江蘇省體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金的運(yùn)行狀況研究

付江平

1.前言

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，加快我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已成為社會(huì)各界的共識(shí)。體育產(chǎn)業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)和朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，不僅有利于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的活力，還有利于營(yíng)造綠色健康的生活方式，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的精神文化需求。近年來(lái)，我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)始終保持較快的發(fā)展，2006-2013年我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)的增加值復(fù)合增長(zhǎng)率達(dá)20%，2014年實(shí)現(xiàn)增加值4040.98億元，總規(guī)模超過(guò)1.35億元的水平，占當(dāng)年GDP的0.64%【1】。雖然我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)迅猛，但體育產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的貢獻(xiàn)率依然很低，與體育產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家體育產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP總額1-3%的平均水平還有很大差距，我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)的尚有巨大潛力有待挖掘。為有效促進(jìn)我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，國(guó)務(wù)院于2014年頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》明確提出“到2025年體育產(chǎn)業(yè)規(guī)模超過(guò)5萬(wàn)億元”的發(fā)展目標(biāo)。2016年國(guó)家體育總局發(fā)布的《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》也明確提出“到2020年全國(guó)體育產(chǎn)業(yè)總規(guī)模要超過(guò)3萬(wàn)億元”的發(fā)展目標(biāo)。江蘇省作為經(jīng)濟(jì)大省和體育強(qiáng)省，在促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面作出了諸多嘗試，在2011年推出了體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金制度，對(duì)各類體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行有針對(duì)性的幫扶和引導(dǎo)，取得了較好的示范效應(yīng)。目前全國(guó)已有北京、江蘇、山東、浙江、云南、廣西、福建、青海等地區(qū)設(shè)立了體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金，為促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)的做出了重要貢獻(xiàn)。在江蘇省，在省體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金的示范效應(yīng)下，南京市、蘇州市、常州市等地級(jí)市也先后設(shè)立了市級(jí)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金【2】。江蘇省是較早設(shè)立體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金制度的省份，經(jīng)過(guò)多年的運(yùn)作發(fā)展，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，也遇到了一些問(wèn)題，對(duì)其運(yùn)行狀況進(jìn)行分析和研究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與不足，無(wú)疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2.江蘇省體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金的運(yùn)行狀況

江蘇省自2010年開(kāi)始籌備設(shè)立體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金，并出臺(tái)了《江蘇省體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金使用管理暫行辦法》，引導(dǎo)資金來(lái)源于省財(cái)政預(yù)算和省級(jí)體育彩票公益金【3】，2011-2015年累計(jì)投入4億元，引導(dǎo)扶持了570個(gè)項(xiàng)目，拉動(dòng)社會(huì)投資約240億元，取得了較好的示范引領(lǐng)作用。在總結(jié)2011-2015年間體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，江蘇省在2016年出臺(tái)《江蘇省體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》，進(jìn)一步完善引導(dǎo)資金的申報(bào)、審核、立項(xiàng)、監(jiān)督和評(píng)價(jià)工作。江蘇省體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金由省財(cái)政廳和省體育局共同管理，省財(cái)政廳主要負(fù)責(zé)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金使用的監(jiān)督管理，制定管理辦法及項(xiàng)目評(píng)審論證方案，省體育局主要負(fù)責(zé)體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的使用及項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)。項(xiàng)目申報(bào)通過(guò)逐級(jí)推送的方式申請(qǐng)報(bào)送，一般包括單位申報(bào)、縣級(jí)審查、市級(jí)初審、省級(jí)評(píng)審、項(xiàng)目公示等環(huán)節(jié)。省級(jí)評(píng)審為最重要的環(huán)節(jié)，一般包括形式審查、專家評(píng)審、實(shí)地考察、綜合評(píng)審、額度測(cè)算等多個(gè)環(huán)節(jié)【4】。為完善組織管理，江蘇省建立了項(xiàng)目定期報(bào)告制度、項(xiàng)目跟蹤制度、績(jī)效考評(píng)制度、項(xiàng)目撤銷管理制度和違規(guī)處罰制度等保障性制度。江蘇省體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金在資助方式上主要包括資助、貼息和獎(jiǎng)補(bǔ)三種。資助主要用于對(duì)體育產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的成本性支出予以直接資金補(bǔ)助；貼息主要用于對(duì)體育產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的銀行貸款利息進(jìn)行補(bǔ)貼；獎(jiǎng)補(bǔ)則主要對(duì)利用存量資源開(kāi)展健身服務(wù)、社會(huì)資本開(kāi)發(fā)新建體育設(shè)施、職業(yè)體育俱樂(lè)部進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。在引導(dǎo)資金運(yùn)行中，資助為主、獎(jiǎng)補(bǔ)為輔、貼息為補(bǔ)充，例如在最新公布的2016年引導(dǎo)資金資助項(xiàng)目中，有92家單位為資助，21家單位為獎(jiǎng)補(bǔ)，4家單位為貼息。

2.1 資助總額

江蘇省體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金從2011年開(kāi)始運(yùn)行，資助總額呈現(xiàn)出逐漸遞增的趨勢(shì)，2011年為6010萬(wàn)元，2012年為5990萬(wàn)元，2013年為8000萬(wàn)元，2014年和2015年則維持在1億元的水平上。投資總額的遞增，表明江蘇省對(duì)體育產(chǎn)業(yè)的扶持力度在不斷加大。

圖1 資助總額統(tǒng)計(jì)

2.3 資助單位數(shù)量

江蘇省體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金的資助單位數(shù)量與資助金額的變化趨勢(shì)基本保持一致，隨著資助金額的上升，資助單位數(shù)量也不斷增加。2011年資助單位數(shù)量為89家，2012年資助單位數(shù)量為97家，2013年資助單位數(shù)量為123家，2014年資助單位數(shù)量增加到144家。但值得注意的是，2015年資助單位數(shù)量猛降為117家，出現(xiàn)下降的原因在于江蘇省在2015年增加了單項(xiàng)大額度資金的數(shù)量比例，減少了中間資金額度的數(shù)量比例【2】，體現(xiàn)出江蘇省在引導(dǎo)資金的使用上開(kāi)始逐漸突出重點(diǎn)。

2.4 不同地區(qū)的資助單位數(shù)量和金額

江蘇省根據(jù)行政區(qū)劃和民俗習(xí)慣，通常分為蘇南、蘇中和蘇北3個(gè)地區(qū)，蘇南包括南京、鎮(zhèn)江、蘇州、無(wú)錫、常州，蘇中包括揚(yáng)州、南通和泰州，蘇北包括徐州、連云港、鹽城、淮安和宿遷。由于歷史發(fā)展的原因，蘇南地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面一直保持領(lǐng)先，在體育產(chǎn)業(yè)方面亦是如此。引導(dǎo)資金的資助單位主要集中在蘇南地區(qū)，對(duì)蘇中地區(qū)的資助相對(duì)穩(wěn)定，對(duì)蘇北地區(qū)的資助有上升趨勢(shì)。而資助金額方面，也呈現(xiàn)出相同的特點(diǎn)。從2011-2015年引導(dǎo)資金資助地區(qū)單位數(shù)量和資助金額的統(tǒng)計(jì)可以明顯地看出，資助具有顯著的計(jì)劃性。

圖2 資助單位數(shù)量統(tǒng)計(jì)

圖3 不同地區(qū)資助單位數(shù)量統(tǒng)計(jì)

圖4 不同地區(qū)資助金額統(tǒng)計(jì)

2.5 資助方向類型

江蘇省體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金設(shè)立的主要目的是通過(guò)資助，促進(jìn)江蘇省體育產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，引導(dǎo)資金在設(shè)立之初對(duì)資助范圍進(jìn)行了簡(jiǎn)要?jiǎng)澏?，主要包?個(gè)方面：體育產(chǎn)業(yè)帶、產(chǎn)業(yè)基地及產(chǎn)業(yè)群的建設(shè)；體育產(chǎn)業(yè)品牌的培育；國(guó)內(nèi)外知名的體育賽事；體育人才建設(shè)；體育產(chǎn)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的培育；省級(jí)體育產(chǎn)業(yè)集團(tuán)的培育；符合《江蘇省體育產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的其他重大體育產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目?？梢哉f(shuō)，引導(dǎo)資金的資助范圍是相對(duì)寬泛的，資助方向類型是相對(duì)模糊的。在引導(dǎo)資金的運(yùn)行中，江蘇省一直在調(diào)整資助范圍，明確資助方向，體育競(jìng)賽、體育場(chǎng)館、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、體育科技、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、體育健身服務(wù)等逐漸成為資助重點(diǎn)。從2011-2015年引導(dǎo)資金的資助方向類型可以明顯看出，江蘇省將大量資金投入到體育競(jìng)賽和體育場(chǎng)館方面，在體育賽事培育上，不僅包括職業(yè)體育賽事，例如足球、籃球、乒乓球聯(lián)賽，也包括商業(yè)賽事，例如馬拉松賽事，還包括各類社會(huì)業(yè)余賽事。在體育場(chǎng)館方面，既扶持體育場(chǎng)館建設(shè)，亦扶持體育場(chǎng)館開(kāi)發(fā)。

3.江蘇省體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金運(yùn)行中存在的問(wèn)題

3.1 資助導(dǎo)向性尚不清晰

雖然從五年的資助可以看出體育競(jìng)賽、體育場(chǎng)館和新興產(chǎn)業(yè)是江蘇省體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金重點(diǎn)資助的領(lǐng)域，但受資助單位的性質(zhì)具有多樣化的特點(diǎn)，既包括事業(yè)單位、國(guó)營(yíng)企業(yè)，也包括股份制企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)。資助單位性質(zhì)的多樣化，導(dǎo)致資助的導(dǎo)向性不清晰，難免造成有資金需求的單位無(wú)法得到有效扶持，而無(wú)資金需求的單位形成“搭便車”的便利。

圖5 資助方向類型統(tǒng)計(jì)

3.2 組織管理尚不順暢

為完善組織管理，江蘇省財(cái)政廳和江蘇省體育局聯(lián)合成立了江蘇省體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金使用管理協(xié)調(diào)小組，該組織機(jī)構(gòu)并非常設(shè)機(jī)構(gòu)，而是屬于臨時(shí)機(jī)構(gòu)，其成員多由省財(cái)政廳和體育局臨時(shí)抽調(diào)員工組成。這種跨部門(mén)的組織，由于是多頭管理、人員不固定，容易造成在組織管理過(guò)程中責(zé)任分工不明確、協(xié)調(diào)溝通不順暢、決策不及時(shí)等問(wèn)題。

3.3 績(jī)效評(píng)價(jià)尚不全面

對(duì)引導(dǎo)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，江蘇省采取的是省級(jí)財(cái)政部門(mén)會(huì)同省級(jí)體育部門(mén)開(kāi)展專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)，在實(shí)際操作中，多以體育部門(mén)為主導(dǎo)，由體育部門(mén)對(duì)資助單位進(jìn)行監(jiān)督檢查，設(shè)立專項(xiàng)資金績(jī)效考核的目標(biāo)，督促相關(guān)單位開(kāi)展項(xiàng)目績(jī)效自我評(píng)價(jià)，并向省財(cái)政廳提交績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。從績(jī)效評(píng)價(jià)的流程來(lái)看，首先缺乏科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，其次缺乏明確的審計(jì)方法，再次缺乏第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。從整體上看，對(duì)引導(dǎo)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)工作尚不全面，存在諸多漏洞。

4.優(yōu)化江蘇省體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金運(yùn)行效率的對(duì)策

4.1 明確資助導(dǎo)向

引導(dǎo)資金重在“拋磚引玉”，資助要具有明確的導(dǎo)向性，不能搞“平均主義”。引導(dǎo)資金的資助主體要明確，資助目標(biāo)要清晰，要能明確反映政府部門(mén)在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的傾向性，釋放政府部門(mén)對(duì)體育產(chǎn)業(yè)的重視【5】，不僅要通過(guò)引導(dǎo)資金來(lái)扶持典型企業(yè)，還要產(chǎn)生積極的示范效應(yīng)，以便形成“以點(diǎn)帶面”的效果。例如，在資助體育賽事表演方面，職業(yè)體育并不適合作為資助對(duì)象，因?yàn)閷?duì)于職業(yè)體育而言，引導(dǎo)資金的資助額度很難對(duì)其產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。而對(duì)于體育健身、體育培訓(xùn)、體育旅游、運(yùn)動(dòng)康復(fù)等領(lǐng)域，引導(dǎo)資金的介入往往會(huì)產(chǎn)生立竿見(jiàn)影的效果。

4.2 理順組織管理

首先，要明確管理主體，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金是財(cái)政廳和體育局共管的項(xiàng)目，兩者需要明確各自在引導(dǎo)資金立項(xiàng)、評(píng)審、監(jiān)督、檢查、評(píng)價(jià)過(guò)程中的“責(zé)、權(quán)、利”，僅運(yùn)用江蘇省體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金使用管理協(xié)調(diào)小組這個(gè)非常設(shè)機(jī)構(gòu)作為管理主體并不妥當(dāng)，應(yīng)設(shè)立一個(gè)明確的常設(shè)管理機(jī)構(gòu)，這個(gè)常設(shè)管理機(jī)構(gòu)不僅應(yīng)包括財(cái)政部門(mén)人員和體育局系統(tǒng)人員，還應(yīng)納入法律、統(tǒng)計(jì)、審計(jì)、科研、評(píng)估等第三方機(jī)構(gòu)人員，明確機(jī)構(gòu)人員的職責(zé)，理順機(jī)構(gòu)的組織管理。

4.3 完善績(jī)效評(píng)價(jià)

完善績(jī)效評(píng)價(jià)，首先要建立專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，評(píng)價(jià)機(jī)制應(yīng)以經(jīng)濟(jì)效益為主要評(píng)價(jià)指標(biāo)，但也要兼顧項(xiàng)目的社會(huì)效益【6】，評(píng)價(jià)機(jī)制應(yīng)覆蓋資金使用的全過(guò)程，對(duì)資金的落實(shí)、項(xiàng)目的進(jìn)展、效益的達(dá)成狀況進(jìn)行全方位的摸底排查，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展?fàn)顩r實(shí)施定期報(bào)告制度，實(shí)時(shí)了解資金使用情況，避免違規(guī)使用專項(xiàng)資金的情況。評(píng)價(jià)機(jī)制要實(shí)現(xiàn)監(jiān)督作用，要注意評(píng)價(jià)指標(biāo)體系制定的科學(xué)性和針對(duì)性，在保障資金安全的前提下，最大程度地提升專項(xiàng)資金的衍生效益。

[1] 黃海燕,張林,陳元欣等.“十三五”我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)與實(shí)施路徑[J].上海體育學(xué)院學(xué)報(bào),2016,40(2):13-18.

[2] 劉廣飛.江蘇十二五時(shí)期體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金投向特點(diǎn)的實(shí)證研究[J].體育科學(xué),2016,36(9):84-89.

[3] 江蘇省人民政府.江蘇省體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金使用管理暫行辦法[Z].2010.

[4] 江蘇省財(cái)政廳.江蘇省體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金使用管理辦法[Z].2016.

[5] 成會(huì)君.體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金的功能定位、引導(dǎo)機(jī)理及運(yùn)行機(jī)制[J].天津體育學(xué)院學(xué)報(bào),2016,31(1):12-17.

[6] 成會(huì)君,徐陽(yáng).我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金的管理現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策[J].沈陽(yáng)體育學(xué)院學(xué)報(bào),2015,34(1):9-14.