何勤華：全面依法治國(guó)當(dāng)需頂層設(shè)計(jì)

黨的十九大報(bào)告將“全面依法治國(guó)”作為新時(shí)代社會(huì)主義法治建設(shè)的重要方略。在中國(guó)，由于近代以來(lái)，法治落后于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，所以當(dāng)下全面依法治國(guó)需要頂層設(shè)計(jì)，自上而下地推進(jìn)。

學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為，法治在西方已經(jīng)有了兩千多年的發(fā)展歷史，且這一傳統(tǒng)一直未曾中斷。至中世紀(jì)后期，由于文藝復(fù)興、羅馬法傳播和宗教改革等重大事件，法治在英、法等歐陸國(guó)家中自然生長(zhǎng)，通過(guò)資產(chǎn)階級(jí)革命，成為治理國(guó)家的主要方式。之后，又通過(guò)幾百年時(shí)間的發(fā)展、完善，終于成為一種成熟的國(guó)家治理模式。而在東方國(guó)家如日本、中國(guó)，拉美國(guó)家如巴西、阿根廷，近代化起步比較晚，時(shí)間比較短。在這種情況下，國(guó)家的治理，包括法治，就常常通過(guò)中央政府的頂層設(shè)計(jì)，由國(guó)家自上而下地推進(jìn)，才能取得成效。但實(shí)際上，自然生長(zhǎng)發(fā)展成熟的法治國(guó)家并不多，除了英、法這兩個(gè)近代西方法治文明發(fā)源地的國(guó)家以外，其他絕大多數(shù)國(guó)家包括德國(guó)、美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家，其法治發(fā)展也都是走了頂層設(shè)計(jì)的道路。

1787年美國(guó)制定了《聯(lián)邦憲法》。在取得了法定多數(shù)州的批準(zhǔn)以后，《聯(lián)邦憲法》以及所附前十條修正案《權(quán)利法案》于1789年生效，美利堅(jiān)合眾國(guó)政府宣告成立，華盛頓（George Washington，1732—1799）宣誓就職第一任總統(tǒng)。在此過(guò)程中，美國(guó)的一批開(kāi)國(guó)元?jiǎng)讓?duì)國(guó)家治理模式進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，使法治順利運(yùn)行了近230年，保證了國(guó)家的穩(wěn)定、安全、進(jìn)步與繁榮。一直實(shí)行閉關(guān)鎖國(guó)政策的日本，至近代，在西方列強(qiáng)的軍事壓力下，才不得不通過(guò)頂層設(shè)計(jì)的方式進(jìn)行改革（包括法治改革），從而確立起了近代資產(chǎn)階級(jí)的法律體系。通過(guò)這些頂層設(shè)計(jì)以及自上而下地推動(dòng)，日本特色的資本主義法治道路基本形成。從美國(guó)和日本的事例中，我們可以看到，法治道路的頂層設(shè)計(jì)，一是以政治革命、奪取政權(quán)為前提的；二是頂層設(shè)計(jì)，都是由掌握了革命后國(guó)家實(shí)際權(quán)力的領(lǐng)袖，并通過(guò)立法變革的方式實(shí)施。

與美國(guó)、日本等國(guó)家的情況相仿，中國(guó)近代以來(lái)，也曾有過(guò)數(shù)次法治道路的頂層設(shè)計(jì)。第一次是1898年的“戊戌變法”，最后以失敗而告終；第二次是1901年沈家本主持的修律變法，由于“辛亥革命”的爆發(fā)，這次頂層設(shè)計(jì)也沒(méi)有取得預(yù)想的成果；第三次是北伐戰(zhàn)爭(zhēng)勝利、1928年南京國(guó)民政府建立后進(jìn)行的“六法全書(shū)”的編纂，這次頂層設(shè)計(jì)雖然成效顯著，基本上確立了近代中國(guó)的法律體系，但由于作為最高實(shí)權(quán)掌握者蔣介石并不想真正實(shí)行法治，而是處心積慮地集權(quán)，中國(guó)法治道路的頂層設(shè)計(jì)并沒(méi)有完成。1949年中華人民共和國(guó)成立以后，我們?cè)?jīng)有過(guò)一次卓有成效的頂層設(shè)計(jì)，那就是1954年憲法的制定。非?？上У氖?，接下來(lái)的各類(lèi)“運(yùn)動(dòng)”，不僅使1954年憲法做出的社會(huì)主義法治道路的頂層設(shè)計(jì)全部被摧毀，就連國(guó)家最為基本的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序都無(wú)法維持。在經(jīng)歷了艱苦的磨難之后，我們才在1978年底召開(kāi)的黨的十一屆三中全會(huì)上，又迎來(lái)了一次關(guān)于法治道路的頂層設(shè)計(jì)，開(kāi)始了新一輪的社會(huì)主義法治的偉大征程。2014年黨的十八屆四中全會(huì)以及2017年黨的十九大，終于將社會(huì)主義法治道路的頂層設(shè)計(jì)推向了巔峰。

頂層設(shè)計(jì)中，有設(shè)計(jì)的比較先進(jìn)的，如美國(guó)1787年《聯(lián)邦憲法》和1789年前十條憲法修正案《權(quán)利法案》，就將美國(guó)設(shè)計(jì)成為世界歷史上第一個(gè)共和國(guó)，借以推進(jìn)民主的法治道路；也有設(shè)計(jì)中留下巨大隱患的，如日本，天皇詔令和《明治憲法》設(shè)計(jì)的是一條天皇主導(dǎo)的、封建色彩極其深厚的法治道路。世界政治法律史已經(jīng)表明，民主的“法治”可以將全國(guó)的政治精英的智慧集中在一起，而集權(quán)的“法治”，仍然會(huì)陷入人治，最終給政治體制和國(guó)家生活帶來(lái)動(dòng)蕩，日本20世紀(jì)三四十年代的政治實(shí)踐便證明了這一點(diǎn)。

當(dāng)然，即使設(shè)計(jì)成共和國(guó)的法治，也有成功的和不成功的。如美國(guó)的憲法，對(duì)國(guó)會(huì)、總統(tǒng)和法院的權(quán)力運(yùn)用，聯(lián)邦政府權(quán)力和州政府權(quán)力等彼此的界限等規(guī)范得極為周密，從而確保了美國(guó)開(kāi)國(guó)元?jiǎng)醉攲釉O(shè)計(jì)的這一法治國(guó)家體制和機(jī)制運(yùn)作得十分順利，兩百多年來(lái)非常穩(wěn)定。而德國(guó)，1919年的魏瑪憲法，雖然宣告君主專(zhuān)制政權(quán)的終結(jié)，建立起了共和國(guó)，對(duì)公民的基本權(quán)利做出了極為廣泛的規(guī)定，但由于其第48條的頂層設(shè)計(jì)出現(xiàn)了缺陷，如該條第2款規(guī)定：“德國(guó)之公共安全與秩序受到明顯的擾亂或危害時(shí)，總統(tǒng)為重新恢復(fù)公共安全與秩序可采取必要措施，必要時(shí)得以武力介入。為達(dá)到此目的，總統(tǒng)可暫時(shí)使第114（人身自由不可侵犯）、115（住宅不可侵犯）、117（書(shū)信、電報(bào)及電話(huà)秘密）、118（言論自由）、123（集會(huì)自由）、124（結(jié)社自由）及153（私人財(cái)產(chǎn)不可侵犯）等條中之基本權(quán)利規(guī)定全部或部分喪失效力?！睂?dǎo)致這一條款后來(lái)為德國(guó)右翼勢(shì)力所利用，最終為希特勒的上臺(tái)提供了法律基礎(chǔ)。

因此，法治道路的頂層設(shè)計(jì)，有些必須在憲法上有一些剛性的規(guī)定，否則同樣會(huì)陷入人治，帶來(lái)惡果。因?yàn)樵陧攲釉O(shè)計(jì)中，領(lǐng)袖的作用非常重要，如拿破侖（Napoléon Bonaparte，1769—1821），選擇了君主制，當(dāng)上了皇帝，使法國(guó)在之后的數(shù)十年間，政治體制一直處在變化動(dòng)蕩之中。而華盛頓，在美國(guó)建國(guó)時(shí)堅(jiān)決拒絕當(dāng)皇帝，而是選擇了民主共和國(guó)的總統(tǒng)，并且在擔(dān)任兩屆以后就果斷地辭去總統(tǒng)職務(wù)，從而開(kāi)創(chuàng)了總統(tǒng)只能連任兩屆的先例。但這一先例，由于在美國(guó)憲法上沒(méi)有做出規(guī)定，不具有剛性約束力，因而至第32任總統(tǒng)羅斯福（Franklin D.Roosevelt，1882—1945）時(shí)，就利用戰(zhàn)爭(zhēng)這一特殊環(huán)境，連任了四屆，當(dāng)了13年總統(tǒng)。鑒于這一教訓(xùn)，美國(guó)的精英們及時(shí)在頂層設(shè)計(jì)上做出了補(bǔ)救，通過(guò)立法將總統(tǒng)任職不得超過(guò)兩屆的制度固定了下來(lái)。

由此可見(jiàn)，頂層設(shè)計(jì)只是法治建設(shè)、實(shí)施國(guó)家治理的一種形式，其實(shí)質(zhì)是要看設(shè)計(jì)的內(nèi)容。設(shè)計(jì)者的民主意識(shí)、法治素養(yǎng)如何，就是一個(gè)非常重要的因素了。

美國(guó)憲法可以通過(guò)各個(gè)修正案將公民的基本權(quán)利予以特別保障，并且越來(lái)越充分；而俄羅斯卻可以通過(guò)憲法修正案，將1993年聯(lián)邦憲法規(guī)定的總統(tǒng)任期不得超過(guò)四年修改為可以做滿(mǎn)六年，從而為普京將其第三任總統(tǒng)（2012年上任）的任期延長(zhǎng)至2018年開(kāi)辟了道路。endprint

1946年日本國(guó)憲法是美國(guó)人制定的，在憲法中設(shè)計(jì)了第9條，規(guī)定“日本國(guó)民衷心謀求基于正義與秩序的國(guó)際和平，放棄以國(guó)家權(quán)力發(fā)動(dòng)的戰(zhàn)爭(zhēng)、使用武力或武力威脅作為解決國(guó)際爭(zhēng)端的手段”，確定日本和平立國(guó)的方針。戰(zhàn)后70年來(lái)，日本依靠和平憲法，使國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、文化和教育等各項(xiàng)事業(yè)得到了極大發(fā)展，成為世界上最為富裕的國(guó)家之一。現(xiàn)在，日本首相安倍晉三推動(dòng)的憲法修改，則試圖取消或修改這第9條，恢復(fù)日本的軍事大國(guó)地位。這一“頂層設(shè)計(jì)”如果成功，必將使日本重新陷入走軍國(guó)主義的危險(xiǎn)道路，破壞日本70年來(lái)和平立國(guó)以及走民主與法治道路的方略。

中華民族是一個(gè)優(yōu)秀的具有高度智慧的民族，我們?cè)谶M(jìn)行全面依法治國(guó)的頂層設(shè)計(jì)時(shí)，完全可以吸收古今中外一切有益的經(jīng)驗(yàn)和成果，發(fā)揚(yáng)民主，嚴(yán)格法治，將所有優(yōu)秀的治國(guó)人才的潛能和智慧極大地發(fā)揮出來(lái)，把全面依法治國(guó)的偉大事業(yè)穩(wěn)步推向前進(jìn)。

十九大報(bào)告確立了全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，描繪了法治中國(guó)的宏偉藍(lán)圖，對(duì)中國(guó)社會(huì)主義法治道路進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，其核心包含三個(gè)層面——

第一層：“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！边@一層闡述了法治的路徑、方向和目標(biāo)。

第二層：“這就是，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系?！泵鞔_了社會(huì)主義法治體系的內(nèi)涵，即五個(gè)體系。

第三層：“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@里，三個(gè)依法，從治國(guó)，講到治黨，講到治政府。三個(gè)法治，從國(guó)家，講到政府，講到社會(huì)。四個(gè)法治要求，學(xué)術(shù)界稱(chēng)為“法治新16字方針”（法治老16字方針是“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”）。

十九大報(bào)告對(duì)全面依法治國(guó)的頂層設(shè)計(jì)，凸顯了黨對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的“集中”“統(tǒng)一”和“全面”領(lǐng)導(dǎo)。作為這種領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵和保障，就是成立“中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組”。這是新中國(guó)法治建設(shè)進(jìn)行69年來(lái)的一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新。在中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)、規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)下，全面依法治國(guó)的頂層設(shè)計(jì)將會(huì)更加科學(xué)、更加合理，更加具有可操作性，從而將法治中國(guó)的建設(shè)推上一個(gè)新的臺(tái)階，為人類(lèi)法治文明的進(jìn)步做出我們中華民族應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

編輯：黃靈endprint