和林格爾縣征地補(bǔ)償安置爭議裁決利修法創(chuàng)新研究

米利明+張林林+賀國+王桂華+邵浩展

摘要：2015年和林格爾縣作為試點，征地補(bǔ)償安置爭議裁決利修法創(chuàng)新研究至關(guān)重要，是我們征地補(bǔ)償安置爭議裁決工作的重中之重，更是征地改革的一個難點。本文基于對征地補(bǔ)償安置爭議裁決制度的理論研究，以及進(jìn)行國內(nèi)外法律法規(guī)比較分析，對理論概念的梳理和改革實踐過程中的問題研究。提出了比較全面完善的關(guān)于我國征地補(bǔ)償安置爭議裁決制度的方案，對征地補(bǔ)償安置爭議裁決提出了幾點利修法建議：1明確裁決決定的效力2對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做出明確規(guī)定3讓仲裁機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用4將決裁制度規(guī)范統(tǒng)一，以用于完善土地征收補(bǔ)償安置爭議裁決的試行制度。

關(guān)鍵詞：征收制度；補(bǔ)償安置；爭議裁決；利修法

The Innovation Research on Conducive to Amending the Law of Helingeer countys Land Expropriation Compensation and Resettlement Dispute Ruling

Mi Liming1Zhang Linlin1He Guo1Wang Guihua2Shao Haozhan2

1. Land and Resources Bureau of Helingeer County Helingeer 011500 2. Inner Mongolia Agricultural University Hohhot 010019

Abstract：The quality of land compensation and resettlement affects the vital interests of the peasants who have been expropriated，and also relates to the countrys economic development，and relates to the long-term stability of the country indirectly. In 2015，Helingeer County as a pilot，Land requisition compensation and resettlement dispute on the innovation of amending the law is essential，and also is a difficult point of land expropriation reform. This paper puts forward a comprehensive improvement on Chinas land requisition compensation and resettlement dispute adjudication system by doing a comparative analysis of domestic and foreign laws and regulations based on the theory of land requisition compensation and resettlement dispute adjudication system. Through the study of problem analysis and reform practice of theoretical concepts of the land requisition compensation and resettlement dispute adjudication and put forward some suggestions about how to amend the law conducively. The paper puts forward some suggestions on amending the law of land requisition compensation and resettlement dispute ruling through combing the theoretical concepts and reforming the problems in the process of practice. Firstly，explicit the validity of adjudication decision. Secondly，make a clear provision on the land compensation system. Thirdly，Let arbitration institution to be effective；Fourthly，The system of adjudication shall be standardized and unified for the purpose of improving the trial system for the compensation，resettlement and adjudication of land expropriation.

Key words：Expropriation System；Compensation and Settlement；Dispute Ruling；Conducive to Amending the Law

自2015年3月20日，國務(wù)院確定全國農(nóng)村土地征收制度改革試點縣，和林格爾縣作為試點縣之一，征地補(bǔ)償安置爭議更是重中之重。論文以和林格爾縣征地補(bǔ)償安置爭議裁決立修法為例，通過分析目前的征地補(bǔ)償安置爭議裁決利修法的現(xiàn)狀以及現(xiàn)存的問題并給出了自己的建議。

1.和林格爾縣試點情況

2015年2月27日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議確定和林格爾縣為全國農(nóng)村土地三項制度改革試點縣，并確定其為全國農(nóng)村土地征收制度改革試點縣。委審慎穩(wěn)妥推進(jìn)改革試點工作，確保征地補(bǔ)償順利進(jìn)行，該縣制定了《和林格爾縣征地補(bǔ)償安置爭議協(xié)調(diào)裁決規(guī)定（試行）》等，對于解決補(bǔ)償安置正疑問題專門建立了“裁委會”，是農(nóng)民能夠大聲表達(dá)訴求，協(xié)調(diào)和化解土地征收中的矛盾糾紛，委員會成員突破縣級行政層面，加入了區(qū)、市國土部門領(lǐng)導(dǎo)和區(qū)、市、縣法律顧問，避免縣政府既是征地補(bǔ)償方案的制定者，又是征地補(bǔ)償爭議的裁決者。endprint

和林格爾縣農(nóng)村土地征收制度改革試點工作在穩(wěn)步推進(jìn)的過程中，也存在一些問題。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與之前的差距是否存在過大的現(xiàn)象，被征地農(nóng)民對土地補(bǔ)償費的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式存在一定的爭議等。

2.研究區(qū)案例分析

2.1案例概況

2.1.1新機(jī)場建設(shè)項目

機(jī)場項目位于和林格爾縣巧什營鄉(xiāng)境內(nèi)，總征收土地17924.96畝，其中征收村莊建設(shè)用地1450畝、耕地12500畝、林地4015畝，涉及大大小小8個村。

和林格爾縣將在縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制等方面對呼和浩特新機(jī)場項目進(jìn)行實踐，通過試點探索，建立起程序規(guī)范、補(bǔ)償合理、保障多元的農(nóng)村土地征收制度，為科學(xué)立法和修改完善相關(guān)法規(guī)提供支撐。

2.1.2新機(jī)場進(jìn)場路項目

新機(jī)場進(jìn)場路項目主要服務(wù)于建設(shè)期間的車輛出行，路線全長11.929公里，投資1.05億元。項目實施時采用農(nóng)村公路的模式實施，線路布設(shè)時盡量利用現(xiàn)有通村公路布線，需征收土地面積446畝。

該項目用地通過土地征收程序使用國有建設(shè)用地，具體實施按照《和林格爾縣農(nóng)村土地征收制度改革試點實施方案》要求，在規(guī)范土地征收程序方面進(jìn)行探索實踐，試行“兩公告、一評估、一聽證、兩協(xié)議、一登記”程序，充分讓被征地農(nóng)民享有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)。

2.2案例處理分析

1.根據(jù)案例可以看出改革試點工作對于政府、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民來說是一個全新的探索，所以如果出現(xiàn)一些差距可能會引起一些爭議，這就需要我們按照征地補(bǔ)償安置爭議協(xié)調(diào)裁決辦法的法定程序進(jìn)行處理，以免產(chǎn)生不必要的問題。

2.從對案例分析和實地勘察可以得出，在征地補(bǔ)償安置方面存在著一些問題，而這些問題中有一些無法政府和農(nóng)民達(dá)成共識，所以這就要求我們走法定的程序，在公平公正的狀況下進(jìn)行協(xié)商和裁決。

3.必須切實的按照法定的程序進(jìn)行處理征地補(bǔ)償安置問題，從而做到在土地征收后農(nóng)民的生活也得到保障，并在政府和農(nóng)民共同協(xié)商下而實施的征地，從而嚴(yán)格地按照法定的程序進(jìn)行的公開、公平、公正的裁決，以便推進(jìn)征地任務(wù)的完成。

4.增強(qiáng)農(nóng)民的征地意識，從而減少農(nóng)民與政府之間的矛盾，也可以推進(jìn)政府工作人員完成任務(wù)。

3.研究區(qū)征地補(bǔ)償安置爭議裁決制度存在的問題

以和林格爾縣為試點改革，針對和林格爾縣當(dāng)前征地補(bǔ)償安置制度現(xiàn)狀及總結(jié)出的問題，通過對國內(nèi)外土地征地補(bǔ)償安置制度的借鑒、和林格爾縣概況的了解、相關(guān)法律的研究、之前試點案例的分析，在現(xiàn)有的征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)之上對研究區(qū)征地補(bǔ)償安置制度提出建議與創(chuàng)新。

3.1裁決效力不確定

我國法律法規(guī)對于爭議裁決的最終決定結(jié)果能不能再進(jìn)行復(fù)議，或者能不能再被起訴，并沒有做出準(zhǔn)確詳細(xì)的規(guī)定，這也是裁決決定是不是具備最終效力的爭議點。

我認(rèn)為不論是裁決抑或是復(fù)議都能作為解決征收過程中產(chǎn)生的補(bǔ)償安置爭議問題的手段，但是對于征收裁決而言，隨著裁決制度的出現(xiàn)，對于裁決已定的結(jié)果，并不可以提起復(fù)議。但對于裁決結(jié)果有異議地，能夠提起訴訟。這就表明，裁決效力并不為最終的，從這個角度看，裁決的非終局性，也為雙方當(dāng)事人增加了壓力，不能夠更快地是爭議被處理[1]。

3.2裁決的范圍模糊

根據(jù)征收裁決制度的相關(guān)適應(yīng)法律法規(guī)了解到，對于實際征收裁決的具體范圍描述并不是很清晰明了，這也就引起一系列的問題與爭論。一方面，裁決過程中針對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)究竟其合法性能夠裁決，還是其合理性能夠裁決，對于這方面的規(guī)定顯然是不夠清晰明了的。另一方面，對于征收土地過程中出現(xiàn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)其內(nèi)容與具體范圍沒有明確規(guī)定，雙方針對此出現(xiàn)爭議之后，申請裁決時就會發(fā)生裁決機(jī)關(guān)以主觀思維來決定究竟要不要接受此項裁決申請，這對于裁決制度的執(zhí)行造成了阻礙的問題。

縱觀我國多數(shù)省份的處理方式，有一部分參照國土部門出臺的公告，標(biāo)明其征地補(bǔ)償安置的內(nèi)容包含了被征收土地的類別、被征收土地的等級、被征收者實際的人均耕地面積等7個范圍。這樣的全國對于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范圍規(guī)定各不相同，使得法律法規(guī)的權(quán)威性與統(tǒng)一性遭到了破壞。

3.3爭議裁決當(dāng)事人先前法律地位不平等

在征收土地的過程中，征收主體為人民政府，而被征收者則為農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)，同時對于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容也是由政府部門制定的，這就表明當(dāng)爭議出現(xiàn)時，兩方當(dāng)事人一邊為負(fù)責(zé)具體實施征收土地過程、并且確定被征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的市級人民政府和縣級認(rèn)命政府，另一邊為被征收土地的農(nóng)民和集體。這一點就體現(xiàn)出了爭議發(fā)生時裁決的爭議兩方當(dāng)事人一方為縣人民政府和農(nóng)民與集體其先前的法律地位具有不平等的性質(zhì)。

其不平等的法律地位表現(xiàn)有如下幾點：第一，由縣人民政府來決定某地土地是不是被征收，而農(nóng)民和集體組織就僅僅只能被動的選擇接受，不能夠?qū)崿F(xiàn)平等的對話。征收土地的批準(zhǔn)與否掌握在國務(wù)院與省人民政府手中，再有如果想要被國務(wù)院及省人民政府批準(zhǔn)，其縣人民政府先前提交的申報材料也是尤為重要的。而最終征收與否整個的決定權(quán)交于了國務(wù)院與省人民政府，作為先前擁有這片土地使用權(quán)的農(nóng)民和集體組織都沒有發(fā)言權(quán)與話語權(quán)，被動地接受直接造成了法律地位的不平等。第二，在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的過程中，縣人民政府會收集有關(guān)農(nóng)民和集體的意見，但實際上補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的最終確定并不會取決于農(nóng)民或集體組織的意見表達(dá)，實際上祈禱的作用并不明顯。第三，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最終確定之后，加入農(nóng)民或集體組織并不能夠接受或者是做出極端反對行為，造成一系列嚴(yán)重后果的，縣人民政府能夠動用國家強(qiáng)制力來保證征收的順利進(jìn)行。要說明的是，裁決爭議當(dāng)事人先前法律地位的不平主要是說征收土地在批準(zhǔn)實施前與征收土地實施的整個過程的不平等。被征收的農(nóng)民和集體處于弱勢地位，所以這也要求爭議裁決機(jī)關(guān)要更好地為其服務(wù)，充分保證他們的利益訴求，幫助他們解決困難，將征收補(bǔ)償安置問題妥善解決。endprint

3.4裁決申請主體及程序問題

首先，在實際進(jìn)行裁決之前，規(guī)定有先進(jìn)行協(xié)調(diào)令兩方當(dāng)事人自行做出協(xié)調(diào)，如果協(xié)調(diào)無效之后進(jìn)而選擇裁決解決問題，如果某些政府不能很好地利用協(xié)調(diào)這一手段，就會導(dǎo)致無法使用裁決手段解決爭議。其次是爭議申請的主體沒有明確規(guī)定，有些省市僅將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織選為申請主體，這就使得很多擁有土地所有權(quán)的農(nóng)民不能夠很好的獲得補(bǔ)償，利益訴求不能夠得到滿足，不利于土地征收的廣泛開陣，這是不盡合理的。

4.征地補(bǔ)償安置爭議裁決利修法創(chuàng)新研究

4.1明確裁決決定的效力

由上述的內(nèi)容可以得出，裁決書一經(jīng)做出，即刻產(chǎn)生其相應(yīng)的效力，不可以再申請復(fù)議，這一點應(yīng)該被做出不可辯駁的規(guī)定。但對于征收補(bǔ)償安置裁決這樣的政府裁決制度而言，不可以直接規(guī)定裁決終局效力，如果申請人在收到?jīng)Q定之后，表明其對于決定不服，可以允許其提起訴訟，通過司法權(quán)力的介入，更深入地進(jìn)行審查核實，以此來切實的保護(hù)農(nóng)民作為弱勢群體的合法利益與訴求。真正實現(xiàn)裁決的公平公正性[2]。

4.2對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做出明確規(guī)定

對于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，要合理地納入到裁決的范圍之內(nèi)，要實現(xiàn)公平透明公開的向農(nóng)民傳達(dá)，讓農(nóng)民更多的了解征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有哪幾條，哪幾點，是不是符合農(nóng)民的實際情況，讓農(nóng)民及時在被征地的情況下也能夠明白政府的出發(fā)點與落腳點。真正意義上的為民所作為民所想，把農(nóng)民的利益放在首位，使其生活水平不會因為失去土地的所有權(quán)而有所下降。正由于此，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)要切合實際，考慮被征收土地的地類、土地的等級、農(nóng)民人均的耕地面積等內(nèi)容。同時要盡可能地提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來以此保護(hù)農(nóng)民，解決農(nóng)民的合理安置問題。另外，實際在征收土地安置爭議解決的過程中，符合國家法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定是必要的前提條件。合法要求我們補(bǔ)償過程中不能私下解決與農(nóng)民的爭議和問題，合理要求我們最大程度地保護(hù)農(nóng)民基本權(quán)益。

4.3讓仲裁機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用

征地補(bǔ)償安置爭議裁決過程中，由于其為政府性質(zhì)的裁決，其征收及裁決主體同為政府，這就十分有必要引進(jìn)裁決機(jī)構(gòu)來公正中立的進(jìn)行裁決工作。同時各裁決機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)適時地引進(jìn)相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的人才，來加入到裁決的過程中，只有做到這樣，裁決機(jī)關(guān)才有可能實現(xiàn)真正意義上的中立公正。也通過此能更好地解決征收機(jī)關(guān)與被征收土地的農(nóng)民和集體之間的爭議與矛盾，起到一個調(diào)和的作用。隨著之后外部裁決機(jī)構(gòu)的引進(jìn)，其步入正軌之后，可以考慮將裁決機(jī)關(guān)完全退出，實現(xiàn)真正意義上的保護(hù)當(dāng)時兩方各自的合法權(quán)益，令農(nóng)民不再對裁決結(jié)果懷有疑義，從而徹底實現(xiàn)裁決過程透明公開，裁決結(jié)果公正。

4.4將決裁制度規(guī)范統(tǒng)一

現(xiàn)階段對于裁決制度的實施，各省市均有出臺相應(yīng)的條例與制度。這顯然不能夠有利于持久長遠(yuǎn)的進(jìn)行裁決，也不能夠保證了法律的權(quán)威性與統(tǒng)一性，使得農(nóng)民的權(quán)益不能夠最大程度的得到保證。因此，國家政府十分有必要出臺統(tǒng)一的法律法規(guī)，將裁決制度規(guī)范統(tǒng)一，將裁決范圍、主體、申請人其權(quán)利義務(wù)做到明確說明。從國家的層面來保證裁決制度的長久發(fā)展，進(jìn)而維護(hù)廣大被征地農(nóng)民的切身利益[3]。

5.結(jié)論與建議

5.1討論

通過對該研究區(qū)分析，為了以后工作的有序進(jìn)行和借鑒從而得出以下結(jié)論：

1.在處理征地補(bǔ)償安置爭議要堅決遵守協(xié)調(diào)裁決辦法，并使得農(nóng)民取得應(yīng)有的利益，減少農(nóng)民與政府之間的矛盾，從而根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況公平合理的處理征地補(bǔ)償安置問題。

2.進(jìn)行實地勘察，切實的了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對征地補(bǔ)償安置問題的疑惑和一些影響征地任務(wù)推進(jìn)的其他問題，并且按照征地補(bǔ)償安置爭議協(xié)商裁決辦法來合理地處理問題，并且使得農(nóng)民的利益不受到損害，按時的完成征地任務(wù)。

3.具體的安排各個政府工作人員的具體職責(zé)，并加強(qiáng)農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基本意識，從而了解其他省份的實施辦法，更加完善協(xié)商裁決辦法，更好的為人民服務(wù)。

只有這樣做，才能夠確保爭議裁決的有效實現(xiàn)，才能夠維護(hù)當(dāng)事兩方的合法權(quán)益，尤其能夠維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益得以實現(xiàn)，才能夠?qū)崿F(xiàn)國家的長治久安，加快國家的經(jīng)濟(jì)、政治、文化建設(shè)的步伐。

5.2建議

論文中全面闡述了我對于征地補(bǔ)償安置爭議裁決制度的思考與研究?，F(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)將法律知識做到深入普及，尤其是針對政府等執(zhí)法和行政部門，更應(yīng)當(dāng)使其明確法律法規(guī)所述的內(nèi)容，在進(jìn)行裁決過程中將法律法規(guī)的規(guī)定時刻謹(jǐn)記。現(xiàn)階段針對征收補(bǔ)償爭議裁決過程中存在著裁決速度慢，裁決過程取證時間長，裁決決定滿意度低等問題，我們應(yīng)當(dāng)引起高度重視，提升裁決效率，明確裁決效力，保證裁決結(jié)果公正們都是我們當(dāng)前的首要任務(wù)。

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