新階段發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的政策建議

張銀平

2018年是貫徹黨的十九大精神的開局之年，是改革開放40周年，也是圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵一年。推動國有資本做強做優(yōu)做大，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)，繼續(xù)推進國有企業(yè)混合所有制改革也是今年國有企業(yè)改革的重中之重。

一、國企混改積極推動經(jīng)濟社會發(fā)展

改革開放以來，國有企業(yè)改革不斷取得重大進展。 2015年國務(wù)院頒布實施《指導意見》深化國有企業(yè)改革。2016年出臺了7個專項配套文件和國企改革“1+N”文件體系。同時，國務(wù)院國資委還會同有關(guān)部門出臺了36個配套文件。這些文件體系及相關(guān)細則，共同形成了我國國企改革的設(shè)計圖、施工圖。

剛剛過去的2017年，我國眾多行業(yè)在混合所有制改革、稅改、金融改革、價格改革等領(lǐng)域取得了新突破新進展。尤其是中央企業(yè)和地方國有企業(yè)在探索混合所有制改革方面取得了寶貴的經(jīng)驗和成果，對經(jīng)濟社會發(fā)展起到了積極的推動作用。

12月4日，國務(wù)院國資委領(lǐng)導在混合所有制改革論壇上披露了央企混改的最新進展。據(jù)介紹，這幾年發(fā)改委、國資委組織開展的兩批共19家央企混改試點，央企二級公司有10家，三級公司有9家。這些試點單位的示范帶動作用正在逐步顯現(xiàn)，已有超過三分之一的試點企業(yè)基本完成引入投資者、設(shè)立新公司、重構(gòu)公司治理機制、建立內(nèi)部激勵機制等工作。

與此同時，通過混改出現(xiàn)了3個明顯成效，即投資實力明顯增強，杠桿率明顯降低，經(jīng)營狀況明顯改善。特別是中國聯(lián)通、東航物流等混改試點方案落地實施，改革力度大，市場反映積極，營造了良好的社會氛圍。

比如，2017年中國聯(lián)通第一大股東的股權(quán)已從62%下降到了36.7%，不再持有51%以上的股權(quán)。此次改革最大的變化是國有部分股權(quán)實現(xiàn)了多元化，使公司更加市場化。中國聯(lián)通“混”的工作基本已經(jīng)結(jié)束，下一步的重頭戲在于“改”。

2017年12月，有31家中央和地方國有企業(yè)納入第三批混合所有制改革試點范圍。混合所有制改革呈現(xiàn)出步伐加快、領(lǐng)域拓寬的整體態(tài)勢。2018年將進一步推動混改引入戰(zhàn)略投資者，推動所屬企業(yè)員工持股，堅定推進公司資產(chǎn)證券化進程。并且加快形成可復制、可推廣的制度性經(jīng)驗，推動國有企業(yè)混合所有制改革形成新局面。

二、混合所有制改革中需要關(guān)注的一些問題

混合所有制改革可以理解為兩個層面的改革，即宏觀層面和微觀層面。宏觀層面指公有制經(jīng)濟與非公有制經(jīng)濟的混合，最終形成以公有制為基礎(chǔ)、多種所有制經(jīng)濟共存的局面；微觀層面指各類所有制企業(yè)的相互融合。而我們重點關(guān)注的是微觀層面的混合，也就是國企的主動混合行為，它是混合所有制改革的主要內(nèi)容。

目前，隨著改革的不斷深入，中央企業(yè)和各地方國有企業(yè)進行了大膽的實踐探索，在實踐中取得了寶貴經(jīng)驗，但也出現(xiàn)了一些對改革認知的誤區(qū)。比如企業(yè)混改意愿不足、混合所有制企業(yè)法人治理和市場化經(jīng)營機制不健全等。我們將這些問題歸納以下幾個方面。

第一，社會主義基本經(jīng)濟制度的內(nèi)涵是“堅持公有制的主體地位”。但是隨著生產(chǎn)資料貨幣化向資本化金融化證券化轉(zhuǎn)變。公有制的實現(xiàn)形式不再單純強調(diào)實物形態(tài)的生產(chǎn)資料共有，更注重價值形態(tài)的國有資本與非國有資本的資本混合來發(fā)展混合所有制經(jīng)濟和混合所有制企業(yè)。但是有部分專家認為，國有企業(yè)改革的方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度和公司制，今后建成的都是混合所有制或股權(quán)多樣化的公司，國有企業(yè)還從何談起。公司制企業(yè)與原來的國有企業(yè)的內(nèi)涵是有極大區(qū)別的，這些問題不好解釋？盡管有規(guī)定說，國有獨資公司和國有控股公司即國有企業(yè)。但是，這樣的說法是沒有實際意義的，因為公司法所規(guī)定的公司與全民所有制規(guī)定的國有企業(yè)是不同的。

第二，有部分同志認為“混合所有制改革就是搞股權(quán)多元化”。其實，混合所制改革與股權(quán)多元化改革有著本質(zhì)的不同。區(qū)別在于，混合所制改革是國有與非國有共同持股的企業(yè)，而股權(quán)多元化改革強調(diào)多個法人持股，不要求一定是不同性質(zhì)的持股方的多元持股。

第三，有企業(yè)管理者認為，國企與非公經(jīng)濟在體制上混合存在障礙。國企自我優(yōu)越感強，一切事情自己說了算，辦錯了大家負責。不足是缺乏市場競爭意識，人浮于事，思想相對保守。而民企正好相反，雙方很難適應。況且國企在人員管理和選人用人上和民企觀念不同，國企用人選知己，民企用人選同鄉(xiāng)。管理企業(yè)方式上也有很大差異，好的國企不愿意與民企融合，愿意找有實力的婆婆混合。而民企又不愿意與差的國企混改，國企怕國資流失，表現(xiàn)為國企不愿將盈利能力強的核心部門對民企開放，而民企則擔心參加混改后沒有話語權(quán)。

第四，有民企管理者認為，搞好混合所有制要靠政府引導，讓國有企業(yè)和民營企業(yè)自發(fā)自愿的選擇結(jié)合，是兼并重組還是混合經(jīng)營，還是獨資經(jīng)營，要把主動權(quán)交給企業(yè)自身，只要雙方合法合規(guī)就行。另外，還有不少民營企業(yè)很想了解國企現(xiàn)狀和企業(yè)混合的項目，但找不到門不知如何去對接，希望政府和社會創(chuàng)造條件搭建平臺。

第五，混合所有制是一個具有中國特色的企業(yè)管理制度，是所有制改革的進步，它結(jié)合了國有企業(yè)或政府的強大資源優(yōu)勢，加上民營企業(yè)管理的靈活和進取的理念優(yōu)勢，呈現(xiàn)的是一個雙贏的局面。但是，這其中又難免存在諸多的問題。比如，國有企業(yè)的價值評估問題，如何避免國有資產(chǎn)流失；股權(quán)結(jié)構(gòu)如何合理分配，黨的領(lǐng)導如何體現(xiàn)；公司內(nèi)的財權(quán)、人事權(quán)、責任權(quán)的合理劃分問題，如何避免內(nèi)耗等。

第六，國有企業(yè)進行混合所有制改革，采取引進社會資本和部分職工持股的方式。但員工出資認購股份的積極性不高。這其中原因一是怕自己被“套牢”；二是部分員工缺少參與市場競爭、爭當管理者的自信與勇氣，擔心自己雖有股東之名，卻難得有股東之實的憂慮。

第七，有部分人認為“混合所有制改革就是國資國企改革的全部”。其實在充分肯定混合所有制改革重要意義和取得階段成果的同時，還必須認識到國企混合所有制改革并不是國企改革的全部，不能認為只有推進混合所有制改革才是深化國有企業(yè)改革，也不能因為混合所有制改革推進的獲得感不明顯，就否認整個國有企業(yè)改革的進展。endprint

第八，有不少民營企業(yè)由于自身具備的企業(yè)體量小、管理費用低、有市場經(jīng)驗，船小好調(diào)頭的優(yōu)勢和生產(chǎn)技術(shù)含量、產(chǎn)品價格有競爭優(yōu)勢等。又看中了國企的人才、資金、誠信的優(yōu)勢，以及集中的大量社會資源、行業(yè)資源。因此愿意雙方混合發(fā)揮1+1大于2的市場效果。但由于現(xiàn)有政策強調(diào)國企混改中國資的控制地位，于是，民資股東如果參與混改，基本上只能做中小股東。現(xiàn)實中，由于中小股東權(quán)益保護的法律法規(guī)不健全，尤其是程序法方面嚴重缺失，大股東侵害中小股東權(quán)益的現(xiàn)象非常普遍。在這種情況下，中小企業(yè)投資者參與國企混改的積極性受到很大影響。又由于混合后始終打不開局面，造成目前有些民營企業(yè)很失望并要求退出混合。

第九，混合所有制改革是否需要進行試點先行。因為一個企業(yè)單獨進行某項改革試點，即使說企業(yè)績效得到改善，也很難說這種改善是由于某項改革取得了效果。因為每個試點企業(yè)都應該是一個綜合性的改革試點單位。國企改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，實質(zhì)推進過程中一定要注意各項改革任務(wù)和政策措施的協(xié)同性。國企功能定位、推進混改、建立以管資本為主的國資管理體制和完善國企現(xiàn)代企業(yè)制度等各項改革任務(wù)不是割裂的，在具體推進過程中要注意其系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。從這個角度看，混改需要試點，但需要綜合全面衡量改革試點成果。

第十，搞好混合所有制改革，不能認為單純的引入社會股東就達到了改革目的。而是要看是否建立了有效的現(xiàn)代企業(yè)管理制度。從一些企業(yè)混合所有制改革來看，僅僅強調(diào)約束國企管理人員的行為，而忽視對激勵機制的建立，不能很好地實現(xiàn)激勵與約束相結(jié)合。因此，建立有效激勵機制調(diào)動、提高廣大干部員工的積極性，是當前國企改革的工作難點與重點。

第十一，混合所有制改革是一個企業(yè)市場化不斷演進的過程，而不應該僅是政府的行政目標管理過程。推進國有企業(yè)混合所有制改革，關(guān)鍵是把握推進過程的管理原則，切忌追求表面形式而急于求成，定時間定目標，從而出現(xiàn)混改心切的毛病。

第十二，不少民營企業(yè)也表示了一定的擔憂，其中就有司法體系公正性問題。即，當國有企業(yè)和民營企業(yè)因合作問題發(fā)生糾紛而訴至法院時，人民法院能否公平公正地加以裁判，而不偏向于自己的“近親”國有企業(yè)。

三、積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的政策建議

十九大報告指出，經(jīng)濟體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰。要深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。

國務(wù)院國資委主要領(lǐng)導此前表示，國企混合所有制改革和其他改革一樣，都是開放的，歡迎包括外資在內(nèi)的各種所有制企業(yè)參加。并強調(diào)，混改是國企改革的內(nèi)容之一，而不是改革的全部，并不適合于所有的國有企業(yè)，將堅持“宜混則混、宜控則控、宜參則參”的原則。

有專家也認為，下一步的改革思路，要分層分類推進混改，同時推動混改企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，建立有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)和靈活高效的市場化經(jīng)營機制。

因此，我們認為發(fā)展混合所有制經(jīng)濟仍是一項長期任務(wù)和系統(tǒng)工程，必須深入貫徹黨的各項方針和政策，全面理解推進混合所有制改革的各項精神，并需要深入分析在進行混合所有制改革中存在問題的深層次原因，努力尋求破解思路與辦法。具體來看，我們認為現(xiàn)階段應該做好以下幾個方面的工作。

一是要繼續(xù)加強混合所有制改革的頂層設(shè)計，進一步健全國有資本的管理體制，完善企業(yè)公司治理機制。因為發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，不同資本混合后要想真正實現(xiàn)“相互融合”，就需要進一步健全具有中國特色的現(xiàn)代國有企業(yè)制度，在激勵和約束、責任和監(jiān)督相結(jié)合的基礎(chǔ)上，形成董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層及黨的組織機構(gòu)的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、科學合理、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。將資本決策權(quán)交給專業(yè)投資方，將經(jīng)營運營權(quán)交給職業(yè)經(jīng)理人。

二是營造鼓勵非公有制經(jīng)濟發(fā)展的市場環(huán)境。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，要毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展，激發(fā)非公有制經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力，營造有利于非公有制經(jīng)濟發(fā)展的市場環(huán)境。

三是要不斷強化混合所有制經(jīng)濟發(fā)展的法治基礎(chǔ)。要以保護產(chǎn)權(quán)、維護契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管為基本導向，完善社會主義市場經(jīng)濟法律制度。同時還要充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)市場的作用。混合所有制經(jīng)濟的發(fā)展涉及多方產(chǎn)權(quán)主體，是一個利益博弈的復雜過程，應確保程序的公正性和結(jié)果的公平性，努力避免信息不透明引起的不正當競爭。特別要吸取過去國企改革的經(jīng)驗和教訓，壓縮產(chǎn)權(quán)交易可能尋租的空間，防范部分利益主體通過混合所有制侵吞國有資產(chǎn)或變相私有化。

四是在混合所有制改革中，國有企業(yè)和民營企業(yè)的企業(yè)文化，以及外資企業(yè)的企業(yè)文化，存在諸多差異，也伴隨著不同企業(yè)文化之間的相遇、交匯甚至沖突。為此，國有企業(yè)在進行混合所有制改革時，一定要重視企業(yè)文化融合的問題，通過各方的合作，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，達到優(yōu)勢互補，合作共贏的目的，從而提高改革的成功率。

五是激發(fā)政府“放”的活力。當前，推行混合所有制改革，要解決好政府的放權(quán)問題，讓政府按照市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，把該賦予給企業(yè)的權(quán)力賦予給企業(yè)，把該履行的監(jiān)管責任履行到位。只有這樣，國企混改才能達到目的。同時，用企業(yè)混改取得的成果，來評判政府的職能轉(zhuǎn)變是否到位。

六是激發(fā)企業(yè)“闖”的活力。企業(yè)的核心競爭力是企業(yè)發(fā)展壯大的基石。如何通過混合所有制改革激發(fā)和培育這種“闖”的活力。1.企業(yè)要科學制定戰(zhàn)略規(guī)劃，培育企業(yè)核心技術(shù)，創(chuàng)造核心產(chǎn)品，從而占領(lǐng)和開發(fā)市場。2.建立企業(yè)戰(zhàn)略聯(lián)盟，注重相互合作，通過市場手段獲得企業(yè)需要的核心技術(shù)和專業(yè)人才，將外來知識有效地沉淀在企業(yè)內(nèi)部，形成自己的品牌特色，達到培育和提升企業(yè)的“闖”勁。3.企業(yè)要發(fā)揮其“精”的特長，專注于某一兩個方面的優(yōu)勢形成核心競爭力，向“?！焙汀熬钡姆较虬l(fā)展，形成特色和專業(yè)優(yōu)勢。

七是激發(fā)社會資本“投”的活力。目前，由于經(jīng)濟形勢下行、企業(yè)效益不佳，導致社會資本沒有較好投向，企業(yè)競爭力不強。很顯然，推動混合所有制改革，必須要有效吸引社會資本，積極引進社會資本。而從方式上看，整體上市、資產(chǎn)證券化、員工持股等還是吸引社會資本的有效方式，但是，企業(yè)也可以采用引進戰(zhàn)略投資者、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)重組、增資擴股等方式引入社會資本。

八是國企混改是多方協(xié)同的成果，其中企業(yè)員工是否受到激勵是非常重要的方面。在國企混改過程中如何運用股權(quán)激勵、以業(yè)績?yōu)閷騼?yōu)化薪酬內(nèi)部分配等，需要探索與考量。而且混改更要注重體制機制的改變。混改之后，需在公司治理層面建立起治理均衡、運轉(zhuǎn)靈活、市場融合的體制機制，充分激勵各利益相關(guān)主體，這樣才能使混改真正起到成效。

總之，國企混改正在漸次展開，其成效應當如何評估？我們認為應當從四個維度來做出評價。第一，是否有利于國有資本的放大功能。第二，是否有利于國有資本的保值增值。第三，是否有利于提高國企競爭力。第四，混改過程中參與進來的非公資本是否真正參與了公司治理。因此，人們相信，通過理論探討和實踐，遵照市場規(guī)律，激發(fā)政府“放”、企業(yè)“闖”、社會資本“投”的活力，不斷解決問題，相信混合所有制改革一定能夠取得更大的成功。

（作者：北大縱橫國企改革研究院 特約研究員）endprint