監(jiān)委首次入憲，依法反腐更進(jìn)一步（焦點話題）

高波

中共十九屆二中全會審議通過修憲建議，以專增一節(jié)的極高規(guī)格賦予監(jiān)察委員會憲法地位。與之前的國家監(jiān)察體制改革試點及其在全國推開、監(jiān)察法草案等聯(lián)系起來看，監(jiān)委作為依憲設(shè)置、依法運(yùn)行的國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)，與作為黨內(nèi)“紀(jì)律部隊”的紀(jì)委合署辦公，有利于從體制上固化正風(fēng)反腐新成效，將依法反腐進(jìn)程前推一大步。

從“用紀(jì)律管全黨”到“用法律管全體”

此次修憲是現(xiàn)行1982年憲法施行36年來第5次修改，也是首次確立各級監(jiān)委作為國家機(jī)構(gòu)的法律地位。作為反腐敗專責(zé)機(jī)構(gòu)的監(jiān)委首次入憲，表明新時代的依法反腐成果得到最高法律確認(rèn)，中國步入“依憲反腐”新階段。

監(jiān)委入憲是反腐敗問題導(dǎo)向、改革導(dǎo)向和法治導(dǎo)向高度契合的產(chǎn)物。從世界范圍來看，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，按照法治思維和法治方式治理腐敗，是標(biāo)本兼治的科學(xué)之道。從中國國情來看，用于“反腐建籠”的制度資源頗具特色，除法律外，還有紀(jì)律即執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)。

但在十八大前，由于紀(jì)委習(xí)慣“以辦大要案論英雄”，違紀(jì)只是小節(jié)，結(jié)果小錯每每養(yǎng)大，一些黨員干部從違紀(jì)滑向違法作“自由落體運(yùn)動”，導(dǎo)致“要么是好同志，要么是階下囚”，黨紀(jì)黨規(guī)直面“處處都是高壓線，就是不帶電”的尷尬。加之檢察院反貪機(jī)構(gòu)對國家機(jī)關(guān)工作人員涉嫌貪污賄賂等自偵自查、自捕自訴，既有裁判員與運(yùn)動員不分之虞，又造成反腐職能交叉。這在實際工作中屢現(xiàn)弊端，如紀(jì)律審查所獲證據(jù)移送檢察機(jī)關(guān)后，涉事人員翻案翻供引致重新偵查，執(zhí)法資源和反腐機(jī)構(gòu)權(quán)威“雙損耗”；因紀(jì)、法銜接不夠，甚至出現(xiàn)違法犯罪入刑者“帶著黨籍蹲監(jiān)獄”等亂象。

近五年多來，隨著八項規(guī)定成為不可觸碰的紀(jì)律紅線，黨內(nèi)巡視“尋虎找蠅”發(fā)威起效，海外追逃追贓大網(wǎng)緊收，抓早抓小、動輒則咎、有“病”早治成為常態(tài)，黨員干部紀(jì)律意識、敬畏之心被普遍喚醒，紀(jì)在法前、紀(jì)比法嚴(yán)、紀(jì)法銜接成為共識，不敢腐的目標(biāo)初步實現(xiàn)，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展，深度實施反腐敗組織制度變革、打造統(tǒng)一權(quán)威高效的專責(zé)機(jī)構(gòu)水到渠成。

這輪改革于法有據(jù)、依憲深化，將分散在行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)的查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等力量整合起來，形成了紀(jì)委執(zhí)紀(jì)與監(jiān)委執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動的防治腐敗閉環(huán)效應(yīng)，并有效解決紀(jì)法銜接不暢、監(jiān)察覆蓋面過窄、反腐敗力量分散等問題。今后，不論黨員領(lǐng)導(dǎo)干部輕微違紀(jì)，還是行使公權(quán)力的非黨員貪腐犯罪，都被納入“靶向治理”之列，逐步從“用紀(jì)律管全黨”走向“用法律管全體”，從打造“清廉政黨”邁向打造“清廉社會”。

監(jiān)委入憲就是監(jiān)察權(quán)“入籠”

顯然，監(jiān)委入憲后權(quán)威性高了，責(zé)任重了，權(quán)力大了，隨之出現(xiàn)的疑問是：如何對監(jiān)委加強(qiáng)監(jiān)督？

首先要看到，反腐敗是世界性難題，當(dāng)今的腐敗犯罪日趨隱蔽化、集團(tuán)化、高智商化、高科技化乃至國際化。對反腐敗專門機(jī)構(gòu)必須充分賦權(quán)，確保有效行權(quán)，這是清廉國家和地區(qū)的共同經(jīng)驗。

因此，為保證監(jiān)委依法有效履職，憲法和監(jiān)察法等為其提供了三大保障：一是獨立性地位，即其“獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”；二是全要素手段，即監(jiān)委有權(quán)采取凍結(jié)、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、留置等關(guān)鍵調(diào)查措施；三是全覆蓋視角，即由行政“小監(jiān)察”變?yōu)閲摇按蟊O(jiān)察”，從監(jiān)督行政機(jī)關(guān)公務(wù)員為主擴(kuò)大為監(jiān)察所有行使公權(quán)力的公職人員，最大可能減少“法外之人”，防控“紀(jì)、法之隙”。

另一方面，監(jiān)察權(quán)也是權(quán)力，必須審慎用權(quán)，嚴(yán)防濫權(quán)。為加強(qiáng)對監(jiān)委的監(jiān)督，預(yù)設(shè)了內(nèi)控程序和外部監(jiān)督兩道防線：前者包括嚴(yán)格的審批及全程“留痕”機(jī)制等；后者包括各級人大常委會聽取和審議本級監(jiān)察機(jī)關(guān)的專項工作報告，根據(jù)需要組織執(zhí)法檢查，以及監(jiān)察機(jī)關(guān)“與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約”等。特別是針對中國反腐敗實踐的經(jīng)驗教訓(xùn)，將監(jiān)委執(zhí)法關(guān)鍵環(huán)節(jié)及高含金量權(quán)力曬在陽光下、裝進(jìn)籠子里，從法源上加強(qiáng)“對監(jiān)督者的再監(jiān)督”。如留置作為取代“兩規(guī)”的法定措施，其管理程序可謂“史上最嚴(yán)”，規(guī)定須在24小時內(nèi)通知被留置人員及其家屬，留置時間不得超過三個月等，細(xì)節(jié)中體現(xiàn)依法留置精神。

而且，檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，經(jīng)審查既可作出起訴決定，也可視情退回補(bǔ)充調(diào)查，或依法作出不起訴決定等，通過查處腐敗案件“辦、訴分離”兼顧協(xié)調(diào)與制約。此外，被監(jiān)察人員不服監(jiān)察機(jī)關(guān)處理決定，可依法提出申訴。這些制度設(shè)計終其一點，就是倒逼監(jiān)察機(jī)關(guān)提高調(diào)查質(zhì)量和執(zhí)法水平，以法治化方式規(guī)避“有權(quán)即可任性”現(xiàn)象。

總之，監(jiān)委入憲不但是政治體制改革的地標(biāo)性成就，也是中國法律體系的劃時代成果。這預(yù)示著新時代的強(qiáng)力反腐行動在憲法、監(jiān)察法和后續(xù)配套法律等的支撐下，踏上不以人的意志和社會關(guān)注為轉(zhuǎn)移的新征程?！?/p>

（作者是中央紀(jì)委駐中國社科院紀(jì)檢組副組長）