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    PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究

    2018-02-28 19:58:35張曉艷戚悅
    開放導(dǎo)報(bào) 2018年1期
    關(guān)鍵詞:績(jī)效審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

    張曉艷+戚悅

    [摘要] 目前尚缺乏針對(duì)PPP項(xiàng)目的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)和全流程績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制,傳統(tǒng)的項(xiàng)目績(jī)效管理在制度設(shè)計(jì)、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等方面無法滿足PPP項(xiàng)目的績(jī)效管理需求。本文以PPP項(xiàng)目全生命周期管理為思路,從組織機(jī)構(gòu)、指標(biāo)體系及評(píng)價(jià)制度等方面,提出PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)不僅僅要作為政府付費(fèi)對(duì)價(jià)的依據(jù),更應(yīng)發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)項(xiàng)目的示范引導(dǎo)作用,以績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制保障PPP項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、規(guī)范運(yùn)營(yíng),激勵(lì)政府與社會(huì)資本集約高效合作,提高公共服務(wù)供給水平。

    [關(guān)鍵詞] PPP 績(jī)效評(píng)價(jià) 指標(biāo)體系 績(jī)效審計(jì)

    [中圖分類號(hào)] F832 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623(2018)01-0044-04

    [作者簡(jiǎn)介] 張曉艷(1983 — ),女,云南祿勸人,審計(jì)署計(jì)算機(jī)技術(shù)中心,副研究員,博士后,研究方向:財(cái)政審計(jì)、財(cái)稅理論與政策;戚悅(1981 — ),河北唐山人,北京市國(guó)通資產(chǎn)管理有限責(zé)任公司,高級(jí)業(yè)務(wù)經(jīng)理,副研究員,博士后,研究方向:資產(chǎn)管理、投融資。

    PPP模式作為一種融資模式,自2014年9月開始在國(guó)內(nèi)大規(guī)模推廣以來,越來越多的地方政府在市政、交通、能源等領(lǐng)域利用PPP項(xiàng)目合作模式,更高效地為人民群眾提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。在PPP模式由野蠻生長(zhǎng)到規(guī)范發(fā)展的過程中,很多地方政府仍需要轉(zhuǎn)變思路,充分發(fā)揮PPP各參與方的優(yōu)勢(shì),降低各方的試錯(cuò)和糾錯(cuò)成本,實(shí)現(xiàn)各方激勵(lì)相容,系統(tǒng)地對(duì)PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)管理進(jìn)行頂層設(shè)計(jì),保證PPP項(xiàng)目真正實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)可控。

    一、PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀與問題

    近幾年,地方政府為貫徹落實(shí)國(guó)家及相關(guān)部委出臺(tái)的PPP實(shí)施意見,細(xì)化了PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法。從各地區(qū)出臺(tái)的“PPP指導(dǎo)意見”文件來看,對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)提出的工作要求比較泛化,沒有形成完整的章節(jié)和系統(tǒng)性的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。很多項(xiàng)目做法還沿用傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)價(jià)體系與思路,績(jī)效管理制度頂層設(shè)計(jì)亟需完善。

    (一)“兩類論證”難以支撐PPP績(jī)效評(píng)價(jià)管理

    1. 物有所值評(píng)價(jià)的問題。物有所值評(píng)價(jià)(VFM評(píng)價(jià))是國(guó)際公認(rèn)的一種評(píng)估體系。我國(guó)缺乏PPP項(xiàng)目基礎(chǔ)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的積累,在這種情況下,開展物有所值評(píng)估只能依靠假設(shè)和敏感性分析,粗略預(yù)判項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性,這使得物有所值客觀評(píng)估在一定程度上淪為主觀調(diào)控的工具。

    2. 財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)的問題。按照財(cái)政部要求,本級(jí)財(cái)政安排的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出總額不得超過年度一般公共預(yù)算支出的10%,盡管制度如此安排是出于財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的考慮,隨著某些地方政府的當(dāng)年10%限額已經(jīng)用盡,為上馬新增PPP項(xiàng)目,往往以打“擦邊球”的交易結(jié)構(gòu)調(diào)整財(cái)政支出口徑,以通過財(cái)政可承受能力論證測(cè)算。

    (二)傳統(tǒng)的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)框架不適用于PPP項(xiàng)目

    1. 傳統(tǒng)的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)框架不能滿足PPP模式需要。PPP模式是全生命周期的評(píng)價(jià)過程,尤其是對(duì)于項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)部分,傳統(tǒng)的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)框架基本不涉及。二是PPP項(xiàng)目從引進(jìn)、參與主體到實(shí)施機(jī)制,其風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)和復(fù)雜程度都大大高于傳統(tǒng)的公共投資項(xiàng)目。三是在PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)缺少任何一個(gè)環(huán)節(jié)的績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)及評(píng)價(jià),都會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的績(jī)效管理偏離既定目標(biāo),甚至導(dǎo)致項(xiàng)目的最終失敗。

    2. 傳統(tǒng)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)沒有考慮各方利益訴求。社會(huì)資本急于獲得短期中間收益,快速離場(chǎng);地方政府偏好于使用轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼資金或者使用者付費(fèi),盤活本級(jí)國(guó)有資產(chǎn)或者政府性存量債務(wù),減輕本級(jí)財(cái)政支付壓力;銀行等融資主體追求資金高周轉(zhuǎn)率,仍然以規(guī)模化利差收益為主,項(xiàng)目融資的動(dòng)力不足。

    (三)尚未建立體現(xiàn)行業(yè)特點(diǎn)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

    各行各業(yè)都有自身的發(fā)展規(guī)律,存在著歷史沿革形成的行業(yè)發(fā)展特點(diǎn),影響著PPP項(xiàng)目合作方式與效果。因此,評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目績(jī)效時(shí),要設(shè)定符合行業(yè)發(fā)展規(guī)律的評(píng)價(jià)指標(biāo),體現(xiàn)行業(yè)發(fā)展特定目標(biāo),忽略行業(yè)特點(diǎn)的任何指標(biāo)體系,將影響整個(gè)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果,不能完全反映PPP項(xiàng)目的績(jī)效。

    (四)亟需擴(kuò)建獨(dú)立的、專業(yè)的PPP績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)

    從PPP項(xiàng)目實(shí)際評(píng)價(jià)來看,績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)主要以財(cái)政、發(fā)改委部門下設(shè)的PPP中心或評(píng)審委員會(huì)為主,第三方非標(biāo)準(zhǔn)化、非流程化的服務(wù)供給不能滿足市場(chǎng)需要。缺少獨(dú)立性強(qiáng)、專業(yè)素質(zhì)高的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和服務(wù),必將阻礙PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作合規(guī)、高效推進(jìn)。

    二、建立PPP項(xiàng)目

    績(jī)效評(píng)價(jià)體系的思路與關(guān)鍵點(diǎn)

    順利開展PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià),需要充分理解PPP平等合作的內(nèi)涵,重構(gòu)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系,明確PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的原則與關(guān)鍵點(diǎn),建立PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

    (一)建立全生命周期的項(xiàng)目評(píng)價(jià)績(jī)效機(jī)制

    PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)周期機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)設(shè)定為項(xiàng)目全生命周期,重點(diǎn)考察項(xiàng)目在全生命周期內(nèi)價(jià)值最大化的實(shí)現(xiàn)程度。PPP績(jī)效評(píng)價(jià)重心應(yīng)從項(xiàng)目建設(shè)安裝、交付使用等傳統(tǒng)階段的績(jī)效評(píng)價(jià),轉(zhuǎn)向項(xiàng)目決策審批(項(xiàng)目遴選的合規(guī)性)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效監(jiān)督(包括項(xiàng)目質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)價(jià)格、服務(wù)水平),從項(xiàng)目投資成本、建設(shè)管理水平、全生命周期成本、效益指標(biāo)等幾個(gè)維度重點(diǎn)評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目實(shí)施效果。

    (二)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定要考慮“橫向分層、縱向切塊”

    橫向分層就是要區(qū)分整體評(píng)價(jià)和單體項(xiàng)目評(píng)價(jià)。針對(duì)連片開發(fā)的PPP項(xiàng)目,亟需建立政府、公眾共同參與的綜合性績(jī)效評(píng)價(jià)體系,以全生命周期績(jī)效觀統(tǒng)領(lǐng),對(duì)項(xiàng)目整體和子項(xiàng)目在評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定上“求同存異”:一方面是都要建立事前目標(biāo)績(jī)效評(píng)價(jià)、事中執(zhí)行監(jiān)督績(jī)效跟蹤、事后綜合結(jié)果績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系;另一方面指標(biāo)體系要適度區(qū)分整體評(píng)價(jià)的完整性、綜合性與單體項(xiàng)目評(píng)價(jià)的個(gè)體差異性、績(jī)效性。

    縱向切塊就是要對(duì)不同行業(yè)進(jìn)行區(qū)分。要充分利用行業(yè)產(chǎn)品(服務(wù))質(zhì)量自評(píng)素材,在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)選取時(shí),為每個(gè)PPP項(xiàng)目預(yù)留出行業(yè)特性權(quán)重,委托有資質(zhì)、影響力的行業(yè)科研院所,輔助建立行業(yè)特性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,并配合完成相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作。由此保障PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是多層次的、可執(zhí)行的,強(qiáng)化PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系的專業(yè)適應(yīng)性。endprint

    (三)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是政府對(duì)價(jià)、付費(fèi)調(diào)整的重要依據(jù)

    績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果可作為政府對(duì)價(jià)的基礎(chǔ)。注重將政府采購(gòu)、建設(shè)補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等政府付費(fèi)總額與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤,納入公共預(yù)算績(jī)效管理,建立全面的按效付費(fèi)制度,確保社會(huì)資本最大化地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。此外,還應(yīng)充分披露績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。

    績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果可作為付費(fèi)調(diào)整的依據(jù)。應(yīng)采用“工程可用性服務(wù)費(fèi)+績(jī)效考核服務(wù)費(fèi)”,即項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本對(duì)應(yīng)“可用性服務(wù)費(fèi)”,項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)預(yù)期利潤(rùn)對(duì)應(yīng)“績(jī)效考核服務(wù)費(fèi)”。這就需要?jiǎng)?chuàng)新傳統(tǒng)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)方法,采用“可用性績(jī)效評(píng)價(jià)+服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)”的PPP項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)方式。如果項(xiàng)目公司在集成優(yōu)化配置資源的基礎(chǔ)上獲得超額利潤(rùn),還應(yīng)設(shè)置突破性指標(biāo)(加分項(xiàng)),依據(jù)績(jī)效考核結(jié)果與政府分成超額利潤(rùn),激勵(lì)社會(huì)資本集約化經(jīng)營(yíng)、提高生產(chǎn)效率。

    (四)PPP績(jī)效評(píng)價(jià)要落腳于合作方式的引導(dǎo)性、示范性

    在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)時(shí),應(yīng)注重流程環(huán)節(jié)的反饋調(diào)整,重點(diǎn)考察績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用情況,通過設(shè)置一定的指標(biāo)權(quán)重,規(guī)范項(xiàng)目朝著有利于長(zhǎng)期可持續(xù)合作的方向發(fā)展,促進(jìn)PPP模式合規(guī)、高效發(fā)展。

    另一方面,通過制衡指標(biāo)體系評(píng)價(jià)的PPP項(xiàng)目,往往具有較好的示范效應(yīng)。在整個(gè)PPP項(xiàng)目合同體系下,績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制是建立在充分考慮各方利益訴求基礎(chǔ)上的(因?yàn)樵O(shè)定了激勵(lì)相容的指標(biāo)),只要績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較好的項(xiàng)目,必定是各方都秉承契約精神,具備良好合作效果,這類項(xiàng)目應(yīng)該成為PPP模式科學(xué)發(fā)展范本,進(jìn)一步發(fā)揮對(duì)其他PPP項(xiàng)目合作示范引導(dǎo)作用,確保后續(xù)新建PPP項(xiàng)目順利落地。

    三、建立PPP模式績(jī)效評(píng)價(jià)的

    政策建議與制度保障

    (一)以法規(guī)條例形式,明確固化PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)頂層設(shè)計(jì)

    在PPP立法進(jìn)程中,應(yīng)健全完善PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的法律或條例,優(yōu)化PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理。通過法律法規(guī)以及國(guó)務(wù)院條例等形式,規(guī)定績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)遵循的基本原則、重要流程以及工作方法,進(jìn)一步明確各參與主體的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù),法定授權(quán)專業(yè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)承擔(dān)PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià),完善績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的管理制度建設(shè)。

    1. 明確PPP績(jī)效評(píng)價(jià)目的。PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目不僅反映經(jīng)濟(jì)效益水平或效益提升,更是社會(huì)效益的整體改進(jìn),因此績(jī)效評(píng)價(jià)目的是保障效益在社會(huì)成員之間的分配盡可能兼顧效率與公平,防范項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)可用性部分在全生命周期的考核,激勵(lì)項(xiàng)目公司(SPV)在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)高質(zhì)量地對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營(yíng)維護(hù),保障PPP項(xiàng)目順利實(shí)施。

    2. 完善PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)主體。由于目前使用者付費(fèi)完全能夠覆蓋成本的PPP項(xiàng)目較少,政府出于經(jīng)濟(jì)性或者示范性考慮,都有財(cái)政資金注入項(xiàng)目公司,并且為項(xiàng)目提供的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)支付財(cái)政資金,所以在PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí),應(yīng)以政府財(cái)政部門為主導(dǎo),組織相關(guān)部門和第三方力量分工協(xié)作,客觀、有效、有代表性地開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

    3. 確立PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)。首先,明確PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)起止點(diǎn)。按照PPP項(xiàng)目流程與全生命周期績(jī)效觀,項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)該覆蓋財(cái)政資金的使用過程,建議在PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)際操作中,評(píng)價(jià)應(yīng)從政府撥付財(cái)政資金入股項(xiàng)目公司算起,直到完成PPP項(xiàng)目移交社會(huì)資本鎖定期結(jié)束,只要有財(cái)政資金參與的,全流程都應(yīng)納入到PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)框架下。

    其次,建立“年度+中期+終期”為周期的PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。在項(xiàng)目建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期和項(xiàng)目移交環(huán)節(jié),開展重要節(jié)點(diǎn)“年度+終期”的PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià),為規(guī)避PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)提供依據(jù)。

    最后,在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)還需要細(xì)分時(shí)點(diǎn),在項(xiàng)目正式運(yùn)營(yíng)后,需要每隔固定一段時(shí)間(建議2-3年)開展中期PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià),多次中期評(píng)價(jià)結(jié)果將充實(shí)PPP項(xiàng)目的調(diào)價(jià)依據(jù)。

    4. 完善激勵(lì)相容機(jī)制。針對(duì)工程建設(shè)提前完工、項(xiàng)目公司在經(jīng)營(yíng)期獲得超額利潤(rùn)等情況要形成獎(jiǎng)勵(lì)制度。完善獎(jiǎng)勵(lì)制度不僅要明確獎(jiǎng)勵(lì)具體金額,更重要的是建立獎(jiǎng)勵(lì)范圍、獎(jiǎng)勵(lì)頻次、獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤以及啟動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)的觸發(fā)機(jī)制,在保證項(xiàng)目質(zhì)量和服務(wù)水平的前提下,鼓勵(lì)政府、社會(huì)資本與公眾形成激勵(lì)相容的“共贏”局面。

    (二)基于PPP項(xiàng)目流程,構(gòu)建適合的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

    以PPP項(xiàng)目流程為基礎(chǔ)建立全生命周期績(jī)效評(píng)價(jià)體系,完善績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)和相關(guān)流程。在PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)階段,需要首先將PPP項(xiàng)目的特性進(jìn)行梳理,并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理預(yù)估與分類,設(shè)計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)類型相匹配的績(jī)效評(píng)價(jià)流程,初步設(shè)立關(guān)鍵評(píng)價(jià)指標(biāo);在評(píng)價(jià)實(shí)施階段,評(píng)價(jià)工作重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向收集關(guān)鍵性的評(píng)價(jià)依據(jù),在評(píng)價(jià)過程中充分考察PPP項(xiàng)目執(zhí)行情況,密切關(guān)注項(xiàng)目主體對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知程度與敏感程度,以及針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)采取的防范措施,完善關(guān)鍵評(píng)價(jià)指標(biāo);在評(píng)價(jià)反饋階段,依據(jù)關(guān)鍵評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)工作,反饋評(píng)價(jià)結(jié)果。

    此外,對(duì)于評(píng)價(jià)長(zhǎng)周期項(xiàng)目,還應(yīng)建立動(dòng)態(tài)的監(jiān)控和調(diào)節(jié)機(jī)制,使評(píng)價(jià)結(jié)果能夠及時(shí)有效地反饋到項(xiàng)目,進(jìn)一步防范和降低風(fēng)險(xiǎn),引導(dǎo)項(xiàng)目順利持續(xù)開展。一般情況下,可參照表1的指標(biāo)體系開展PPP績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

    (三)完善配套工作機(jī)制,促進(jìn)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系建立

    針對(duì)PPP項(xiàng)目的專業(yè)評(píng)估和績(jī)效評(píng)價(jià)工作,除了財(cái)政部、發(fā)改委等相關(guān)政府部門的主導(dǎo)之外,還應(yīng)形成第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)同配合的工作機(jī)制。首先要建立第三方績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)機(jī)構(gòu)庫,具體組織實(shí)施PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作;其次是利用已有的財(cái)務(wù)、法律等專業(yè)人員和行業(yè)技術(shù)專家?guī)?,針?duì)各領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目進(jìn)行打分評(píng)價(jià);再次是優(yōu)先在PPP項(xiàng)目示范項(xiàng)目庫中進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)工作,最終全覆蓋PPP項(xiàng)目庫,以此加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)大數(shù)據(jù)的分析和整理,為實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目量化績(jī)效評(píng)價(jià)奠定基礎(chǔ)。只有形成這種多層次、全方位的PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作機(jī)制,才能逐步建立并完善PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

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