基于PPP模式的新市鎮(zhèn)建設(shè)研究

阮曉昆

（南京市江寧區(qū)人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室，江蘇南京211100）

0 引言

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》指出，城鎮(zhèn)化是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的強(qiáng)大引擎，是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢，是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。根據(jù)中央城鎮(zhèn)化會(huì)議精神，加快新型城鎮(zhèn)化的根本和核心在于“人的城鎮(zhèn)化”。

新市鎮(zhèn)的概念起源于霍華德在19世紀(jì)末提出的田園城市理論。1989年，面對(duì)城市人口迅速增加、城市發(fā)展失控的社會(huì)現(xiàn)狀，霍華德在To-morrow:A Peaceful Path to Real Reform（1902年改名為Garden City of Tomorrow）中提出自己的主張，即在大城市的遠(yuǎn)郊，建設(shè)一些地理上獨(dú)立的小鎮(zhèn)，小鎮(zhèn)上有能滿足人們生活需求的工業(yè)、商業(yè)等就業(yè)崗位，居民不僅可以在這里居住生活，還能就地工作[1]。因此，各地區(qū)應(yīng)充分依托不同的資源稟賦和人文特質(zhì)，打造規(guī)模適中、宜居宜業(yè)、配套完善、特色鮮明的新市鎮(zhèn)，進(jìn)一步強(qiáng)化新市鎮(zhèn)對(duì)中心城市人口的疏解功能和新市鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村拆并后的人口承載，著力將新市鎮(zhèn)打造成本土人口城鎮(zhèn)化的重要空間載體。

隨著我國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，從省會(huì)城市到小縣城都在制定和實(shí)施規(guī)?？捎^的城市新區(qū)建設(shè)計(jì)劃，但資金短缺和融資渠道狹窄等問題一直困擾著各地政府。在政府對(duì)大規(guī)模的地方性債務(wù)進(jìn)行清理規(guī)范的背景下，PPP模式迅速成為解決地方政府債務(wù)的主要融資模式，它不僅可以緩解短期地方政府財(cái)政支出壓力，還可提升公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力和效率，有效分擔(dān)城鎮(zhèn)化建設(shè)和運(yùn)營管理中的風(fēng)險(xiǎn)。

1 研究背景

近年來，國家出臺(tái)了有關(guān)鼓勵(lì)和允許社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營的政策，如《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號(hào)）等。財(cái)政部、國家發(fā)改委、住建部等中央部委也發(fā)布了一系列PPP政策和指導(dǎo)意見，大力支持引入社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

PPP是一種投融資模式和創(chuàng)新制度，政府方通過法定方式選擇的社會(huì)資本既具有資金實(shí)力，又具有市政、公建設(shè)施等建設(shè)及運(yùn)營的技術(shù)實(shí)力，以及社會(huì)化運(yùn)作的市場效率優(yōu)勢，這些都與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的新要求不謀而合[2]。

2 PPP模式的必要性分析

新市鎮(zhèn)的建設(shè)可以提高土地利用率和城市形象，打造人文與自然和諧共享的生態(tài)環(huán)境。雖然項(xiàng)目本身無法產(chǎn)生有效的經(jīng)營收益，但可以有效提升周邊區(qū)域投資環(huán)境，促進(jìn)周邊城區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有良好的外部經(jīng)濟(jì)效益。

2.1 加快新市鎮(zhèn)建設(shè)，提升城市品質(zhì)

為提高所在地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平，必須加快推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善交通條件、引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、開發(fā)旅游資源等，以形成區(qū)域特色，提升區(qū)域競爭力和影響力。同時(shí)新市鎮(zhèn)建設(shè)的復(fù)雜性和開發(fā)建設(shè)難度遠(yuǎn)高于常規(guī)的土地一級(jí)開發(fā)和城市運(yùn)營項(xiàng)目。

鑒于區(qū)域發(fā)展的迫切性以及項(xiàng)目自身的復(fù)雜性，采用PPP模式，尋求與有豐富產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本進(jìn)行合作，使其在項(xiàng)目建設(shè)階段即考慮新市鎮(zhèn)未來的發(fā)展，既能有效率、高品質(zhì)地開發(fā)建設(shè)新市鎮(zhèn)，也有助于政府轉(zhuǎn)變職能，減少對(duì)微觀事務(wù)的直接參與，可以拿出更多的精力，加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略制定、社會(huì)管理、市場監(jiān)管、績效考核等職責(zé)。

2.2 彌補(bǔ)財(cái)政資金短缺，控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

新市鎮(zhèn)建設(shè)是一個(gè)長期的系統(tǒng)、巨量工程，通過引進(jìn)社會(huì)資本進(jìn)行合作建設(shè)，政府無需在建設(shè)階段投入巨額資金，即可完成新市鎮(zhèn)的建設(shè)投入。在嚴(yán)控政府性債務(wù)的情況下，采用PPP模式的投融資活動(dòng)解決了新市鎮(zhèn)建設(shè)資金短缺的問題，緩解了政府短期財(cái)政支出壓力，控制了政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 提高資源配置效率

新市鎮(zhèn)建設(shè)是一個(gè)綜合性問題，它聯(lián)系著政府、社會(huì)和公眾這三方資源的有效配置，是建設(shè)和運(yùn)營中的關(guān)鍵性問題。新市鎮(zhèn)建設(shè)內(nèi)容主要為市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施及公共配套項(xiàng)目，致力于向公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，符合PPP模式的適用范圍。

實(shí)施過程中，一方面要注重公共服務(wù)單純由政府供給向合作供給的轉(zhuǎn)變。通過PPP模式將社會(huì)資本引入公共服務(wù)領(lǐng)域，既破除了不利于民間投資的玻璃門、彈簧門和旋轉(zhuǎn)門，又借市場之力，促進(jìn)各類企業(yè)平等合作，實(shí)現(xiàn)資本利用、基層管理等要素的融通融合，改變了公共服務(wù)過去主要由政府單一供給的局面，政府由公共服務(wù)的所有者、管理者向合作者、監(jiān)管者進(jìn)行轉(zhuǎn)變。另一方面要注重公共服務(wù)由低效供給向高效供給的轉(zhuǎn)變。讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，進(jìn)一步提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

PPP模式可以形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，激發(fā)社會(huì)資本的投資活力，提升新型城鎮(zhèn)化的增長動(dòng)力；又可以在建設(shè)前期有效利用社會(huì)資本在規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營等方面的專業(yè)力量，把資源配置到公眾最需要的地方，從而實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)各項(xiàng)資源來源的市場化。新市鎮(zhèn)成功的重要基礎(chǔ)在于產(chǎn)城融合、人城互動(dòng)，通過產(chǎn)業(yè)吸引勞動(dòng)力就近就業(yè)[2]，PPP模式下通過引入更多市場機(jī)制提高項(xiàng)目運(yùn)作的效率，利用產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入人口，實(shí)現(xiàn)區(qū)域價(jià)值的快速提升。

3 PPP模式下的財(cái)務(wù)管理

2018年3月28日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號(hào)），強(qiáng)調(diào)國有金融企業(yè)向參與地方建設(shè)的國有企業(yè)（含地方政府融資平臺(tái)公司）或PPP項(xiàng)目提供融資，應(yīng)按照“穿透原則”加強(qiáng)資本金審查，確保融資主體的資本金來源合法合規(guī)，融資項(xiàng)目滿足規(guī)定的資本金比例要求。越來越多的PPP項(xiàng)目受到資本金要求的限制，這一舉措遏制了投資人之間的惡性競爭，為創(chuàng)建理性的投資環(huán)境提供了基礎(chǔ)。

PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理主要是對(duì)PPP項(xiàng)目公司涉及的經(jīng)濟(jì)及財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)指標(biāo)進(jìn)行分析的過程，旨在為PPP項(xiàng)目中的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供科學(xué)的依據(jù)，通過真實(shí)的財(cái)務(wù)信息保證所有的經(jīng)濟(jì)信息都真實(shí)可靠，向各界如實(shí)反映PPP項(xiàng)目公司的項(xiàng)目開展?fàn)顩r，是保證接下來項(xiàng)目開展的重要條件[3]。PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理結(jié)果一方面可以作為政府決策的參考，另一方面也可以為潛在投資人提供重要的經(jīng)濟(jì)依據(jù)，本文主要站在政府方的角度進(jìn)行研究分析。

3.1 項(xiàng)目范圍界定

《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》規(guī)定：“政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目由政府或社會(huì)資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主?！闭皆陧?xiàng)目識(shí)別和發(fā)起時(shí)，應(yīng)認(rèn)真研究項(xiàng)目基本特征，屬于無運(yùn)營內(nèi)容、無績效考核機(jī)制、社會(huì)資本不實(shí)際承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、不屬于公共服務(wù)范圍的純商業(yè)類項(xiàng)目等范疇的項(xiàng)目不采用PPP模式運(yùn)作。

在能夠增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給等公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛采用PPP模式，并且充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，合作方式和項(xiàng)目范圍明確對(duì)財(cái)務(wù)分析及管理目標(biāo)和數(shù)據(jù)等都十分重要。同時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目特征選擇合理的回報(bào)機(jī)制，也是PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)分析及管理的關(guān)鍵。

3.2 政府方財(cái)務(wù)管理問題

黨的十八大以來，從提出經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，到以新發(fā)展理念推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，到深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，中國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。雖然經(jīng)濟(jì)制度不斷改變，但收付實(shí)現(xiàn)制還是存在十分深遠(yuǎn)的影響。目前，PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬政府方所有，政府通常以固定資產(chǎn)核算的收支性為主，一些輔助設(shè)施的建設(shè)在政府的賬面上沒有體現(xiàn)。而在現(xiàn)今權(quán)責(zé)發(fā)生制的條件下，項(xiàng)目公司僅在有限期限內(nèi)對(duì)于特許經(jīng)營權(quán)有使用權(quán)，具有使用權(quán)而不具備“擁有”或“控制”權(quán)，特許經(jīng)營權(quán)并不是自物權(quán)，從法律角度而言屬于益物權(quán)[4]，PPP項(xiàng)目公司在完成了項(xiàng)目建設(shè)后僅通過無形資產(chǎn)等攤銷的方式進(jìn)行會(huì)計(jì)處理。政府并不是通過全額投資的方式來獲得基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)的，而是通過用基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)來交換所有權(quán)，這個(gè)過程對(duì)政府、PPP項(xiàng)目公司的定位以及項(xiàng)目公司會(huì)計(jì)核算有著十分重要的影響[5]。

3.3 政府監(jiān)督管理職能

一般而言，為享有股東權(quán)利和更好地監(jiān)督管理項(xiàng)目公司，政府方會(huì)授權(quán)出資代表與社會(huì)資本共同出資成立項(xiàng)目公司。出資代表提名的財(cái)務(wù)總監(jiān)有權(quán)參與對(duì)項(xiàng)目公司的預(yù)算、會(huì)計(jì)核算及財(cái)務(wù)管理等基本管理制度的擬定，并表達(dá)意見，享有對(duì)項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)支出及會(huì)計(jì)賬簿、運(yùn)營相關(guān)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的知曉權(quán)與查閱權(quán)。

在PPP項(xiàng)目合作期內(nèi)，需充分發(fā)揮政府主管部門行政監(jiān)督職能，加強(qiáng)政府部門對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)督。積極建立完善監(jiān)督管理制度，強(qiáng)化PPP項(xiàng)目監(jiān)督中會(huì)計(jì)核算審計(jì)以及監(jiān)督職能的發(fā)揮，對(duì)審計(jì)、監(jiān)督等工作的執(zhí)行制定合理的計(jì)劃，及時(shí)披露信息，將PPP項(xiàng)目審計(jì)結(jié)果公布出來，保證數(shù)據(jù)公開透明[6]。同時(shí)，政府方應(yīng)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目監(jiān)管能力建設(shè)，包括PPP人才隊(duì)伍的培養(yǎng)、PPP項(xiàng)目基本監(jiān)管制度的建設(shè)等。

3.4 項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)管理能力

項(xiàng)目公司成立后，提高其財(cái)務(wù)管理能力，可從降低財(cái)務(wù)成本，提高運(yùn)營效率，盡量節(jié)約運(yùn)營成本費(fèi)用等方面降低政府財(cái)政支出責(zé)任或提高社會(huì)資本收益。第一，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理中各種票據(jù)、憑證相關(guān)管理，為后期的會(huì)計(jì)核算做好準(zhǔn)備工作。第二，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理流程管理，嚴(yán)格審查項(xiàng)目公司重大支出和收入。第三，注重財(cái)務(wù)管理手段的創(chuàng)新，在信息化時(shí)代，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理手段信息化，項(xiàng)目公司需制定財(cái)務(wù)相關(guān)規(guī)章制度，建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理審核機(jī)制，保證數(shù)據(jù)存儲(chǔ)安全可靠，方便后期財(cái)務(wù)查詢工作的進(jìn)行。第四，知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，員工知識(shí)能力、解決問題的能力以及學(xué)習(xí)的能力至關(guān)重要，項(xiàng)目公司應(yīng)通過外部招聘員工或委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)等方式提高公司管理能力。

4 結(jié)語

城市化進(jìn)程把經(jīng)濟(jì)和體制改革成果有效地轉(zhuǎn)化到了人們的日常生活中，在機(jī)制上讓要素的流動(dòng)越來越充分，在價(jià)格上越來越合理，在功能上讓生活越來越方便，從而進(jìn)一步體現(xiàn)了改革進(jìn)程的積極性，為改革注入活力。新市鎮(zhèn)PPP模式的有效運(yùn)用需要良好的基礎(chǔ)，如前期準(zhǔn)備條件充分，交易結(jié)構(gòu)合理，全生命周期整合體制等。在新時(shí)代背景下，PPP模式的推進(jìn)將堅(jiān)定不移地實(shí)現(xiàn)從數(shù)量增長向質(zhì)量增長的升華，最終真正達(dá)到改善公共產(chǎn)品供給和提升公共治理能力的作用。