“省直管縣”：改革緣起與制度設(shè)計(jì)*

伍嘉冀

(上海工程技術(shù)大學(xué) 社會(huì)科學(xué)部，上海 201620)

一、問(wèn)題的提出

“省直管縣”作為一項(xiàng)重大的行政體制改革，擬將“省-市-縣”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆?縣”的行政結(jié)構(gòu)，在制度設(shè)計(jì)上打破“市管縣”的一般邏輯。那么，很自然的問(wèn)題是，為何要進(jìn)行這一改革？應(yīng)該如何理解它？……這些問(wèn)題搭建了追溯歷史的瞭望臺(tái)，構(gòu)成了洞察現(xiàn)實(shí)的窗口，引發(fā)了一些學(xué)理思考。當(dāng)前，學(xué)界針對(duì)“省直管縣”的緣起的研究，主要聚焦在三個(gè)層面上。第一，基于“省直管縣”與基層財(cái)政的關(guān)系進(jìn)行討論。1994年分稅制改革后，形成財(cái)力層層集中、支出責(zé)任層層下放的分權(quán)格局，引發(fā)了基層政府的經(jīng)濟(jì)乏力[1]。在制度設(shè)計(jì)上，“省直管縣”旨在降低行政成本、提高資金使用效率，以期擴(kuò)大縣域政策空間[2]，有利于后分稅制時(shí)代的基層財(cái)政解困[3]。第二，基于“市管縣”的制度弊端進(jìn)行討論。有研究認(rèn)為在“市管縣”體制下，一些市不僅未帶動(dòng)下轄縣發(fā)展，反而產(chǎn)生極地效應(yīng)，市縣產(chǎn)生資源博弈，形成名實(shí)不符的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系[4]。在這背景下，“省直管縣”改革，重新配置了省、市、縣三級(jí)地方的財(cái)政、行政與人事關(guān)系，有望改變“市管縣”下縣域的離心趨勢(shì)。第三，基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)行了討論。基于縣域位于城鄉(xiāng)地理坐標(biāo)中的過(guò)渡性區(qū)位，造就了它在城鄉(xiāng)二元敘事中的中介性位置[5]。當(dāng)縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后時(shí)，會(huì)消極輻射農(nóng)村發(fā)展，加劇城鄉(xiāng)不均衡?！笆≈惫芸h”的改革著力于縣域的發(fā)展，有利于加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

在總體上，研究多集中在制度學(xué)派，在分稅制、市管縣或城鄉(xiāng)二元不平衡的基礎(chǔ)上，解釋“省直管縣”的制度緣起。即認(rèn)為回避既有制度的消極后果，會(huì)留下許多長(zhǎng)期發(fā)展的隱患，因此需要不斷地革新現(xiàn)有制度，為后續(xù)研究奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。然而，盡管這種邏輯在學(xué)理上是可以自洽的，但一旦放置到中國(guó)紛繁的社會(huì)現(xiàn)實(shí)中，單質(zhì)文本與復(fù)雜實(shí)踐會(huì)出現(xiàn)張裂。中國(guó)歷代行政區(qū)劃從來(lái)廢置紛繁，分合靡定[6]。改革現(xiàn)有制度的某一弊端，對(duì)推進(jìn)“省直管縣”改革的助推力無(wú)可厚非，但不足以對(duì)其全面否定并提出制度替代，進(jìn)而夸大為支撐因果鏈條的唯一變量。因此，“省直管縣”作為一項(xiàng)重大的行政體制改革，其改革緣起與制度設(shè)計(jì)具有進(jìn)一步追問(wèn)的研究?jī)r(jià)值?；诖耍疚募汝P(guān)照宏觀(guān)背景，也注重微觀(guān)實(shí)踐，力求立體全面地審視“省直管縣”的來(lái)龍去脈。首先，從中國(guó)行政改革的歷史與轉(zhuǎn)型時(shí)期的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，勾勒省直管縣所處的宏觀(guān)背景。其次，從“省直管縣”的自身機(jī)理出發(fā)，梳理蘊(yùn)藏其中的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)命脈。最后，從制度沿革與地方精英出發(fā)，探究省直管縣得以可能的內(nèi)生性因素。

二、歷史進(jìn)程與宏觀(guān)脈絡(luò):“省直管縣”的改革背景

“省直管縣”關(guān)乎行政層級(jí)的重新配置，是適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的重大改革，蘊(yùn)含著深刻的治國(guó)理念。立足于中國(guó)社會(huì)的歷史進(jìn)程與宏觀(guān)脈絡(luò)，是解讀“省直管縣”緣起的起點(diǎn)。

(一)從靜態(tài)國(guó)家到流動(dòng)社會(huì)

從秦代到民國(guó)初年的兩千年來(lái)，中國(guó)行政區(qū)劃的形式都契合著靜態(tài)的、農(nóng)業(yè)社會(huì)的地域性政區(qū)?；诖笃奶镆昂头稚⒌娜丝?，劃分面積等級(jí)不同的行政區(qū)域，實(shí)現(xiàn)了下一級(jí)政區(qū)是上一級(jí)政區(qū)的地理規(guī)劃[6]。但是從20世紀(jì)20年代之后，正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家?guī)炱澞乃沂镜模I(yè)化發(fā)展導(dǎo)致數(shù)以?xún)|計(jì)的農(nóng)民進(jìn)入城市。中國(guó)進(jìn)入一個(gè)高頻率、大規(guī)模、長(zhǎng)時(shí)期、廣空間、流動(dòng)的工業(yè)化社會(huì)，政區(qū)性質(zhì)起了質(zhì)的變化。根據(jù)2015年中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告，“2014年全國(guó)流動(dòng)人口有2.23億人”，占總?cè)丝诘膶⒔宸种?。可以說(shuō)，原先“郡縣國(guó)家”的靜態(tài)社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)，已與現(xiàn)代中國(guó)嚴(yán)重地不調(diào)和[7]。

如何改革二千年之久的靜態(tài)政區(qū)體系，以適應(yīng)現(xiàn)代化的進(jìn)程，是一項(xiàng)重大的課題。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家發(fā)展的重心一直偏向大城市和中等城市，對(duì)小城鎮(zhèn)的關(guān)懷相對(duì)不夠。2012年，李克強(qiáng)總理明確指出，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化將是拉動(dòng)內(nèi)需增長(zhǎng)的強(qiáng)大動(dòng)力，是未來(lái)中國(guó)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略方向。以人為核心、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路備受強(qiáng)調(diào)。在這一背景下，國(guó)家直接面對(duì)和組織個(gè)人的趨勢(shì)，較歷史上任何時(shí)期都更為強(qiáng)烈[7]?！笆≈惫芸h”的改革設(shè)計(jì)上，落腳于縣這一級(jí)行政層級(jí)，迎合了“行政下沉”的政策趨勢(shì)，涉及著將人口性質(zhì)升級(jí)到市，利于提高城鎮(zhèn)人口比例和城鎮(zhèn)化率，是對(duì)這一社會(huì)背景的制度回應(yīng)。

(二)從社會(huì)轉(zhuǎn)型到國(guó)家轉(zhuǎn)型

當(dāng)前，中國(guó)處于“千年未有之變局”，即流動(dòng)性、城市性的社會(huì)轉(zhuǎn)型，更關(guān)乎民族復(fù)興的政治命題。基于政治主體意識(shí)而進(jìn)行的治理轉(zhuǎn)型，這一政治意識(shí)關(guān)乎著如何建立一個(gè)強(qiáng)大的國(guó)家、實(shí)現(xiàn)國(guó)富民強(qiáng)等一系列核心問(wèn)題。為了達(dá)成這一目的的過(guò)程，需要不斷加強(qiáng)政府治理、深化黨和國(guó)家的機(jī)構(gòu)改革，匹配現(xiàn)行的行政體制與運(yùn)作架構(gòu)。

當(dāng)前，中國(guó)行政結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是“條條”間分工程度弱，很難利用規(guī)模優(yōu)勢(shì)；下放給地方“塊塊”的自主權(quán)大，地區(qū)間的同質(zhì)性強(qiáng)[8]。條條之間互補(bǔ)程度弱，留滯出行政層級(jí)過(guò)于復(fù)雜,“諸侯主義”“碎片化的權(quán)威主義”“部門(mén)主義”等利益矛盾問(wèn)題突出[9]。對(duì)此，亟待明確各級(jí)政府的工作使命與服務(wù)范疇，構(gòu)建政府間有效的合作關(guān)系?！笆≈惫芸h”改革，是在國(guó)家權(quán)力對(duì)各級(jí)地方政府?dāng)U張、浸透與建設(shè)的過(guò)程中，通過(guò)不斷形塑政權(quán)為官僚化與合理化(Bureaucratizaion and rationalizaion)，打磨現(xiàn)代國(guó)家形態(tài)的一種嘗試。作為重塑地方政府間在財(cái)政、人事、行政等結(jié)構(gòu)關(guān)系的制度設(shè)計(jì)，該項(xiàng)改革有望轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)廉潔高效的服務(wù)型政府，以期實(shí)現(xiàn)快速的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，回應(yīng)了國(guó)家轉(zhuǎn)型的社會(huì)背景。

三、理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)依據(jù)：“省直管縣”的自身機(jī)理

“省直管縣”改革不僅關(guān)乎著宏大的社會(huì)背景，也有自身的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。圍繞集權(quán)與分權(quán)的結(jié)合、財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，加快政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)扁平化的服務(wù)型政府，是“省直管縣”的理論基礎(chǔ)。縣級(jí)政府面臨的財(cái)政困境和債務(wù)危機(jī)，縣級(jí)政府公共服務(wù)職能弱化，是“省直管縣”的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

(一)扁平化管理:“省直管縣”的理論探討

“省直管縣”的理論依據(jù)是扁平化(Flat Structure)理論。從行政管理學(xué)和行政區(qū)劃的角度看，管理幅度與管理層級(jí)通常成反比。管理層級(jí)和管理幅度只有控制在一定的合理范圍內(nèi)，組織的整體效能才能達(dá)至最佳；否則，減少管理層級(jí)帶來(lái)的效率提升，會(huì)被過(guò)寬幅度導(dǎo)致的管理失控所消弭。改變傳統(tǒng)多層級(jí)的線(xiàn)性組織，實(shí)現(xiàn)扁平化結(jié)構(gòu)，是現(xiàn)代社會(huì)層級(jí)組織的主導(dǎo)模式之一。當(dāng)前，在一般情況下，地級(jí)市位于省級(jí)政府與縣級(jí)政府之間。這既增加了行政管理的成本，不利于信息的便捷流通，降低了信息傳遞的速度，也間接影響行政效率，易引發(fā)職能錯(cuò)位、人浮于事、效率低下等問(wèn)題。這在四川、河北、山東、河南等省表現(xiàn)尤為明顯，相關(guān)大省所轄縣數(shù)均超過(guò)或接近百個(gè)，管理幅度的增加導(dǎo)致政府部門(mén)，尤其是省級(jí)政府工作量猛增，管理負(fù)荷大，行政成本增強(qiáng)，是政府正常運(yùn)作的巨大挑戰(zhàn)[10]。

“省直管縣”改革，關(guān)乎對(duì)全國(guó)行政區(qū)劃的重新考量。通過(guò)省縣的直接對(duì)接，繞開(kāi)市這一級(jí)的行政區(qū)劃。這種“地方為主”(Localness)的扁平化模式，有利于減少層級(jí)，提速信息傳遞，減少信息失真，使決策層能夠盡快地對(duì)信息加以處理，并及時(shí)采取相應(yīng)的糾偏措施，這有利于保證國(guó)家政令的統(tǒng)一，避免官僚主義，提高行政效率[11]。

(二)縣域：“省直管縣”的改革重心

自秦朝統(tǒng)一至今，地方行政層級(jí)充當(dāng)著中央與地方關(guān)系的調(diào)節(jié)器。中國(guó)地方行政體制經(jīng)歷了一個(gè)在“二級(jí)制”與“三級(jí)制”之間反復(fù)變更的過(guò)程(古代縣以下不設(shè)正式職官)，形成了“二級(jí)制—三級(jí)制—二級(jí)制……”的循環(huán)往復(fù)[12]?！笆≈惫芸h”作為以二級(jí)制為構(gòu)想的制度設(shè)計(jì)，在改革重心上，是對(duì)長(zhǎng)期存在的地級(jí)市進(jìn)行調(diào)整[13]，以期發(fā)揮縣域應(yīng)有的地位作用，從而對(duì)縣一級(jí)行政層級(jí)的權(quán)力讓渡。

“縣集而郡，郡集而天下?？たh治，天下無(wú)不治?！边@種對(duì)縣域這一行政層級(jí)的強(qiáng)調(diào)，在組織架構(gòu)與法律依據(jù)上都是有據(jù)可循的。按照《憲法》，中國(guó)的政府分為中央、省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)，省和縣之間沒(méi)有其他層級(jí)，省直接管理縣有法可循。近代以降，在“中央-省-市-縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)”五層架構(gòu)的官僚體系中，縣域一直處于互動(dòng)的節(jié)點(diǎn)。一方面，縣上承省市，且相對(duì)于市級(jí)、省級(jí)，具有“面對(duì)底層民眾、管理與服務(wù)職能兼具”等特點(diǎn)，職能履行關(guān)乎民眾福祉、民生實(shí)現(xiàn)。另一方面，縣下統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，且相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，縣級(jí)政府的職能更為完備。

(三)新型財(cái)政“委代”關(guān)系：“省直管縣”的改革關(guān)鍵

20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了許多新問(wèn)題，面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，地區(qū)間發(fā)展嚴(yán)重失衡，縣鄉(xiāng)基層政府普遍財(cái)力匱乏、欠債嚴(yán)重，關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等基本公共服務(wù)水平低下，是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的主要“瓶頸”之一[14]。在這個(gè)意義上，“省直管縣”改革可以理解為對(duì)當(dāng)下基層財(cái)政困境的一種回應(yīng)。

在改革內(nèi)容上，“省直管縣”通過(guò)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，推進(jìn)省以下財(cái)政管理體制改革，提高財(cái)力轉(zhuǎn)移支付的比重，加大對(duì)縣域一般性轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的補(bǔ)助項(xiàng)目，統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)省級(jí)管理縣財(cái)政的預(yù)決算制度，各自編制本級(jí)財(cái)政收支預(yù)算和年終決算，由此建立新一輪的財(cái)政關(guān)系。在改革目的上，“省直管縣”力圖改變不同行政層級(jí)的財(cái)政留成比例，松動(dòng)國(guó)家規(guī)制管理，擴(kuò)大縣域發(fā)展的合法性來(lái)源。通過(guò)“省直管縣”改革，有望形成一個(gè)現(xiàn)代意義上分級(jí)預(yù)算，有助于解決當(dāng)下縣域的財(cái)政困境，建立新型財(cái)政“委托代理”關(guān)系，促進(jìn)基層財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

四、制度沿革與地方精英：“省直管縣”的內(nèi)生動(dòng)因

一切新體制的出現(xiàn)，都不是憑空創(chuàng)立，其必有一定的前身淵源，與之前的制度都是沿革的關(guān)系。其中，承襲的部分叫“沿”，改造的部分叫“革”。在對(duì)“省直管”進(jìn)行全面審視的基礎(chǔ)上，既要審視省直管縣改造的部分，即所“革”，也應(yīng)考察改革的內(nèi)生性因素，即所“沿”。

(一)“小馬拉大車(chē)”：“市管縣”的體制革新

20世紀(jì)80年代，隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快發(fā)展，城市地位日益提升，逐漸成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)型力量。為了促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，一些省份開(kāi)始探討“市管縣”體制，基于“以城帶鄉(xiāng)”“以工促農(nóng)”的發(fā)展思路，試圖通過(guò)發(fā)揮中心城市對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的輻射帶動(dòng)作用，以此實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的共同增長(zhǎng)。在實(shí)踐中，“市管縣”體制實(shí)現(xiàn)了增強(qiáng)城市輻射作用的預(yù)期，促進(jìn)了工業(yè)化發(fā)展。

然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為“市管縣”呈現(xiàn)出“小馬拉大車(chē)”的趨勢(shì)，已經(jīng)無(wú)法提高國(guó)家治理的效益，并由此傾斜出“省直管縣”的改革可能。在“市管縣”體制下，市縣之間是一種典型的上下級(jí)行政隸屬關(guān)系。縣作為市的下級(jí)行政單位，很多原屬于縣的職能都被以“統(tǒng)籌發(fā)展”和“強(qiáng)化監(jiān)督”等名義上收到市一級(jí)，縣作為一級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)的職能被嚴(yán)重“肢解”，發(fā)展常受到市的束縛。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，只有19%的縣認(rèn)為“市管縣”對(duì)轄縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展是“利大于弊”，25%的縣認(rèn)為“弊大于利”，另外56%的縣則認(rèn)為“利弊參半”[15]，“省直管縣”改革直接繞過(guò)了市這一層級(jí)，實(shí)現(xiàn)省與縣的直接對(duì)接，這打破了“市管縣”的體制設(shè)計(jì)，釋放出縣的自主性和獨(dú)立性，是對(duì)“市管縣”體制下“小車(chē)?yán)篑R”困境的革新。

(二)地方精英主義：“省直管縣”的體制沿襲

地方精英，是中國(guó)特有的文人官員、官吏階層。當(dāng)前，我國(guó)的國(guó)家治理主要依托于等級(jí)明確的科層體制與層層下放的行政指令密切相關(guān)的。官位升遷體制構(gòu)成了正面激勵(lì)。在“省直管縣”的試點(diǎn)中，加強(qiáng)地方精英的帶動(dòng)作用，將自上而下的制度變革與自下而上基層力量相結(jié)合，是“省直管縣”沿襲的內(nèi)生性因素，利于改革的產(chǎn)生與推廣。

以安徽省的某改革試點(diǎn)縣為例，在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)無(wú)論是政府官員，還是普通百姓，提到“省直管縣”改革的產(chǎn)生都會(huì)提及當(dāng)?shù)氐那叭慰h委書(shū)記。從90年代開(kāi)始，該試點(diǎn)縣前任縣委書(shū)記在改革試點(diǎn)前，多次公開(kāi)表示扁平化將有利于管理，并大力提倡并摸索了一系列的改革，如企業(yè)改制、公司改制改革等，形成從公到私一系列的改革；不斷加大信息公開(kāi)的指標(biāo)水平，如政府公告、新聞上網(wǎng)、基本介紹、招商政策等。在其帶動(dòng)下，該試點(diǎn)縣的改革氛圍濃厚，在2012年被順利列為安徽省“省直管縣”首批全方位試點(diǎn)的縣域之一。

五、結(jié) 語(yǔ)

從歷史現(xiàn)實(shí)脈絡(luò)與改革制度設(shè)計(jì)出發(fā)，“省直管縣”作為重塑委代關(guān)系的重要改革，有其誕生的合法性與必要性。具體而言，從“穩(wěn)定的地域性政區(qū)”到“流動(dòng)的城市型社區(qū)”、從“社會(huì)轉(zhuǎn)型”到“國(guó)家轉(zhuǎn)型”、從“中央集權(quán)”到“地方自主”是省直管縣產(chǎn)生的宏觀(guān)背景。扁平制的管理理論是改革的理論基礎(chǔ)，以縣為著力，重塑財(cái)政的“委托代理”關(guān)系是制度設(shè)計(jì)的核心。此外，對(duì)“市管縣”的革新作用，“地方精英”的沿襲作用，進(jìn)一步推動(dòng)了“省直管縣”的生成與發(fā)展。

當(dāng)前，“省直管縣”已在各地展開(kāi)了蓬勃試點(diǎn)。需要注意的是，單純的采取其中任何一種體制而排斥另一種，將不利于省、市兩級(jí)政府管理效能的充分發(fā)揮。如果統(tǒng)一推行“省直管縣”，首先省的管理幅度問(wèn)題值得商榷。2007年底，我國(guó)除港澳臺(tái)外的31個(gè)省、市、自治區(qū)中，有283個(gè)地級(jí)市、30個(gè)自治州、368個(gè)縣級(jí)市、1635個(gè)縣(自治縣、旗、特區(qū)、林區(qū))、68個(gè)直轄市下轄區(qū)。也就說(shuō)，如果完全實(shí)行省直管縣的改革，31個(gè)省級(jí)政府將直管2384個(gè)下級(jí)政府，平均管理幅度為76.9個(gè)，這將大大超出省級(jí)政府的調(diào)控監(jiān)管能力[16]。其次，市一級(jí)政府有著龐大的群體。一旦全方面改革，龐大的市級(jí)干部處理成問(wèn)題，整體市干部的出路將影響整個(gè)科層動(dòng)蕩。如何更進(jìn)一步探索精細(xì)化的改革推廣條件，有待于進(jìn)一步的深入研究。