和林格爾縣集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償改革研究

王桂華+吳全+姜?jiǎng)︿h+張弈愷

摘要：研究目的：破解和林格爾縣集體建設(shè)用地在征收補(bǔ)償過(guò)程中遇到的難題。研究方法：運(yùn)用理論結(jié)合實(shí)際、定性定量分析、系統(tǒng)分析，案例分析等研究方法，以相關(guān)土地征收理論為指導(dǎo)，將國(guó)內(nèi)外土地征收制度做比較，努力探索集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償改革路徑，加強(qiáng)改革的力度，不斷完善體制機(jī)制建設(shè)。研究結(jié)果：公平合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與科學(xué)完善的補(bǔ)償政策，可以保護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益，使農(nóng)民可以獲得更加為理想的補(bǔ)償，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。研究結(jié)論：現(xiàn)行征收補(bǔ)償中存在問(wèn)題的原因是相關(guān)法律法規(guī)不完善、社會(huì)保障力度不夠，政府農(nóng)民溝通不暢，導(dǎo)致出現(xiàn)就業(yè)保障機(jī)制不健全、征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不精準(zhǔn)，征收補(bǔ)償制度不完善的問(wèn)題，解決問(wèn)題的改革路徑為規(guī)范征收補(bǔ)償程序、完善征收補(bǔ)償安置辦法、推進(jìn)社會(huì)保障體系的建設(shè)，確保全局監(jiān)督。

關(guān)鍵字：和林格爾縣；集體建設(shè)用地；征收補(bǔ)償

Research on the Reform of the Collective Construction Land Expropriation Compensation---Take Helingeer County as an Example

Abstract：Research purposes：to solve the problem of collective construction land in Helingeer County in the process of compensation and expropriation. Research methods include combining theory and practice，qualitative and quantitative analysis，system analysis，case analysis and other methods. Under the guidance of the relevant land expropriation theory，comparing the land expropriation system at home and abroad. Efforts should be made to explore the reform path of collective construction land expropriation compensation，strengthen the reform efforts，and improve the system and mechanism construction constantly. The results of the study：fair and reasonable compensation standards and scientific and perfect compensation policy can protect the basic rights and interests of farmers so that farmers can get more satisfactory compensation，and promote economic development and social stability. The conclusion of the study：the existing problems in the collection compensation are due to imperfect laws and regulations and inadequate social security. The poor communication between government and farmers leads to imperfect employment security mechanism，inaccurate collection compensation standards and imperfect compensation system. The reform way of solving the problem is to standardize the procedure of collection and compensation，to perfect the method of levying compensation and resettlement，to promote the construction of social security system，and to ensure the overall supervision.

Key words：Helingeer Country；Collective Construction Land；Expropriation Compensation

1.前言

1.1研究背景及意義

當(dāng)下和林格爾縣集體建設(shè)用征收補(bǔ)償過(guò)程中存在很多的問(wèn)題，為了解決這些問(wèn)題，為了維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益與保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，需結(jié)合和林格爾縣實(shí)際情況進(jìn)行集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償改革研究。

通過(guò)研究制定出臺(tái)的相關(guān)制度辦法，探索實(shí)踐改革試點(diǎn)項(xiàng)目，做到將理論與實(shí)踐相結(jié)合，完善體制機(jī)制建設(shè)。公平合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與科學(xué)完善的補(bǔ)償政策，可使農(nóng)民獲得更加公平合理的補(bǔ)償，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及維護(hù)社會(huì)。

1.2研究的理論基礎(chǔ)

1.2.1.馬克思主義地租地價(jià)理論

馬克思認(rèn)為土地的價(jià)格是資本化的地租[1]，有了地租后才產(chǎn)生了土地價(jià)格[2]，這個(gè)購(gòu)買土地的價(jià)值是土地提供的地租的購(gòu)買價(jià)格[3]，并不是土地的購(gòu)買價(jià)格而是地租資本化的表現(xiàn)。

1.2.2產(chǎn)權(quán)制度理論

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為產(chǎn)權(quán)清楚明晰的界定是商品進(jìn)行交換和轉(zhuǎn)移的前提，產(chǎn)權(quán)明晰了才能夠明確各個(gè)權(quán)利主體之間權(quán)、責(zé)，利[4]。地價(jià)為土地產(chǎn)權(quán)的交易價(jià)格，產(chǎn)權(quán)的讓予為土地交易的實(shí)質(zhì)[5]。endprint

1.2.3征地補(bǔ)償理論

各國(guó)土地征收的法律依據(jù)都具有以下三個(gè)顯著的特征：

（1）土地征收是政府特有的權(quán)力；

（2）征收土地只能用于公共目的；

（3）在行使土地征收的權(quán)利時(shí)，必須給予農(nóng)民以合理補(bǔ)償[6]。

1.3研究?jī)?nèi)容、方法及技術(shù)路線

1.3.1研究?jī)?nèi)容

本文從和林格爾縣集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償入手，首先從闡明為什么要進(jìn)行集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償研究。其次借鑒國(guó)外土地征收補(bǔ)償先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，和集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償研究的相關(guān)理論。然后了解集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償現(xiàn)狀，提出集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償?shù)母母锫窂?，最后?duì)全文論述的主要觀點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)和提煉。

1.3.2研究方法

本文用到的研究方法有文獻(xiàn)調(diào)查、定性定量分析、系統(tǒng)分析、案例分析，理論結(jié)合實(shí)際。閱覽相關(guān)學(xué)術(shù)著作，借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，摸索出自己的研究方向。查閱比較和分析相關(guān)資料。設(shè)計(jì)論文大綱，理順研究的思路，找到寫作難點(diǎn)和重點(diǎn)，分析和林格爾縣集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償存在的問(wèn)題，探索解決問(wèn)題的對(duì)策。以和林格爾縣發(fā)電廠貯灰場(chǎng)改革試點(diǎn)項(xiàng)目為案例，探索出更加利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新路徑。

1.3.3技術(shù)路線

具體研究思路見(jiàn)下圖1，即和林格爾縣集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償改革研究技術(shù)路線。

2.集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償現(xiàn)狀

2.1研究區(qū)概況

2.1.1地理位置

和林格爾縣是內(nèi)蒙古自治區(qū)首府呼和浩特市所轄旗縣之一，占地總面積達(dá)3436hm2，處于內(nèi)蒙古自治區(qū)的中南部，北邊靠著和林格爾縣市賽罕區(qū)和土默特左旗，西面連著托克托縣，往南與清水河縣接壤，東南方向是山西省右玉縣，再往東便能與涼城縣和山西省左云縣相鄰[7]。

2.1.2社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件

以下（見(jiàn)表1）是和林格爾縣2016年底在社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的情況統(tǒng)計(jì)：

2.1.3土地利用現(xiàn)狀

和林格爾縣土地類型比例如圖2所示：

2.2征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

遷補(bǔ)助費(fèi)：按1000元/戶給予補(bǔ)助。臨時(shí)安置補(bǔ)助：按照200元/月/戶、貨幣補(bǔ)償臨時(shí)安置期8個(gè)月給予補(bǔ)助，產(chǎn)權(quán)調(diào)換臨時(shí)安置期24個(gè)月給予補(bǔ)助，因特殊原因不能如期產(chǎn)權(quán)調(diào)換，每延期一月，按300元/月/戶給予補(bǔ)助。具體按表2和表3的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)補(bǔ)償。

一類裝修補(bǔ)償300元/平方米、二類裝修補(bǔ)償200元/平方米，三類裝修補(bǔ)償150元/平方米。具體按表4的分類來(lái)補(bǔ)償。

土地征收涉及房屋裝飾裝修中一等裝修補(bǔ)償200元/平方米，二等裝修補(bǔ)償150元/平方米。具體按表6的分類來(lái)確定補(bǔ)償價(jià)格。

2.3征收補(bǔ)償存在不足的原因

2.3.1相關(guān)法律法規(guī)不完善

和林格爾縣政府臺(tái)了一些關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)霓k法和規(guī)定，但效果并不理想，在對(duì)于處理集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償問(wèn)題時(shí)，政府一般只考慮到農(nóng)民目前受到的損失，只把征收面積作為確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的因素，卻沒(méi)有考慮農(nóng)民失業(yè)的潛在風(fēng)險(xiǎn)和失去生活來(lái)源這些因素[8]，最終還是不能確切的為維護(hù)農(nóng)民利益提供有力的政策依據(jù)。

2.3.2社會(huì)保障力度不夠

一些評(píng)估機(jī)構(gòu)，并沒(méi)有用公平公正的態(tài)度來(lái)對(duì)和林格爾縣的土地進(jìn)行評(píng)估，于是就有了近年來(lái)因拆遷導(dǎo)致的悲劇。農(nóng)民文化程度普遍不高，就業(yè)的觀念也比較落后，即使有些地方開展了農(nóng)民工技能培訓(xùn)研討會(huì)，但并沒(méi)有好的效果。另外在征收補(bǔ)償過(guò)程中，農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)方面也存在著補(bǔ)償安置不到位的問(wèn)題，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善是農(nóng)民今后依靠基本生活的重要保證。

2.3.3政府農(nóng)民溝通不暢

有時(shí)政府在公告發(fā)布之后農(nóng)民卻不知情，一是很多農(nóng)民沒(méi)有看公告的意識(shí)，二是政府相關(guān)部門對(duì)于農(nóng)民能否看到以及了解公告內(nèi)容沒(méi)有足夠的重視。政府發(fā)布公告的目的就是征求農(nóng)民的意愿，所以政府發(fā)布公告與農(nóng)民了解公告是一個(gè)政民溝通的過(guò)程，倘若這個(gè)過(guò)程沒(méi)能達(dá)到它的作用[34]，政府沒(méi)有辦法及時(shí)的了解農(nóng)民的訴求，以至于對(duì)農(nóng)民利益的維護(hù)更加困難。

2.4現(xiàn)行征收補(bǔ)償中存在的問(wèn)題

2.4.1就業(yè)保障機(jī)制不健全

在和林格爾縣集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程中，政府總是對(duì)農(nóng)民采取貨幣安置的補(bǔ)償政策，農(nóng)民在享受貨幣補(bǔ)償安置方式帶來(lái)財(cái)產(chǎn)瞬間猛增的同時(shí)，還承擔(dān)了很多風(fēng)險(xiǎn)，政府未考慮農(nóng)民未來(lái)會(huì)遇到的風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)行的集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償沒(méi)有健全的就業(yè)保障機(jī)制，農(nóng)民大多都沒(méi)有勞動(dòng)技能和技術(shù)特長(zhǎng)，從勞動(dòng)向就業(yè)的轉(zhuǎn)變非常困難。便靠著原來(lái)的土地補(bǔ)償款和搬遷補(bǔ)助費(fèi)來(lái)生活，一些農(nóng)民肆意揮霍，影響了自己將來(lái)生活的同時(shí)也擾亂了社會(huì)。

2.4.2征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不精準(zhǔn)

據(jù)資料顯示和林格爾縣的征地補(bǔ)償費(fèi)從2006年平均每畝為7401.3元，提高到了2011年每畝23113.57元，而同期土地出讓金由每畝平均1.6萬(wàn)元提高到每畝5.9萬(wàn)元，根據(jù)以上數(shù)據(jù)可以了解到，直觀上來(lái)看補(bǔ)償費(fèi)似乎是提高了，但其實(shí)政府從農(nóng)民集體手中拿走了更多的財(cái)產(chǎn)性收入，農(nóng)民并沒(méi)有在真正意義上獲得更高的補(bǔ)償款。endprint

2.4.3征收補(bǔ)償制度不完善

關(guān)于集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償?shù)姆蓢?yán)重缺失，只有少數(shù)通用的規(guī)則，這種情況使得和林格爾縣農(nóng)民的權(quán)益很難得到保障，土地問(wèn)題是一個(gè)反映深層次矛盾和問(wèn)題，極為敏感突出和復(fù)雜，然而關(guān)于和林格爾縣農(nóng)民社會(huì)保障的文件，都是一些立法層次較低的行政法規(guī)、規(guī)章，法律級(jí)次太低，缺乏指導(dǎo)農(nóng)民社會(huì)保障工作的綱領(lǐng)性文件[9]。

3.集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償改革路徑

3.1改革的原則

第一是必須公平透明，審批、規(guī)劃、補(bǔ)償都要公開。

第二是必須以農(nóng)為本，所有利益均與農(nóng)民共建共享。

第三必須是依法辦事，政府務(wù)必尊重農(nóng)民所擁有的權(quán)利。

3.2改革的具體路徑

3.2.1規(guī)范征收補(bǔ)償程序

出臺(tái)集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償制度的相關(guān)法律法規(guī)，涵蓋調(diào)解矛盾糾紛的相關(guān)條款，以及政府如何監(jiān)管條款。征收人弄虛作假，提供偽造、涂改收土地有效證明文件，騙取補(bǔ)償款的，調(diào)查屬實(shí)后將已領(lǐng)補(bǔ)償款全部依法追回，所簽訂的征收補(bǔ)償協(xié)議也依法作廢，并追究相關(guān)責(zé)任人。

3.2.2完善征收補(bǔ)償安置辦法

對(duì)和林格爾縣集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償安置辦法和和林格爾縣集體宅基地補(bǔ)償辦法的補(bǔ)償方式、補(bǔ)償內(nèi)容、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)助及獎(jiǎng)勵(lì)這五個(gè)方面來(lái)探索更加公平的補(bǔ)償機(jī)制；強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，遵循市場(chǎng)原則，確定較高的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

3.2.3推進(jìn)社會(huì)保障體系的建設(shè)

就業(yè)是農(nóng)民通過(guò)自我保障提高生活水平的最可靠的出路。在促進(jìn)就業(yè)的過(guò)程中最主要的是提高和林格爾縣農(nóng)民的職業(yè)技能，政府部門應(yīng)強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民就業(yè)的培訓(xùn)力度，加大以職業(yè)技術(shù)、崗位技能為重點(diǎn)的就業(yè)培訓(xùn)[10]。提高失地青壯年農(nóng)民的轉(zhuǎn)崗就業(yè)能力，積極為他們拓展就業(yè)渠道，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)他們的思想引導(dǎo)，鼓勵(lì)他們進(jìn)城創(chuàng)業(yè)，并在一定程度上給予創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的優(yōu)惠政策[11]。

3.2.4確保全局的監(jiān)督

首先要采取有效措施解決矛盾，做好本職工作的同時(shí)還要注重與農(nóng)民的溝通，保證拆遷工作順利開展。其次為提高農(nóng)民的生活環(huán)境，生活水平及生活品質(zhì)，必須加快對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善，再次要堅(jiān)持完善集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償制度，使農(nóng)民獲得更加公平合理的補(bǔ)償。

3.2.5和林格爾縣征收補(bǔ)償改革案例

（1）案例介紹

和林格爾縣發(fā)電廠由中國(guó)華能集團(tuán)北方聯(lián)合電力有限責(zé)任公司投資建設(shè)，廠址位于新店子鎮(zhèn)境內(nèi)，工程靜態(tài)投資50.57億元，動(dòng)態(tài)投資55.72億元，于2014年3月正式開工建設(shè)，建設(shè)規(guī)模為2臺(tái)660兆瓦超臨界燃煤間接空冷發(fā)電機(jī)組，2016年5月5日，該試點(diǎn)項(xiàng)目集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓簽約儀式成功舉行。計(jì)劃2017年底投產(chǎn)1臺(tái)機(jī)組。和林格爾縣發(fā)電廠貯灰場(chǎng)項(xiàng)目作為配套項(xiàng)目，位于新店子鎮(zhèn)浮石山行政村高夭子自然村，占地面積321.33畝，首期啟動(dòng)280畝。按實(shí)際情況給予農(nóng)民青苗補(bǔ)償費(fèi)500元/畝～1000元/畝，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)38000元/畝（其中農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)17794元/畝、村集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)償費(fèi)2500元/畝、耕地占用稅及政府其他收益17706元/畝）。

（2）征收補(bǔ)償過(guò)程

政府在充分調(diào)查研究和與村民座談協(xié)商的基礎(chǔ)上，開展了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。在村集體經(jīng)濟(jì)組織在與農(nóng)民充分協(xié)商，并給予合理補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，簽訂了補(bǔ)償安置協(xié)議，公開項(xiàng)目占用土地信息，農(nóng)民交回了承包土地的使用權(quán)。村集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)辦理了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的方式辦理了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，解決了建設(shè)用地指標(biāo)。村民代表大會(huì)的召開，會(huì)上討論土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的事宜，經(jīng)過(guò)村民代表大會(huì)討論決定，由村集體經(jīng)濟(jì)組織出具集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓授權(quán)委托書，委托和林格爾縣人民政府轉(zhuǎn)讓屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織的集體建設(shè)用地使用權(quán)，用于和林發(fā)格爾縣電廠貯灰場(chǎng)項(xiàng)目用地，并代為處理土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中的一切事宜。和林格爾縣人民政府與中國(guó)華能集團(tuán)北方聯(lián)合電力有限責(zé)任公司和林格爾縣簽訂集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議?？h不動(dòng)產(chǎn)登記局為用地單位核發(fā)了不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書?？h公證處公證人員對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓簽約進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督和公證，并且出具了公證書。政府委托了有資質(zhì)的評(píng)估公司，對(duì)該宗土地進(jìn)行了地價(jià)評(píng)估，來(lái)幫助企業(yè)融資貸款。

（3）征收補(bǔ)償評(píng)價(jià)

和林格爾縣是農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)縣，在實(shí)際工作中，和林格爾縣利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，為和林格爾縣發(fā)電廠貯灰場(chǎng)項(xiàng)目空間置換建設(shè)用地，通過(guò)協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式為和林格爾縣發(fā)電廠提供集體建設(shè)用地，從而對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)行了實(shí)踐和探索。

4.結(jié)論與討論

4.1結(jié)論

本文根據(jù)目前因土地征收引發(fā)的社會(huì)矛盾，以相關(guān)土地征收理論為指導(dǎo)，對(duì)將國(guó)內(nèi)外土地征收制度做比較，運(yùn)用系統(tǒng)分析、定性定量分析，案例分析等多種研究方法，分析征收補(bǔ)償不足的原因，找出征收補(bǔ)償過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，提出集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償?shù)母母锫窂健?/p>

（1）當(dāng)前在和林格爾縣集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償過(guò)程中存在就業(yè)保障機(jī)制不健全、征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不精準(zhǔn)，征收補(bǔ)償制度不完善的問(wèn)題[12]；

（2）存在這些問(wèn)題的原因是相關(guān)法律法規(guī)不完善、社會(huì)保障力度不夠，政府農(nóng)民溝通不暢；

（3）解決這些問(wèn)題的集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償改革路徑為規(guī)范征收補(bǔ)償程序、完善征收補(bǔ)償安置辦法、推進(jìn)社會(huì)保障體系的建設(shè)，確保全局監(jiān)督。

公平合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與科學(xué)完善的補(bǔ)償政策，可以保護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益，使農(nóng)民可以獲得更加公平合理的補(bǔ)償，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定。

4.2討論

（1）和林格爾縣部分用地單位的積極性不高的事情如何處理；

（2）和林格爾縣集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償制度不符合市場(chǎng)規(guī)則的問(wèn)題如何解決；

（3）集體建設(shè)用地入市后，因所有權(quán)屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織，如和林格爾縣集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民因某種原因要求收回使用權(quán)時(shí)，如何處置；

（4）和林格爾縣的一些企業(yè)為降低用地成本，不惜侵害農(nóng)民利益，政府如何調(diào)控和監(jiān)管。

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