農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償機(jī)制研究

秦富倉(cāng)+趙大勇+鮑思羽+王桂華

摘要：在國(guó)家的建設(shè)規(guī)劃以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了積極成果的同時(shí)，大量征收行為激發(fā)的矛盾和土地征收的負(fù)面影響也隨之而來。雖然很多的專家學(xué)者對(duì)近些年的土地問題做出了研究，并提出了相應(yīng)可行的方案和對(duì)策，但仍不能在具體實(shí)踐中得到實(shí)際的應(yīng)用。本文以農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償機(jī)制為研究對(duì)象，提出完善我國(guó)制度的具體建議和完善對(duì)策，希望可以在完善我國(guó)制度的過程中提供一些新思路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地；征收補(bǔ)償；制度

Study on compensation mechanism of collective land expropriation in rural areas

Qin Fucang1Zhao Dayong2BaoSiyu1WangGuihua1

1.Inner Mongolia Agricultural University，Hohhot，010019；2.The Inner Mongolia Autonomous Region land and Resources Institute；Hohhot，010018

Abstract：While the countrys construction plan and economic development have achieved positive results，a large number of acts of tax incentives and the negative impact of land expropriation have also been followed. Although many experts and scholars have made a study of land problems in recent years，and put forward corresponding feasible plans and countermeasures，still can not be applied in concrete practice. This paper takes the compensation mechanism of rural collective land expropriation as the object of study，and puts forward concrete proposals and Countermeasures to improve our system in order to provide some new ideas in the process of improving our system.

Key word：rural collective land；Compensation；system

1.研究背景及意義

由于土地征收行為的增多，土地糾紛的情況也日益緊張。機(jī)制中的漏洞與不足，實(shí)際實(shí)施征收行為時(shí)存在的制度缺陷和執(zhí)行延誤，都影響到了農(nóng)民的利益和土地資源合理利用和可持續(xù)發(fā)展。出于此種考慮，嘗試立此命題，試圖通過對(duì)現(xiàn)有集體土地征收制度的分析，提出一些完善機(jī)制的可行性意見和建議。

土地征收會(huì)使農(nóng)民們失去生活生存基礎(chǔ)，雖然國(guó)家在法律法規(guī)制度中給予了一定程度的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但也不可避免地遭受了其他更多的損害。解決農(nóng)民未來的生活生存問題應(yīng)值得我們從更深入的角度來思考。

2.補(bǔ)償機(jī)制的必要性

2.1維護(hù)國(guó)家征收權(quán)力

政府擁有的征收集體土地的權(quán)利，如果不加以限制和監(jiān)督，將很容易導(dǎo)致濫用。只有對(duì)這種的權(quán)力加以嚴(yán)格的限制和規(guī)范，才能使政府拋開政績(jī)因素，在充分考慮下合理行使這權(quán)力，制約權(quán)力濫用現(xiàn)象的發(fā)生，使國(guó)家權(quán)利更具有公信力。

2.2保障被征地農(nóng)民的利益

從集體主義的角度來說，公共利益并不能完全壓制個(gè)人的合法權(quán)益。從另一個(gè)角度來講，國(guó)家和社會(huì)有義務(wù)在侵損農(nóng)民利益后進(jìn)行合理足額的補(bǔ)償。

2.3提高集體土地征收的權(quán)威性

權(quán)威性是指讓農(nóng)民相信政府，支持國(guó)家的征地行為。而合理性則是讓農(nóng)民提高認(rèn)可度的前提。所以我們只有首先讓農(nóng)民的損害降到最低，且征收需求和征收理由正當(dāng)合理，然后再追求更大的公共利益，這樣才能在農(nóng)民中逐漸建立起集體土地征收的權(quán)威性來。

3.農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)狀

3.1補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)狀

我國(guó)法律中涉及了集體土地所有權(quán)的相關(guān)內(nèi)容[1]。但是在集體所有制的范圍沒有具體的定義的情況下，一方面，農(nóng)民因缺乏法律常識(shí)，很容易丟失參與所有權(quán)行使的機(jī)會(huì)；另一方面，因農(nóng)民對(duì)維權(quán)意識(shí)的淡薄，集體土地的所有權(quán)很多情況下都變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自己做主占有。

我國(guó)法律中，并沒有對(duì)公共利益做出明確的界定，導(dǎo)致“公共利益”的定義更新停滯不前。裁決權(quán)的松懈和發(fā)揮空間的不定性，導(dǎo)致許多土地被以“公共利益”做借口而將土地公器私用，損害了農(nóng)民集體利益，同時(shí)也延誤了我們完善立法程序的進(jìn)行[2]。

3.2土地征收現(xiàn)狀

3.2.1批準(zhǔn)權(quán)限

“省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的項(xiàng)目用地，涉及占有農(nóng)民集體用地，需要將農(nóng)民集體用地轉(zhuǎn)換為國(guó)有土地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。在規(guī)劃確定的城市建筑用地范圍內(nèi)，需要將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為城市建筑用地的，按計(jì)劃分批次由原單位批準(zhǔn)[3]?！?/p>

3.2.2征收主體

“國(guó)家收回土地的，依照法律確定的流程通過后，由縣級(jí)以上地方政府?dāng)M寫公告并組織實(shí)施[4]。”“各地必須按照法律確立的征用收回土地制度，實(shí)行由縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一征用回收[5]?！庇纱丝梢?，國(guó)家政府為執(zhí)行土地征收的主體。

3.2.3土地征收補(bǔ)償程序

集體土地征收補(bǔ)償各項(xiàng)費(fèi)用的分配、管理情況：征地補(bǔ)償費(fèi)：用地單位統(tǒng)一支付給征地方案的實(shí)施部門，實(shí)施部門再支付給被征地單位的專戶，再由被征地單位將被征地土地上的青苗、地上附著物等費(fèi)用支付給個(gè)人[6]。安置補(bǔ)助費(fèi)：通常由被征地單位在收到補(bǔ)助款后管理使用，一般情況下直接發(fā)放給個(gè)人或?yàn)槠渲Ц侗ｋU(xiǎn)費(fèi)用。土地補(bǔ)償費(fèi)：補(bǔ)償費(fèi)由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有，在組織內(nèi)合理分配，分配辦法按照省人民政府的規(guī)章[7]。endprint

3.2.4土地征收補(bǔ)償主體

《土地管理法》規(guī)定的征地的補(bǔ)償范圍包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)[8]。其中土地補(bǔ)償費(fèi)主體為農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織；安置補(bǔ)助費(fèi)屬于集體土地所有權(quán)人——村集體所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)直接發(fā)放至土地所有權(quán)人手中。《物權(quán)法》中新增的社會(huì)保障費(fèi)，直接落實(shí)到農(nóng)民個(gè)人或農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)中。

3.3集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國(guó)務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)[9]?！?/p>

4.集體土地征收補(bǔ)償法律制度中存在的問題

4.1集體土地征收補(bǔ)償制度存在的問題

4.1.1征地補(bǔ)償原則不統(tǒng)一

在現(xiàn)行的法律和規(guī)章中，補(bǔ)償方式的不確定性和不公平性明顯，政府在征地補(bǔ)償中存在著過度的自由裁量空間。目前，許多地方政府在征收集體土地的過程中往往不能從人民的利益出發(fā)，對(duì)被征收人給予滿意的補(bǔ)償[10]?！段餀?quán)法》中只在第四十二條第二款中提到了“足額”補(bǔ)償?shù)母拍睢?shí)際上依舊參照了《土地管理法》中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，“足額”的標(biāo)準(zhǔn)沒有明確具體規(guī)定，不完全補(bǔ)償原則已不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

4.1.2征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及范圍不合理

根據(jù)現(xiàn)行法律，土地補(bǔ)償范圍狹窄，計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，不能反映土地對(duì)農(nóng)民的價(jià)值，農(nóng)民的實(shí)際損失和間接產(chǎn)生的損失不能得到全部的補(bǔ)償。另外，政府是否有具體的標(biāo)準(zhǔn)來定義產(chǎn)值倍數(shù)，地方政府常常私下降低產(chǎn)值倍數(shù)來減少征地成本，使農(nóng)民的權(quán)益莫名遭受損失[11]。

4.1.3征地補(bǔ)償分配不科學(xué)

從實(shí)際情況中總結(jié)，補(bǔ)償不公平、分配不合理是征地糾紛的直接原因。事實(shí)上，失地農(nóng)民失去了土地，不僅失去了原有的經(jīng)濟(jì)作物或附屬物，以及土地本身的價(jià)值，還失去了失地農(nóng)民未來的預(yù)期的依靠土地生活可得的利益。

4.1.4征地補(bǔ)償救濟(jì)途徑不完善

雖然我國(guó)政府規(guī)定，在當(dāng)?shù)卣@得土地批準(zhǔn)文件后，土地補(bǔ)償安置方案應(yīng)當(dāng)公布[12]，村民們有不同的意見可以到土地管理部門反應(yīng)。但在現(xiàn)實(shí)中，地方政府經(jīng)常與村民委員會(huì)勾結(jié)，取代農(nóng)民的意見，這無疑是對(duì)農(nóng)民知情權(quán)和參與協(xié)商權(quán)的故意忽視?！锻恋毓芾矸ā分袑?duì)審批權(quán)限的粗略規(guī)定[13]，也為任意行使土地征收權(quán)力提供了可乘之機(jī)。另外，當(dāng)土地征收問題不明確時(shí)，法院以征地補(bǔ)償案件不在法院規(guī)定的民事立案案由內(nèi)而不予受理，現(xiàn)有立法模式下救濟(jì)渠道不暢[14]勢(shì)必會(huì)引起更深的社會(huì)矛盾，。

4.2集體土地征收補(bǔ)償制度問題原因分析

4.2.1集體土地所有權(quán)的內(nèi)在缺陷

首先，我國(guó)的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織并沒有完整的土地所有權(quán)利，法律沒有賦予農(nóng)民集體組織處理農(nóng)村集體土地所有權(quán)這一權(quán)能的權(quán)利。其次，集體土地所有權(quán)主體虛置。農(nóng)村集體領(lǐng)導(dǎo)除了行使土地所有權(quán)，還要落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府意圖的情況下，能否真正代表農(nóng)民集體的利益值得懷疑。最后，農(nóng)民個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的地位不明確。村農(nóng)民集體無法組建有效的權(quán)益保護(hù)組織，也難以對(duì)以“公共利益”為旗號(hào)的商業(yè)利益體進(jìn)行反駁，對(duì)村干部的監(jiān)督工作也難以落實(shí)。

4.2.2現(xiàn)行法律制度的設(shè)計(jì)存在沖突

法律制度設(shè)計(jì)的內(nèi)部沖突也是導(dǎo)致權(quán)力濫用的原因之一。許多單位和個(gè)人為了自身利益而不是為了公共利益申請(qǐng)使用集體土地，這種行為卻也得到了政府的通過。在現(xiàn)行土地征收制度下，可以任意擴(kuò)大或否定公共利益的范圍，任何單位和個(gè)人都有權(quán)申請(qǐng)土地用以建設(shè)。

4.2.3政府壟斷土地的一級(jí)市場(chǎng)

“政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷是導(dǎo)致我國(guó)征地補(bǔ)償問題頻出的直接原因?！薄锻恋毓芾矸ā芬?guī)定權(quán)力行使主體是國(guó)家所有。若集體所有土地要轉(zhuǎn)為公共設(shè)施用地，就必須先用征收的方式將土地轉(zhuǎn)交到國(guó)家手中，再由國(guó)家分配建設(shè)用地使用權(quán)。因此，土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)越來越趨向于單向非市場(chǎng)化的特征，公共利益與商業(yè)利益的界限更容易混淆，建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)而形成的土地一級(jí)市場(chǎng)，由國(guó)家完全壟斷。市場(chǎng)因素在土地所有權(quán)領(lǐng)域中不起任何作用。

5.完善農(nóng)民集體土地征收補(bǔ)償機(jī)制的建議

5.1建立合理公正的征地補(bǔ)償原則

我國(guó)土地征收補(bǔ)償原則除現(xiàn)行的相當(dāng)補(bǔ)償原則外，還應(yīng)結(jié)合公正補(bǔ)償原則。相當(dāng)補(bǔ)償原則站在集體主義的角度，公共利益和個(gè)人利益存在一定的沖突。公正補(bǔ)償原則站在客觀正義的角度，補(bǔ)償對(duì)象包括土地所有人和土地財(cái)產(chǎn)其他利益人，并且考慮被征收土地本身時(shí)還要考慮間接損失。土地價(jià)值由相關(guān)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，并對(duì)當(dāng)事人提供相應(yīng)的司法救濟(jì)?；诖?，我國(guó)應(yīng)在現(xiàn)行的補(bǔ)償原則下確立并結(jié)合公正補(bǔ)償原則，最大限度地保障農(nóng)民具體利益，進(jìn)而維護(hù)土地市場(chǎng)和社會(huì)的穩(wěn)定。

5.2明確土地征收補(bǔ)償對(duì)象

對(duì)集體土地征收補(bǔ)償對(duì)象的確認(rèn)，需要建立在集體土地所有權(quán)集體化、實(shí)質(zhì)化的基礎(chǔ)上。在集體用地征收過程中對(duì)于補(bǔ)償對(duì)象我們要明確是對(duì)土地所有戶中所有人口進(jìn)行補(bǔ)償，土地補(bǔ)償?shù)姆峙浞桨副仨毥?jīng)農(nóng)民集體三分之二以上的集體成員同意才能生效。避免由村干部、村委會(huì)行使土地補(bǔ)償，分配權(quán)力。

5.3增擴(kuò)多元化的土地補(bǔ)償方式

將我國(guó)征地補(bǔ)償方式多樣化、全面化，保障農(nóng)民被征地后的基本生活和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。對(duì)于我國(guó)來講，土地補(bǔ)償方式可以有如下幾項(xiàng)：繼續(xù)以貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞綖橹?，將貨幣補(bǔ)償進(jìn)行必要性的規(guī)范。其次為保障農(nóng)民生計(jì)進(jìn)行住房安置、對(duì)自留地的安置和對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的安置；再者要有農(nóng)民生活社保安置、對(duì)農(nóng)民進(jìn)行集體性組織培訓(xùn)再就業(yè)等措施。

5.4健全被征地農(nóng)民的社會(huì)保障及救濟(jì)途徑

首先，政府有必要在法律上，對(duì)征地方為被征地農(nóng)民購(gòu)買基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保障進(jìn)行強(qiáng)制性的規(guī)定。其次，失地農(nóng)民失去基本生活保障后，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行再就業(yè)的相關(guān)培訓(xùn)，或扶持其發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，保障失地農(nóng)民有再次融入社會(huì)的能力和良好的就業(yè)環(huán)境。我國(guó)應(yīng)為土地征收人提供暢通的司法救濟(jì)通道以賦予農(nóng)民更多與公權(quán)力抗衡的權(quán)利，可以為在土地征收過程中權(quán)利受到侵害和損失的農(nóng)民提供順暢的司法救濟(jì)通道。加大土地征收補(bǔ)償裁決制度，以遏制公權(quán)力侵害農(nóng)民自身權(quán)利，避免農(nóng)民在被征地時(shí)產(chǎn)生不可彌補(bǔ)損失或生活生產(chǎn)困難。

5.5完善集體土地征收補(bǔ)償法律制度

要從我國(guó)人民利益出發(fā)，在實(shí)踐中不斷完善，在我國(guó)集體土地征收補(bǔ)償法律的基礎(chǔ)下，參考其他類型的土地征收法律制度，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，對(duì)集體土地征收補(bǔ)償法律制度進(jìn)行進(jìn)一步的完善，并解決現(xiàn)行法律制度中出現(xiàn)的問題。地方政府也可以根據(jù)實(shí)際情況，通過地方性的立法，對(duì)土地征收補(bǔ)償制度進(jìn)行完善，維護(hù)本地農(nóng)民權(quán)益，保證農(nóng)民可以分配到合理的補(bǔ)償。在解決問題同時(shí)不斷總結(jié)發(fā)展，為物權(quán)法完善和土地征收補(bǔ)償法構(gòu)建提供有力借鑒。

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