論我國環(huán)保公眾參與權法律保障機制的完善

徐 慧，劉 豐

（邢臺學院，河北邢臺 054001）

環(huán)境的保護工作是一項艱巨而復雜的工作，近年來，我國環(huán)境群體性事件多發(fā)，尤其是一些涉及到污染隱患的重大項目建設遭遇到民眾集體抗議，不僅造成社會資源的浪費，而且造成政府公信力的降低。因此無論是為了推動環(huán)境的保護還是化解矛盾，都需要給予公眾參與和表達的法定途徑。

一、我國環(huán)境公眾參與權的法律保障機制現(xiàn)狀

（一）環(huán)境群體性事件的特點

隨著改革開放進程的加快、單純追求GDP與環(huán)境保護的矛盾越發(fā)突出，環(huán)境問題引發(fā)的矛盾日益增多，稍有不慎，極易引發(fā)環(huán)境群體性事件。環(huán)境群體性事件是由于環(huán)境問題引發(fā)的群眾性沖突事件，其具有以下特點：

第一，聚集人員眾多。群體性事件的初發(fā)階段，聚集人員僅限于提出訴求的公眾，但是隨著問題的拖延，社會公眾的好奇心理會引發(fā)更多的群眾聚集，動輒達到數(shù)百人，場面難以控制。而且各種流言通過微博等自媒體迅速擴散，給后期化解處置工作帶來困難和復雜局面。

第二，模仿效應明顯。在一些地方，環(huán)境群體性事件發(fā)生后，當?shù)卣S后作出了永久停建相關工程項目的承諾，但卻往往忽視了向公眾科學合理地解釋相關工程項目是否危害當?shù)丨h(huán)境等情況，以至于在群眾之中落下一個盲目行政的刻板印象，破壞政府形象。

第三，地域特征突出。從環(huán)境問題牽涉或可能牽涉的地域范圍的廣闊幅度方面來看，環(huán)境群體性事件往往波及整個地域覆蓋面，每個人都或多或少的受到環(huán)境問題影響，由此導致維權活動的開始，甚至會得到很多遠在外地的群眾的聲援，地域性特征非常突出。例如廣東茂名PX事件發(fā)生后，在省城廣州就相繼發(fā)生一些工作生活于廣州的茂名人不同規(guī)模聚集到省政府表達訴求的現(xiàn)象。

第四，對抗程度增強。環(huán)境問題直接影響到當?shù)厣鐣l(fā)展、生態(tài)文明建設，尤其是人民群眾的生命健康權，由于環(huán)境惡化未能得到及時遏制，有可能會導致環(huán)境群體性事件由最初的理性、平和、文明階段逐漸向感性、暴烈、極端階段演變，使得對抗程度增強，給當?shù)厣鐣刃蛟斐蓢乐貨_擊，甚至在遺留問題得不到有效解決的情況下，使得聚眾事件反復出現(xiàn)。

（二）環(huán)境群體性事件的原因

具體而言，環(huán)境群體性事件由以下原因所形成：

第一，群眾環(huán)保意識增強。隨著社會發(fā)展，群眾的思想覺悟有了較大幅度的提高，他們意識到了環(huán)境保護的重要性，一旦發(fā)生危害環(huán)境的現(xiàn)象，出于對自身生命健康權和生活舒適權的維護，往往不再唯工程建設是從，開始敢于提出質(zhì)疑、表達意愿、反映訴求。但是，當廣大群眾環(huán)保意識的普遍增強同部分群眾維權方式的落后聯(lián)結在一起時，就產(chǎn)生了阻工堵路、圍堵政府等不穩(wěn)定因素，嚴重時會引發(fā)群體性事件。

第二，決策透明度不足。一方面有關部門在對工程項目實施的各個階段，并沒有切實保障公民的知情權，公民無法參與并表達自己的意見和建議。相關宣傳工作不到位，群眾對工程建設項目缺乏必要的了解，一旦得知工程項目可能會危害環(huán)境時，就會怨氣累積而挺身維權。另一方面環(huán)境評價流于形式，不能對環(huán)境項目進行把關，甚至在其中弄虛作假，對可能造成的環(huán)境污染問題避重就輕或避而不談。環(huán)評報告對群眾的公開度不夠，而且當群眾就環(huán)評報告提出的質(zhì)疑時，會遭遇推諉敷衍的對待。

第三，訴求渠道不夠暢通。現(xiàn)有的環(huán)境糾紛協(xié)商機制尚不健全，導致涉及環(huán)境的不穩(wěn)定因素的不斷升級并最終釀成群體性事件。通過對比發(fā)現(xiàn)，越是訴求渠道通暢的地區(qū)，對群體性事件的解決越是快速，能夠很好的維護社會穩(wěn)定。

（三）我國環(huán)境公眾參與權的法律保障機制現(xiàn)狀

1992年聯(lián)合國通過的《里約宣言》就明確提出環(huán)境公眾參與原則，我國作為簽字國，在環(huán)境公眾參與權方面的立法已取得較好進展，具體表現(xiàn)如下：

第一，在公眾知情權的立法保障方面。知情權的法律保障經(jīng)歷了一個由散布到集中的過程，在2008年的《環(huán)境信息公開辦法》中明確規(guī)定任何人都有權申請信息公開，這使得人民群眾的知情權得到了法律的認可和明確。同時還規(guī)定了具體的公開范圍和程序等，使人民群眾了解有關信息更加方便。

第二，在公眾參與權的立法保障方面。首先我國憲法就明確了公民可以通過各種形式參與管理國家、經(jīng)濟文化和社會事務、從而確立了我國公民參與環(huán)境保護的基本權利。其次，《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》和《大氣污染防治法》都有公眾參與環(huán)境保護權利的明確規(guī)定。再次，無論是國務院的行政法規(guī)還是地方性法規(guī)都有環(huán)境公眾參與的相關規(guī)定，其中《環(huán)境影響評價法》規(guī)定，除涉密項目，在報批中必須有環(huán)境影響報告書，采取多種形式征求公眾意見，并附上是否采納及其理由。該法還規(guī)定，項目審批必須附有環(huán)境影響評價書，評價書內(nèi)必須附有公眾參與部分。

第三，在公眾請求權的立法保障方面。主要體現(xiàn)為《環(huán)境保護法》和《環(huán)境信息公開辦法》，根據(jù)相關規(guī)定，任何個人、組織和法人均承擔著保護環(huán)境的義務和舉報污染環(huán)境行為的權利；公眾對環(huán)保部門的不作為可以進行舉報，提出行政復議或行政訴訟。前者為公眾請求權提供了法律依據(jù)，后者細化了公眾請求權的實現(xiàn)。

二、我國環(huán)境公眾參與權的法律保障機制存在的問題

我國關于環(huán)境公眾參與權方面的立法相比之前，已經(jīng)有了很大的進步，但是依然存在不少問題，導致在實踐中公眾參與權得不到應有的保障，進而引發(fā)近年來多起環(huán)境群體性事件。

（一）公眾知情權立法保障不足

我國法律體系中知情權的保護存在諸多問題，例如《環(huán)境信息公開辦法》中規(guī)定，公民對于環(huán)境問題提出的行政訴訟必須以自己利益受損為前提，這個規(guī)定大大縮小了知情權保障主體之范圍。知情權主體范圍的縮小，必然導致更多的居民對項目不了解，從而為群體性事件的出現(xiàn)埋下隱患。例如在北京在六里屯焚燒廠建設的前期，政府組織了公示會、座談會、調(diào)查問卷等多種形式，使得當?shù)夭糠志用窳私饬朔贌龔S項目的科學規(guī)劃，對群眾提出的要求也作出了相應的改善和保障。但是，在這個項目實施的過程中卻出現(xiàn)了開工被群眾阻止的情況，這主要是由于在調(diào)研階段知情的公眾范圍小，調(diào)查問卷發(fā)放的范圍小，發(fā)放數(shù)量與周圍民眾數(shù)量的比值小，不能保障大多數(shù)周圍居民的知情權。

（二）公眾參與權立法保障不足

首先，雖然憲法中明確了公民有環(huán)境保護的參與權，但是這只是原則性規(guī)定，公民如何具體的參與環(huán)境保護，其具體的步驟和程序卻無詳細規(guī)定，導致公民參與環(huán)境保護的途徑不明確，渠道不暢通，是引起環(huán)境群體性事件的主要原因。其次，非政府環(huán)保組織對于現(xiàn)代環(huán)保事業(yè)中的貢獻己經(jīng)得到了世界范圍內(nèi)的普遍認同，可是我國環(huán)境影響評價中對非政府環(huán)保組織的地位規(guī)定不夠明確，對于其法律地位與活動權利缺乏關注；最后，國外環(huán)評制度中提出了對環(huán)境建設項目的替代方案，從而可以讓公眾有更多的選擇空間和參與積極性，但是我國現(xiàn)有的環(huán)評法律體系卻對這一問題未有很好的涉及。

（三）公眾請求權立法保障不足

在訴訟制度中只有人民檢察院和專門機構才可提出公益訴訟，倘若環(huán)境污染沒有損害公民的個人利益，公民是沒辦法提起訴訟的。再者對于公民請求檢察院對于環(huán)境污染案件的立案，目前并沒有法律能夠明確提出公民請求立案的程序和期限，這些不足嚴重阻礙了公民對環(huán)境保護的熱情。

三、我國環(huán)境公眾參與權法律保障機制的完善建議

（一）落實行政公開，保障公眾知情權

知情權是公眾參與權的首要部分，公眾對項目的知情程度能夠決定群體性事件的發(fā)生與否。知情權的主體和程序是保障公眾參與的先決要素。在主體方面要在《環(huán)境保護法》中規(guī)定，任何人都可以要求政府進行環(huán)境信息公開，不能僅僅局限于受影響地區(qū)的居民要求公開。同時在程序上要明確規(guī)定信息公開審查制度，辨別要求公開的信息是否屬于保密信息，能否進行公開；然后明確規(guī)定政府要在接到信息公開要求后出具回復函，以有利于公民對政府不公開信息的行政不作為提出訴訟；其次規(guī)定出接到信息公開請求后要在幾個工作日能進行辦理，不得逾期，久拖不決；最后要列出信息公開的方式，可使用回復書、網(wǎng)絡發(fā)布等形式。以此才能夠保障公眾知情權。

（二）多項措施并進，保障公眾參與權

我國現(xiàn)行環(huán)境保護法律體系中設定了多種參與形式，然而對參與形式對落實工作沒有作出過多的解釋。法律規(guī)定與社會實踐的不相符，使得項目“合法”不“合心”。因而，需要更加細致的程序規(guī)定，例如聽證會應當嚴格保持一個適當?shù)谋壤荒艹霈F(xiàn)2人代表1萬人這種情形。同時對于聽證會的舉行可以采用現(xiàn)場直播等新型傳播的方式，使得更多的公眾參與聽證會。

（三）做好協(xié)商溝通，保障公眾請求權

保障公眾請求權主要體現(xiàn)在兩個角度，一個是環(huán)境公益訴訟，一個是行政訴訟。對于環(huán)境公益訴訟而言，我國訴訟制度規(guī)定只有人民檢察院和專門機構才能提出公益訴訟，這無形之中提高了公益訴訟的門檻，不利于公眾請求權的保護。可以在訴訟制度上更改為受影響的公民均可以提出訴訟，當原告方人數(shù)達到受污染環(huán)境人數(shù)的1/4或者50人后，由檢察院代替原告進行公益訴訟。另外一個重要方面就是，法院可以指派專業(yè)律師為公益訴訟服務，對于訴訟費用的交納，在交納辦法中進行豁免或者減半收取，在訴訟階段減輕原告負擔。