)展需要的信息化內(nèi)部控制體系，是保護單位信息安全、保障行政事業(yè)單位履行社會受托責任，提升單位公共服務水平，實現(xiàn)單位履職目標的重要手段，也是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設的未來方向和必經(jīng)之路。

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