義務(wù)教育學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制研究
——基于學(xué)校治理現(xiàn)代化視角

徐 玉 特

(廣西師范學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院，廣西 南寧 530001)

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，隨著治理理論和現(xiàn)代學(xué)校制度等研究的不斷深入，學(xué)校治理現(xiàn)代化逐步成為研究的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。這給我們理性地審視學(xué)校內(nèi)部治理現(xiàn)代化提供了很好的契機(jī)，特別是隨著國(guó)家教育政策中對(duì)“管、辦、評(píng)”分離的推進(jìn)，使得政府對(duì)學(xué)校的“放權(quán)”“賦權(quán)”“擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”等高頻率詞匯再次成為教育改革與發(fā)展的最強(qiáng)音。然而，“放權(quán)”“擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”等問(wèn)題的解決需要以賦權(quán)主體的明確為基礎(chǔ)和前提，主體的模糊性、過(guò)多地強(qiáng)調(diào)放權(quán)的力度和范圍等都只能是一種徒勞。誠(chéng)如有學(xué)者指出，“放權(quán)”和“擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”等措施，如何能跳出“一放就亂，一亂就統(tǒng)，一統(tǒng)就死，死而再放”的怪圈，“其問(wèn)題的癥結(jié)不僅在于政府放權(quán)，還在于政府把權(quán)放給誰(shuí)，怎樣保證‘放而不亂’”[1]？這其中就涉及對(duì)賦權(quán)主體的考量問(wèn)題。從現(xiàn)有研究來(lái)看，政府放權(quán)的對(duì)象或主體主要有賦權(quán)校長(zhǎng)個(gè)人和作為學(xué)校集體存在的團(tuán)體兩種形式。但無(wú)論是校長(zhǎng)個(gè)人的賦權(quán)還是集體性的賦權(quán)都符合學(xué)校作為公法人的性質(zhì)，即與企業(yè)公司的“私法人”相對(duì)的“公法人”。若以校長(zhǎng)個(gè)人作為學(xué)校公法人的代表，則賦權(quán)校長(zhǎng)；如以學(xué)校團(tuán)體形式作為公法人代表，則賦權(quán)學(xué)校理事會(huì)或其他由利益相關(guān)者代表組成的組織或團(tuán)體。但兩種形式的賦權(quán)都有其各種的優(yōu)勢(shì)和不足。如何在優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)基礎(chǔ)上進(jìn)行整合才是關(guān)鍵，而學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制成為兩者結(jié)合的最佳狀態(tài)和選擇(本文所提及的學(xué)校均為義務(wù)教育階段的公立學(xué)校)。

二、學(xué)校治理現(xiàn)代化和學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的內(nèi)涵

1.學(xué)校治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

當(dāng)下，我國(guó)學(xué)者對(duì)學(xué)校治理和學(xué)校治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵界定尚未達(dá)成共識(shí)。從學(xué)校治理內(nèi)涵層面的界定來(lái)看，涉及內(nèi)部治理研究的主要有如下觀點(diǎn)：“從治理理論的角度出發(fā)，學(xué)校治理不僅僅是一組制度安排，同時(shí)也是一個(gè)有關(guān)激勵(lì)和約束過(guò)程。學(xué)校治理本質(zhì)上就是學(xué)校各主體對(duì)在辦學(xué)過(guò)程中所表現(xiàn)出的教學(xué)與管理等行為的引導(dǎo)、肯定與匡正的過(guò)程”[2]；從學(xué)校內(nèi)部治理關(guān)系的角度看，“‘治理’理念倡導(dǎo)教師和學(xué)生對(duì)學(xué)校治理權(quán)利的共享，引導(dǎo)教師與學(xué)生通過(guò)協(xié)商、對(duì)話、合作以及公民伙伴關(guān)系等方式積極參與學(xué)校公共事務(wù)的管理，從而擴(kuò)大和提升學(xué)校的公共利益，培育學(xué)生更為健全的公民品質(zhì)”[3]。由此就引出學(xué)校利益相關(guān)者的概念，即只有處理好與學(xué)校教育資源供給和學(xué)校發(fā)展利益相關(guān)的組織和個(gè)人之間的關(guān)系如教師、學(xué)生、家長(zhǎng)、社區(qū)等，學(xué)校治理體系才能完整，功能才能有效發(fā)揮和彰顯。綜上所述，筆者認(rèn)為學(xué)校治理的內(nèi)涵理應(yīng)包括多元主體共同參與。多元主體參與治理的對(duì)象主要是學(xué)校公共事務(wù)、公共決策、公共問(wèn)題等；多元主體在參與治理過(guò)程中應(yīng)遵循平等協(xié)商、對(duì)話和合作伙伴關(guān)系的基本原則，并且共同致力于構(gòu)建學(xué)校內(nèi)部公共交往、協(xié)商對(duì)話的合作空間；多元主體參與治理的目標(biāo)是促進(jìn)學(xué)校公共管理和服務(wù)的改善和提升，最大限度地滿足和實(shí)現(xiàn)學(xué)校師生、社區(qū)和家長(zhǎng)等直接利益相關(guān)者的長(zhǎng)遠(yuǎn)教育利益和訴求。

當(dāng)前，我國(guó)學(xué)者對(duì)學(xué)校治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵也猶如學(xué)校治理的界定一般，尚未形成共識(shí)，同時(shí)在學(xué)校治理現(xiàn)代化領(lǐng)域的研究也還未形成主流。但我們可從教育治理現(xiàn)代化和國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵來(lái)透視學(xué)校治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵。有學(xué)者指出，“教育治理現(xiàn)代化的改革是一個(gè)教育治理價(jià)值導(dǎo)向調(diào)整優(yōu)于教育治理技術(shù)革新的過(guò)程”[4]。有學(xué)者則指出，“教育治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵在于教育治理的科學(xué)化、民主化與法制化”[5]。而有學(xué)者認(rèn)為，“教育治理現(xiàn)代化是優(yōu)秀教育家的培養(yǎng)過(guò)程，從而將教育治理現(xiàn)代化與人才培養(yǎng)緊密聯(lián)系”[6]；也有學(xué)者認(rèn)為，“教育治理現(xiàn)代化是教育治理制度、理念、主體、方式、技術(shù)等由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的發(fā)展進(jìn)程”[7]；“教育治理現(xiàn)代化的核心和根本是實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化，是從知識(shí)體系、價(jià)值觀念、思維方式到行為方式的全面發(fā)展與升級(jí)，隨著而來(lái)的教育治理方式的轉(zhuǎn)變是根本性的，甚至是顛覆性的”[8]。借鑒國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵，我們可以從中吸取更多的學(xué)校治理現(xiàn)代化的養(yǎng)分。如，俞可平認(rèn)為，“國(guó)家治理體現(xiàn)的現(xiàn)代化，最重要的還是體制機(jī)制和人的現(xiàn)代化”[9]；范文亦認(rèn)為，“國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心是人本，前提是人性，方式是人文，保障是人權(quán)，條件是人和，動(dòng)力是人情，主體是人才，目的是人的自由全面發(fā)展”[10]。綜合上述對(duì)教育治理現(xiàn)代化和國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵，筆者認(rèn)為學(xué)校治理現(xiàn)代化，即學(xué)校內(nèi)部治理現(xiàn)代化是指在以師生為本理念的指導(dǎo)下，通過(guò)激發(fā)學(xué)校利益相關(guān)者，如教師、學(xué)生、家長(zhǎng)、社區(qū)人士等參與學(xué)校公共事務(wù)管理的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，凸顯學(xué)校的民主管理、民主決策、民主監(jiān)督和“法”治的精神實(shí)質(zhì)，依法依規(guī)保障學(xué)校發(fā)展的利益相關(guān)者的參與權(quán)、建議權(quán)等，形成學(xué)校與利益相關(guān)者民主協(xié)商和合作的機(jī)制，滿足各方對(duì)學(xué)校的教育訴求，最終實(shí)現(xiàn)學(xué)校全體師生自由而全面發(fā)展的過(guò)程。

2.學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的內(nèi)涵

學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是企業(yè)的理事會(huì)制與學(xué)校校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的有機(jī)結(jié)合，是兩者在優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的基礎(chǔ)上深層次融合，既發(fā)揮了理事會(huì)制的民主和效率機(jī)制，又避免了校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制中“一長(zhǎng)制”的弊端和不足，使得學(xué)校在各利益相關(guān)者的協(xié)商和合作中實(shí)現(xiàn)民主管理、民主決策、民主監(jiān)督，促進(jìn)學(xué)校的自我約束、自我管理、自我發(fā)展。

企業(yè)的理事會(huì)或董事會(huì)制歷經(jīng)了多年的發(fā)展，逐步走向完善和成熟，其最大的優(yōu)勢(shì)在于實(shí)現(xiàn)了“決策權(quán)、管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”的分離和互動(dòng)，同時(shí)也是所有者、經(jīng)營(yíng)者、控制者的分離和協(xié)作，使得企業(yè)在一個(gè)利益共同體中，實(shí)現(xiàn)分工和有效協(xié)作，最終實(shí)現(xiàn)企業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展。企業(yè)的理事會(huì)制也使得“委托—代理”的鏈條雖復(fù)雜但變得更為容易稽查，而使企業(yè)變得更為有活力和效益。誠(chéng)如有學(xué)者指出，“沒(méi)有控制權(quán)的資產(chǎn)所有權(quán)與沒(méi)有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的控制權(quán)乃是股份公司發(fā)展的邏輯歸結(jié)”[11]。企業(yè)理事會(huì)運(yùn)用“委托—代理”關(guān)系來(lái)使所有者、管理者和控制者實(shí)現(xiàn)分離和互動(dòng)，為我們審視學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)提供了一種視角。政府作為人民的委托人，人民將教育的舉辦權(quán)委托給政府，而政府又委托學(xué)校來(lái)提供教育公共服務(wù)和產(chǎn)品，在此“委托—代理”的鏈條中，我們可以清晰地發(fā)現(xiàn)，人民是所有者，學(xué)校作為舉辦者，政府是管理者，他們各自的地位和職責(zé)理應(yīng)是明確的。但當(dāng)前作為學(xué)校管理體制中的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制在確立學(xué)校舉辦者的地位時(shí)，也容易將人民即社區(qū)和家長(zhǎng)等力量的利益直接相關(guān)者即所有者和監(jiān)督者的訴求排除在外，而只有政府作為管理者、舉辦者和監(jiān)督者而干預(yù)學(xué)校的事務(wù)和發(fā)展。而學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，通過(guò)對(duì)理事會(huì)人員構(gòu)成、章程、職權(quán)、組織等層面的合理清晰界定，通過(guò)平等協(xié)商和合作，可以有效綜合和滿足學(xué)校發(fā)展的利益相關(guān)者的利益和訴求。校長(zhǎng)在理事會(huì)的決策和監(jiān)督之下，有效制定和執(zhí)行學(xué)校發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃和決策，避免了政府和其他主體事無(wú)巨細(xì)地對(duì)學(xué)校進(jìn)行干預(yù)。由此，筆者將學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的內(nèi)涵界定為，校長(zhǎng)在理事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下，依照相關(guān)章程和規(guī)則執(zhí)行理事會(huì)的決策和規(guī)劃，自主決定學(xué)校的相關(guān)決策和事務(wù)。在此，作為學(xué)校管理之大法的校理事會(huì)章程則成為決定校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的核心和關(guān)鍵因素。從當(dāng)前國(guó)外對(duì)學(xué)校理事會(huì)(無(wú)論是公辦還是民辦；中小學(xué)還是大學(xué))章程的建設(shè)來(lái)看，其主要包括理事會(huì)人數(shù)或常委理事人數(shù)、人員構(gòu)成、職責(zé)、組織、權(quán)限、選舉和任期等。如美國(guó)芝加哥中小學(xué)學(xué)校理事會(huì)由校長(zhǎng)和11名成員構(gòu)成：6名學(xué)生家長(zhǎng)、2名教師、2名社區(qū)代表、1名學(xué)生。從職責(zé)上看，通過(guò)梳理我國(guó)民國(guó)時(shí)期的相關(guān)資料，理事會(huì)職責(zé)僅定位于學(xué)校財(cái)務(wù)和聘任校長(zhǎng)并對(duì)校長(zhǎng)實(shí)行監(jiān)督，而沒(méi)有干涉學(xué)校內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力。這有利于避免“學(xué)校管社會(huì)”(學(xué)校中有太多的社會(huì)事務(wù)需要處理)和“社會(huì)管學(xué)?！?學(xué)校的多頭領(lǐng)導(dǎo))問(wèn)題的發(fā)生?？傮w來(lái)看，學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制有利于綜合各方的智慧和人財(cái)物力資源，共同促進(jìn)學(xué)校的發(fā)展，同時(shí)也能有效避免學(xué)校成為政府的附屬和學(xué)校過(guò)度依賴政府，形成學(xué)校與所處社區(qū)的封閉和剝離狀態(tài)。綜合我國(guó)的國(guó)情和現(xiàn)實(shí)，我國(guó)校理事會(huì)的成員理應(yīng)包括教育行政人員代表、校長(zhǎng)、教師代表、家長(zhǎng)代表、社區(qū)代表、學(xué)生代表(中學(xué)、小學(xué)高年級(jí))等人員，其職責(zé)定位于學(xué)校發(fā)展規(guī)劃的決策、學(xué)校財(cái)政、校長(zhǎng)的任免和監(jiān)督等關(guān)于學(xué)校大政方針等宏觀層面事務(wù)。

三、學(xué)校治理現(xiàn)代化和學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的內(nèi)在關(guān)系

我國(guó)基礎(chǔ)教育學(xué)校自1985年實(shí)行“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”以來(lái)，其在促進(jìn)學(xué)校規(guī)模不斷擴(kuò)大和學(xué)校穩(wěn)定發(fā)展方面發(fā)揮了積極的作用。然而由于“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”屬于“一長(zhǎng)制”，在相關(guān)外部約束和監(jiān)督體制機(jī)制不完善之時(shí)，校長(zhǎng)對(duì)權(quán)力的合理和科學(xué)使用就完全取決于校長(zhǎng)個(gè)人的素質(zhì)和人格，而關(guān)于校長(zhǎng)的選擇，作為學(xué)校發(fā)展的利益相關(guān)者，如教師、家長(zhǎng)、社區(qū)人士、學(xué)生，甚至是其他社會(huì)組織等利益相關(guān)者則完全無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)。校長(zhǎng)的選擇和升遷完全由教育行政部門的領(lǐng)導(dǎo)決斷，這也就導(dǎo)致了校長(zhǎng)只對(duì)上負(fù)責(zé)而無(wú)需對(duì)下負(fù)責(zé)的現(xiàn)象出現(xiàn)。多年的教育改革與發(fā)展的教訓(xùn)表明，教育行政改革需要相應(yīng)的學(xué)校管理體制改革措施配套，否則容易落空。由此，學(xué)校管理體制改革就成為教育改革與發(fā)展的落腳點(diǎn)和歸宿。學(xué)校治理現(xiàn)代化是學(xué)校管理體制在新的歷史時(shí)期的必然走向，也是教育改革與發(fā)展的內(nèi)在要求。而學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是學(xué)校治理走向現(xiàn)代化的必然要求和根本要義。

1.學(xué)校治理現(xiàn)代化是學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的內(nèi)在要求

學(xué)校治理現(xiàn)代化提倡“以人為本”的理念，即依靠學(xué)校多元參與主體的智慧和力量共同體推進(jìn)學(xué)校發(fā)展，并給予多元主體充分表達(dá)自身利益訴求的空間和土壤，通過(guò)多元主體充分的溝通、協(xié)商和合作來(lái)促進(jìn)學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展、學(xué)生綜合素質(zhì)的全面提高和發(fā)展。即學(xué)校治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)多元主體參與學(xué)校公共事務(wù)的管理，充分行使自身作為學(xué)校發(fā)展利益相關(guān)者的權(quán)利和履行相應(yīng)的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)學(xué)校的民主管理、民主決策、民主發(fā)展。學(xué)校治理現(xiàn)代化相對(duì)于校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制更多的是表現(xiàn)眾多利益相關(guān)者大家在同一條船上的理念，通過(guò)集思廣益并加強(qiáng)相關(guān)的制度建設(shè)和保障來(lái)促進(jìn)多元主體參與學(xué)校發(fā)展的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，同時(shí)在學(xué)校發(fā)展中又不忽視對(duì)學(xué)校作為在場(chǎng)者和實(shí)踐者主體地位的尊重和關(guān)照。這與以往將學(xué)校的改革與發(fā)展作為被動(dòng)、消極和被改造的對(duì)象有很大的區(qū)別，同時(shí)也避免了其他主體以他者的身份來(lái)審視學(xué)校自身發(fā)展，或者以他者的觀念和行為來(lái)替代學(xué)校作為在場(chǎng)者的發(fā)展主體地位的尷尬和不利的境地。而這正是學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的題中之意。學(xué)校理事會(huì)的設(shè)置為多元主體如家長(zhǎng)、教師、校長(zhǎng)、社區(qū)、教育專家和工作者、政府相關(guān)人員等參與學(xué)校發(fā)展的規(guī)劃、決策、監(jiān)督、評(píng)價(jià)提供了一個(gè)有效的平臺(tái)，這能有效避免校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制中由于“一長(zhǎng)制”導(dǎo)致的諸多弊端，如校長(zhǎng)權(quán)力缺乏監(jiān)督、約束，學(xué)校發(fā)展規(guī)劃智囊團(tuán)力量不足，學(xué)校發(fā)展外部支持過(guò)度(政府)與匱乏并存(社區(qū))等。學(xué)校理事會(huì)章程中對(duì)理事會(huì)相關(guān)權(quán)責(zé)的規(guī)定，也為其履行對(duì)學(xué)校宏觀監(jiān)督和指導(dǎo)提供了有力的支持和保障。同時(shí)學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，由于實(shí)行的是校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，即學(xué)校行政由校長(zhǎng)完全負(fù)責(zé)，校長(zhǎng)在理事會(huì)的決策和引領(lǐng)下，自主決定學(xué)校相關(guān)事務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，避免出現(xiàn)權(quán)責(zé)的不明晰和混亂現(xiàn)象，能有效體現(xiàn)出因校制宜。

2.學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是學(xué)校治理現(xiàn)代化的外在表現(xiàn)

學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制體現(xiàn)了學(xué)校發(fā)展融合多方力量和智慧的集思廣益的特點(diǎn)，同時(shí)結(jié)合了校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的權(quán)責(zé)對(duì)等，實(shí)現(xiàn)學(xué)校決策主體、執(zhí)行主體、評(píng)價(jià)和監(jiān)督主體的分離和互動(dòng)。首先，學(xué)校理事會(huì)的設(shè)置和建立集中體現(xiàn)了學(xué)校相關(guān)利益群體，即多元參與主體充分行使自身權(quán)利和表達(dá)自身利益訴求，確保了多元主體參與的地位和作用。這體現(xiàn)出學(xué)校治理現(xiàn)代化中的多元主體參與和“以人為本”的價(jià)值理念。多元參與主體在以“促進(jìn)學(xué)生綜合素質(zhì)全面提高和發(fā)展”理念的指導(dǎo)下，通過(guò)平等對(duì)話、協(xié)商和合作機(jī)制，共同推進(jìn)學(xué)校的發(fā)展。其次，學(xué)校理事會(huì)通過(guò)章程嚴(yán)格規(guī)范自身和利益相關(guān)者的行為，實(shí)現(xiàn)依規(guī)依法行使自身的權(quán)利和訴求。這集中體現(xiàn)了學(xué)校治理現(xiàn)代化中的民主參與、民主決策、民主監(jiān)督的原則和策略。學(xué)校理事會(huì)章程作為學(xué)校治理的基本律法之一，理應(yīng)是理事會(huì)成員、校長(zhǎng)及學(xué)校全體教職工的行為準(zhǔn)則和要求。最后，學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，實(shí)行校長(zhǎng)在理事會(huì)的宏觀決策和引導(dǎo)下對(duì)學(xué)校行政工作的全面和完全負(fù)責(zé)，同時(shí)通過(guò)對(duì)校長(zhǎng)權(quán)力的約束和監(jiān)督，使得權(quán)力運(yùn)行更為透明和可稽查，這集中體現(xiàn)了學(xué)校治理現(xiàn)代化的責(zé)任性和透明性。校長(zhǎng)作為學(xué)校行政工作的負(fù)責(zé)人和責(zé)任人，其在權(quán)力行使和責(zé)任擔(dān)當(dāng)層面，得到更為全面的稽查和監(jiān)督，在達(dá)成學(xué)校各項(xiàng)工作的目標(biāo)上則更為有效，這體現(xiàn)了效益和效率的原則。

四、學(xué)校治理現(xiàn)代化視角的學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制推進(jìn)策略

1.政府的制度供給和制度保障是基礎(chǔ)和前提

制度作為規(guī)范人類相互交往的規(guī)則，“是由人制定的規(guī)則，它們抑制著人際交往中可能出現(xiàn)的任意行為和機(jī)會(huì)主義行為，制度作為一個(gè)共同體所共有制度的關(guān)鍵功能是增進(jìn)秩序：它是一套關(guān)于行為和事件的模式，具有系統(tǒng)性、非隨機(jī)性，因此是可理解的”[12]。學(xué)校的管理體制，在我國(guó)作為教育公共政策的一個(gè)重要組成部分，其需要借助政治的和集體的手段系統(tǒng)地追求教育和學(xué)校發(fā)展的目標(biāo)。由此，政府的制度，特別對(duì)于集權(quán)制度的政府而言，其在學(xué)校管理等政策方面具有舉足輕重的作用。政府的制度供給和保障意味著作為公共政策和制度制定主體和關(guān)鍵的政府在推進(jìn)學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制進(jìn)程中必須發(fā)揮其積極作用，為其建立和發(fā)展提供足夠廣闊的制度土壤和空間。同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)主體的權(quán)職責(zé)利進(jìn)行有效規(guī)范并促使其各自依法依規(guī)行事的重要基礎(chǔ)和條件。一方面，國(guó)家政策需要對(duì)我國(guó)當(dāng)前的學(xué)校管理體制做出調(diào)整，即將“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”變成“學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，并將其作為我國(guó)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制給以依法確定。誠(chéng)然，這個(gè)過(guò)程可以采用先試點(diǎn)再由點(diǎn)及面地鋪開，即先行集中試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，再在全面或全省范圍推進(jìn)。但這個(gè)過(guò)程需要發(fā)揮基礎(chǔ)學(xué)校和基礎(chǔ)教育管理部門的創(chuàng)造性，宜采取自上而下和自下而上相結(jié)合的方式進(jìn)行。另一方面，中央或各省政府需要對(duì)學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的主要內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化和有針對(duì)性的指導(dǎo)。這需要對(duì)學(xué)校理事會(huì)的章程建設(shè)、理事會(huì)與學(xué)校、理事會(huì)與校長(zhǎng)等方面的政策和規(guī)范進(jìn)行梳理，最終以法律或行政法規(guī)的形式公布，以便指導(dǎo)各個(gè)基礎(chǔ)學(xué)校進(jìn)行改革和轉(zhuǎn)型。

2.喚醒各參與治理主體的參與意識(shí)和提高參與能力是關(guān)鍵

學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制涉及的利益相關(guān)者眾多也較為復(fù)雜，如家長(zhǎng)、校長(zhǎng)、教師、社區(qū)人士、政府部門等等一系列的組織和個(gè)人，同時(shí)不同地區(qū)和區(qū)域的學(xué)校面對(duì)的多元主體也具有較大的差異性，如城鄉(xiāng)的主體在知識(shí)、能力等方面就存在巨大的差異。然而，只有多元主體之間能夠進(jìn)行平等對(duì)話、溝通、協(xié)商和合作，通過(guò)各種渠道表達(dá)自身的利益訴求，才能最大限度地整合各主體的資源和力量。因此，該制度的順利進(jìn)行和取得成功離不開此類參與主體的積極參與，同時(shí)各參與主體的能力也決定了參與的效果。一方面，對(duì)不同類型和不同地域的學(xué)校進(jìn)行分類的指導(dǎo)和規(guī)劃。針對(duì)城市學(xué)校家長(zhǎng)、社區(qū)人士、教師等知識(shí)水平較高，參與能力較高，但參與意識(shí)不強(qiáng)等，主要采取喚醒參與意識(shí)為主、提高參與能力為輔的方式進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)劃。而鄉(xiāng)村學(xué)校家長(zhǎng)、社區(qū)人士、教師、校長(zhǎng)等則需要依據(jù)參與意識(shí)和參與能力提高并重的原則進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)劃，并且將其作為工作的重中之重，對(duì)其進(jìn)行政策和資金的傾斜等。具體而言，主要通過(guò)宣講和培訓(xùn)教育等方式喚醒各主體的參與意識(shí)和提高參與能力。政府和學(xué)校聯(lián)合組建宣講團(tuán)，對(duì)社區(qū)和家長(zhǎng)等進(jìn)行參與學(xué)校發(fā)展和學(xué)校管理體制等方面內(nèi)容知識(shí)的宣講，注重宣講內(nèi)容的精簡(jiǎn)性和適切性，適合不同層次和不同群體的文化水平。同時(shí)對(duì)確定好的理事會(huì)成員進(jìn)行各種旨在提高其參與能力的培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、學(xué)校發(fā)展評(píng)價(jià)、學(xué)?？?jī)效評(píng)估、學(xué)校財(cái)務(wù)管理制度等方面的了解，增進(jìn)其參與的針對(duì)性。另一方面，提高政府部門，特別是教育行政部門對(duì)學(xué)校發(fā)展的宏觀規(guī)劃和指導(dǎo)的能力。由于政府當(dāng)前在學(xué)校發(fā)展中的“單一性行政教育治理手段、教育決策集權(quán)性治理方式的倚重、單中心傾向的教育公共服務(wù)參與、教育治理風(fēng)格上管理與服務(wù)關(guān)系的失衡”[7]等方面存在能力缺陷表現(xiàn)，政府行為成為阻礙學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制有效實(shí)行的原因之一。這需要教育行政部門提高對(duì)學(xué)校發(fā)展的宏觀規(guī)劃和指導(dǎo)的能力。具體而言，政府教育治理的思維模式需要做出根本性轉(zhuǎn)變，即將自身作為學(xué)校治理的重要一員，是一個(gè)重要的參與主體，而不是能替代眾多主體做出規(guī)劃和決策的單一主體，政府需要尊重、鼓勵(lì)和支持其他主體參與學(xué)校發(fā)展事務(wù)的規(guī)劃和決策。政府需要從無(wú)限走向有限和責(zé)任政府，即提高自身對(duì)學(xué)校進(jìn)行宏觀監(jiān)督和指導(dǎo)的能力。這需要政府和相關(guān)工作人員熟知教育發(fā)展的內(nèi)在規(guī)劃和學(xué)校發(fā)展的動(dòng)力、運(yùn)行和保障等機(jī)制，為學(xué)校評(píng)價(jià)和監(jiān)督提供知識(shí)和能力基礎(chǔ)，加強(qiáng)對(duì)學(xué)校發(fā)展的法律法規(guī)等政策層面的供給，為學(xué)校健康有序發(fā)展保駕護(hù)航。

3.建立學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的動(dòng)力、運(yùn)行和制衡機(jī)制是保障

學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的動(dòng)力、運(yùn)行和制衡機(jī)制的建立和完善是實(shí)現(xiàn)其作用和功能的基礎(chǔ)和保障。動(dòng)力機(jī)制主要解決依靠誰(shuí)和誰(shuí)是主體的問(wèn)題；而運(yùn)行機(jī)制則解決各主體之間的排列組合關(guān)系，以便形成最佳的狀態(tài)，解決的是如何開展以及各主體如何在各自軌道上有序運(yùn)行的問(wèn)題；制衡機(jī)制則保證各主體之間能夠?qū)崿F(xiàn)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)并持續(xù)的運(yùn)作狀態(tài)。

首先，學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的動(dòng)力機(jī)制是使構(gòu)成學(xué)校理事會(huì)的各主體和學(xué)校發(fā)展的各主體都有權(quán)行使自身的權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，激勵(lì)多元主體把促進(jìn)學(xué)校發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和自身利益訴求的滿足融合起來(lái)，形成學(xué)校發(fā)展的巨大推動(dòng)力。學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的動(dòng)力，歸根到底是來(lái)自不同行為主體對(duì)學(xué)生綜合全面發(fā)展和學(xué)校發(fā)展的追求。因此，激發(fā)學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制各參與主體的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性成為關(guān)鍵。這需要各主體在明確自身職責(zé)和權(quán)力的基礎(chǔ)上，進(jìn)行多方位、多層面、多措施的鼓勵(lì)和倡導(dǎo)，使各參與主體將學(xué)校的發(fā)展作為自身的責(zé)任和使命，并盡全力去努力達(dá)成目標(biāo)。實(shí)施學(xué)校理事會(huì)理事工作目標(biāo)制、目標(biāo)責(zé)任制和各種獎(jiǎng)勵(lì)政策，如貢獻(xiàn)獎(jiǎng)、成就獎(jiǎng)、終身榮譽(yù)獎(jiǎng)等精神層面的獎(jiǎng)勵(lì)，輔之以各種成就的獎(jiǎng)金、酬勞等層面的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

其次，學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的運(yùn)行機(jī)制是引導(dǎo)和制約決策并用于人、財(cái)、物相關(guān)的各項(xiàng)活動(dòng)的基本準(zhǔn)則即相應(yīng)的制度，是決定行為的內(nèi)外因素及其相關(guān)關(guān)系的總稱。即學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制就需要處理好理事會(huì)和校長(zhǎng)、理事會(huì)和學(xué)校、校長(zhǎng)和教師、理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和政府、理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和社會(huì)等方面的關(guān)系，處理好決策、執(zhí)行、監(jiān)督和反饋等關(guān)系。從宏觀上看，學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的運(yùn)行機(jī)制就需明確理事會(huì)與學(xué)校的關(guān)系為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督、決策與執(zhí)行的關(guān)系，具體而言，校理事會(huì)需要對(duì)學(xué)校發(fā)展的規(guī)劃、學(xué)校財(cái)政、學(xué)校監(jiān)督等方面負(fù)責(zé)，而具體行政事務(wù)則由校長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)，不受理事會(huì)的無(wú)端干預(yù)。就政府和學(xué)校理事會(huì)而言，政府需要履行基于學(xué)校發(fā)展的財(cái)政和監(jiān)督、法律供給、教育發(fā)展的宏觀規(guī)劃、學(xué)校課程目標(biāo)預(yù)設(shè)和學(xué)生發(fā)展的指標(biāo)體系等方面對(duì)學(xué)校理事會(huì)進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督，而無(wú)權(quán)直接干涉理事會(huì)的具體章程建設(shè)等具體事務(wù)。社會(huì)對(duì)學(xué)校理事會(huì)也具有監(jiān)督和建議權(quán)，理事會(huì)需要對(duì)學(xué)校發(fā)展的相關(guān)信息對(duì)政府公開和負(fù)責(zé)，也需要對(duì)社會(huì)進(jìn)行公開和負(fù)責(zé)，社會(huì)有權(quán)對(duì)其評(píng)議和建議。

最后，學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的制衡機(jī)制主要是指學(xué)校理事會(huì)、校長(zhǎng)、政府等主體的權(quán)力的制約和監(jiān)督方式。學(xué)校理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的制衡機(jī)制不僅需要外部制衡機(jī)制，也需要內(nèi)部制衡機(jī)制。從內(nèi)部制衡機(jī)制審視，校長(zhǎng)的權(quán)力除了需要校理事會(huì)的制約和監(jiān)督，更需要作為基礎(chǔ)的教師和學(xué)生的監(jiān)督和制約，通過(guò)校長(zhǎng)在教代會(huì)、教職工大會(huì)、全校師生會(huì)議等的工作報(bào)告，對(duì)校長(zhǎng)的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。學(xué)校理事會(huì)的權(quán)力則由校長(zhǎng)及其學(xué)校的教代會(huì)、全體師生大會(huì)、教職工會(huì)議等組成的團(tuán)隊(duì)或組織審議其工作報(bào)告并進(jìn)行制約和監(jiān)督。從外部制衡機(jī)制來(lái)看，政府需要對(duì)校理事會(huì)的章程建設(shè)、學(xué)校發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)的制度和規(guī)范進(jìn)行監(jiān)督，并就其權(quán)力的行使情況是否依法依規(guī)進(jìn)行制約，同時(shí)強(qiáng)化社會(huì)力量如家長(zhǎng)、社區(qū)等，采取用匿名投票和輿論監(jiān)督的方式對(duì)理事會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。

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