國(guó)外空氣治理立法對(duì)京津冀霧霾治理的經(jīng)驗(yàn)借鑒

閆華榮，王慧娟，段 妍

（1.邢臺(tái)學(xué)院，河北邢臺(tái) 054001；2.天津財(cái)經(jīng)大學(xué)珠江學(xué)院，天津 301811；3.邢臺(tái)市政府，河北邢臺(tái) 054001）

隨著京津冀一體化發(fā)展速度的加快，以及特殊的地理位置，京津冀地區(qū)嚴(yán)重的霧霾現(xiàn)象成為制約其經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響人民生活的重要問(wèn)題。縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家的工業(yè)化進(jìn)程，其中也曾經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，例如倫敦曾經(jīng)遭遇了嚴(yán)重的二氧化硫污染，致使倫敦成為“霧都”、“死亡之都”；美國(guó)也曾遭遇多諾拉煙霧事件；日本的著名城市大阪曾經(jīng)被稱為“煙之都”。梳理發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境治理立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于有效開(kāi)展京津冀地區(qū)霧霾治理有著重要的借鑒意義。

一、我國(guó)霧霾治理立法取得的成績(jī)與困境

1.我國(guó)霧霾治理立法取得的成績(jī)

我國(guó)對(duì)于霧霾治理的立法一般體現(xiàn)在大氣污染的治理上，關(guān)于大氣污染治理我國(guó)立法體系分為三個(gè)層次，即憲法、部門(mén)法和地方法?！稇椃ā返诙鶙l規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。憲法中關(guān)于環(huán)境保護(hù)和治理的規(guī)定為國(guó)家出臺(tái)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)提供了最根本的法律淵源?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》是在憲法的指導(dǎo)下，集環(huán)境污染和環(huán)境治理于一體的綜合部門(mén)法?，F(xiàn)行環(huán)保法最早追溯于1984年，最新修訂于2014年，2015年起實(shí)施?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了我國(guó)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理責(zé)任主體、保護(hù)和改善環(huán)境、積極防止和治理環(huán)境污染、以及鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境治理，鼓勵(lì)政府企事業(yè)單位進(jìn)行信息公開(kāi)等具體條款?，F(xiàn)行的《大氣污染防治法》制定于1989年，最新修訂于2015年，并于2016年頒布實(shí)施，是新《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》之后出臺(tái)的首部環(huán)境保護(hù)立法。新修訂的《大氣污染防治法》從原來(lái)的七章六十六條，擴(kuò)展到現(xiàn)在的八章一百二十九條，具體規(guī)定了大氣污染的監(jiān)督、管理責(zé)任主體；明確了具體的大氣污染防治措施，重點(diǎn)區(qū)域要進(jìn)行空氣污染聯(lián)合防治；明確了重大空氣污染應(yīng)對(duì)措施，是目前我國(guó)空氣污染治理規(guī)定最為嚴(yán)格、措施最為到位的大氣污染法規(guī)。此外，國(guó)務(wù)院2013年頒布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》也是在霧霾頻發(fā)的情況下推出的專項(xiàng)治理計(jì)劃，明確了綜合治理作為大氣污染治理的根本原則，規(guī)定了大氣污染治理的若干重要問(wèn)題。地方環(huán)保立法是我國(guó)環(huán)境治理立法的第三個(gè)層次，在憲法和部門(mén)法的指導(dǎo)下，各地政府也依據(jù)各地實(shí)際情況開(kāi)展了立法實(shí)踐，如《北京市大氣污染治理?xiàng)l例》 《河北省大氣污染治理?xiàng)l例》《天津市大氣污染防治條例》等相關(guān)的法律法規(guī)。從一系列的立法實(shí)踐來(lái)看，相關(guān)法律發(fā)規(guī)的出臺(tái)對(duì)于明確環(huán)境治理的責(zé)任主體、規(guī)定環(huán)境污染和環(huán)境治理的具體措施起到了重要作用，對(duì)于提高廣大人民群眾的環(huán)保意識(shí)，改善環(huán)境起到了一定作用。

2.我國(guó)霧霾治理立法的困境

在環(huán)境治理立法取得成績(jī)的同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)，我國(guó)環(huán)保立法的時(shí)間不長(zhǎng)，雖然對(duì)于提高人們的環(huán)保意識(shí)和改善環(huán)境起到了一定作用，但是迫于霧霾天氣的嚴(yán)重影響，環(huán)保立法起到的實(shí)際作用還不能滿足人們對(duì)于清潔空氣的需求，環(huán)保立法實(shí)踐還存在著一定的問(wèn)題。這些問(wèn)題主要體現(xiàn)為立法缺乏可操作性、執(zhí)法效率不高和監(jiān)督機(jī)制有待完善。在立法的可操作性上，我們發(fā)現(xiàn)立法觀念和立法目的的可操作性存在一定的問(wèn)題，例如在《大氣污染防治條例》中規(guī)定經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的雙重立法目的，既要保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)的穩(wěn)步發(fā)展，又要良好的生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境。但實(shí)際情況是發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化過(guò)程中均為高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)付出了環(huán)境污染的代價(jià)，由于環(huán)保技術(shù)落后與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要相矛盾，經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)齊頭并進(jìn)的措施使得人們難以兼顧雙重目的，從而也就缺乏了可操作性。在具體的法律條款中，沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的違法責(zé)任，沒(méi)有對(duì)違法行為作出質(zhì)的和量的具體規(guī)定性，給予執(zhí)法部門(mén)較大的自由裁量權(quán)，從而也就影響了其可操作性的發(fā)揮。在《大氣污染治理?xiàng)l例》中明確提出了大氣污染要進(jìn)行區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治。以京津冀地區(qū)為例，單一省市的治理不能起到根本作用，但相關(guān)法律法規(guī)也未明確指出如何進(jìn)行區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治，未開(kāi)展區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治的省市如何處理，法律條文的制定缺乏可操作性。在監(jiān)督機(jī)制上，信息公開(kāi)和公眾監(jiān)督機(jī)制不完善，公眾介入環(huán)境治理的監(jiān)督機(jī)制道路不暢通。

二、國(guó)外空氣治理立法的歷史經(jīng)驗(yàn)

1.英國(guó)空氣治理的立法經(jīng)驗(yàn)

上世紀(jì)五十年代初，倫敦每到冬天都會(huì)被燃煤造成的二氧化硫污染困擾，成為有名的“霧都”。尤其是1952年冬天，連續(xù)5天的煙霧事件，在短短兩月內(nèi)造成了8000多人的死亡。迫于嚴(yán)峻的空氣污染形勢(shì)，英國(guó)出臺(tái)了世界上第一部關(guān)于空氣污染治理的法案《空氣清潔法案》。在這部法案中，客觀分析了煙霧事件的根本原因是燃燒煤炭造成的污染，于是從源頭上控制煤炭的燃燒數(shù)量，將燃燒煤炭的工廠搬遷至郊區(qū)；規(guī)定無(wú)論工廠用煤還是家庭用煤都必須燃燒“無(wú)煙煤”，推廣使用清潔能源；提高了違法成本，為公眾普及了環(huán)保意識(shí)，大大緩解了煙霧污染。1968年修訂《清潔空氣法案》，要求工廠加高煙囪，以利于空氣擴(kuò)散。1974年出臺(tái)《污染控制法案》，對(duì)機(jī)車燃料和石油燃料含量硫做出了明確的數(shù)字規(guī)定。至1980年，倫敦霧霾天數(shù)少于5天，“霧都”的稱號(hào)不復(fù)存在。

但是隨著工業(yè)化進(jìn)程的加速，到上世紀(jì)八十年代中期，倫敦的空氣污染狀態(tài)又出現(xiàn)了反彈。英國(guó)政府經(jīng)過(guò)綜合分析，發(fā)現(xiàn)污染源已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?yán)重的汽車尾氣污染，于是出臺(tái)了《機(jī)動(dòng)車燃料管理辦法》，嚴(yán)格規(guī)定了汽油中鉛含量最高數(shù)值。隨后又配套出臺(tái)了15部法案和指導(dǎo)條例，一方面嚴(yán)格控制汽車尾氣排放，加緊研制新能源汽車；一方面對(duì)每天進(jìn)入市區(qū)規(guī)定區(qū)域的私家車收費(fèi)，一定程度上緩解了交通壓力，對(duì)空氣污染的治理也取得了較好的成績(jī)。1995年，英國(guó)政府率先制定了《國(guó)家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略》，這份戰(zhàn)略將英國(guó)的每一個(gè)城市都?xì)w納到空氣質(zhì)量控制體系中，在全國(guó)范圍內(nèi)篩選出空氣質(zhì)量不合格的城市，并通過(guò)法律的形式強(qiáng)制其進(jìn)行空氣治理，加強(qiáng)了區(qū)域間的聯(lián)防聯(lián)控，大大改善了空氣質(zhì)量。隨著英國(guó)重工業(yè)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，城市綠地環(huán)境治理力度的加大，倫敦不再是“霧都”，而成為了“花園城市”。

2.美國(guó)空氣治理立法的洲際協(xié)定模式

美國(guó)是目前工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程最高的國(guó)家之一，在工業(yè)化過(guò)程中，不可避免也出現(xiàn)了犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的問(wèn)題。1948年，美國(guó)多諾拉事件發(fā)生。多諾拉是美國(guó)賓夕法尼亞州的一個(gè)工業(yè)小鎮(zhèn)，這個(gè)小鎮(zhèn)里聚集了大量的鋼鐵廠、硫酸廠、煉鋅廠，由于其地理位置是處于河灣內(nèi)側(cè)，空氣流動(dòng)性較差，出現(xiàn)了大面積的煙霧聚集現(xiàn)象，兩天后，小鎮(zhèn)內(nèi)6000余人突然患病，其中有20人迅速死亡。同樣迫于民眾的壓力，1963年，美國(guó)頒布了《清潔空氣法案》，要求相關(guān)地區(qū)采取措施進(jìn)行空氣監(jiān)管和治理。隨后又出臺(tái)了《空氣質(zhì)量法案》，以具體的數(shù)值規(guī)定了污染物的排放和空氣達(dá)標(biāo)的范圍。隨著法律的頒布，因其可操作性和可執(zhí)行性存在一定的問(wèn)題，并沒(méi)有真正起到環(huán)境治理的作用，民眾對(duì)于清潔空氣的需求依然強(qiáng)烈。隨后美國(guó)成了世界上第一個(gè)環(huán)境保護(hù)的專門(mén)機(jī)構(gòu)——國(guó)家環(huán)保署，并出臺(tái)《國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)污染源和污染數(shù)值做出了更為具體的規(guī)定，并配備了相應(yīng)的措施，如將PM2.5的數(shù)值規(guī)定為65微克，超過(guò)這一數(shù)值即認(rèn)定為空氣不達(dá)標(biāo)，這部法律切實(shí)起到了空氣治理的作用。此外，由于美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，各州之間存在相對(duì)獨(dú)立的立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)，美國(guó)環(huán)保署還建立了洲際協(xié)定模式，加強(qiáng)各州之間的合作，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境治理的聯(lián)防聯(lián)治。

3.日本空氣治理的立法經(jīng)驗(yàn)

日本在工業(yè)化進(jìn)程中也遭遇過(guò)嚴(yán)重的環(huán)境污染事件，日本最早的環(huán)境污染始于明治維新后工業(yè)化進(jìn)程迅速加快中產(chǎn)生的礦毒和煙煤事件，但當(dāng)時(shí)未受到日本政府的重視。直到上世紀(jì)20年代，大阪市每天被煤塵困擾，市民不敢開(kāi)窗，不敢上街，身體健康受到了嚴(yán)重影響。由于日本四面環(huán)海的地理環(huán)境，空氣流通較快，同時(shí)影響了當(dāng)?shù)刂苓叺脑S多城市。1961年，日本發(fā)生了著名的“四日市哮喘病”事件，越來(lái)越多的病人因受到二氧化硫的污染而住院，死亡人數(shù)迅速攀升。就此日本政府頒布了《大氣污染防止法》 《關(guān)于確保公民健康和安全的環(huán)境條例》 《救濟(jì)公害健康受害者特別措施法》等一系列的法律法規(guī)。日本成為全世界第一個(gè)將“維護(hù)生活環(huán)境”與“經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)”的法律條目修改為“環(huán)境優(yōu)先”的國(guó)家，并在世界上第一次規(guī)定了二氧化硫的最高排放值，有效治理了二氧化硫的排放。

此外，公眾監(jiān)督在日本空氣治理中發(fā)揮了重要的作用。1967年，四日市9名哮喘病患者將污染企業(yè)告上法庭，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)五個(gè)月之久的訴訟，取得了勝利，并就此掀開(kāi)了日本公眾參與環(huán)境治理的新篇章。在隨后的幾年中，不斷的有人因受到空氣污染將企業(yè)告上法庭，因?yàn)閿?shù)額巨大的賠償金及政府的壓力，所以就此強(qiáng)化了日本環(huán)保法律法規(guī)的可執(zhí)行性。

三、國(guó)外環(huán)境治理立法對(duì)京津冀霧霾治理的經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.重視立法理念的更新，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)制度的可執(zhí)行性

縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家的空氣治理過(guò)程，都經(jīng)歷了出現(xiàn)嚴(yán)重的環(huán)境污染事件，進(jìn)而不斷依據(jù)污染源進(jìn)行空氣治理立法的過(guò)程。借鑒其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)該擯棄“先污染，后治理”或“邊污染，邊治理”的環(huán)境保護(hù)理念，確定好“環(huán)境優(yōu)先，兼顧效率”的環(huán)保立法理念。以英國(guó)為借鑒，在立法過(guò)程中，盡量為“應(yīng)當(dāng)”、“不得”等自由裁量權(quán)較大的詞匯匹配相應(yīng)的數(shù)值，配備相應(yīng)的執(zhí)法措施，提高違法成本，從而能夠強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)制度的可執(zhí)行性。如在京津冀霧霾治理中，規(guī)定霧霾的天數(shù)、霧霾的濃度等具體值數(shù)，設(shè)定合格的范圍和區(qū)間，對(duì)于強(qiáng)化法律法規(guī)的可執(zhí)行性有較大的幫助。

2.重視京津冀協(xié)同治理，強(qiáng)化立法執(zhí)法的協(xié)同性

美國(guó)是進(jìn)行空氣治理洲際協(xié)定模式較為成功的國(guó)家之一，借鑒其經(jīng)驗(yàn)，京津冀霧霾治理不能停留在某單個(gè)城市的治理，不能僅僅停留在將重工業(yè)從城市搬離到農(nóng)村，從北京搬離到河北，從天津搬離到河北，久而久之，由于空氣的流動(dòng)性等原因，環(huán)境污染的根本性問(wèn)題沒(méi)有解決。重視協(xié)同治理，強(qiáng)化立法執(zhí)法的協(xié)同性，取決于京津冀地區(qū)霧霾治理措施在時(shí)間上同步、在空間上并行，使超標(biāo)排放的污染企業(yè)無(wú)處可逃，能夠使環(huán)保治理措施得到切實(shí)有效的貫徹執(zhí)行。

3.重視污染監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化公眾環(huán)境治理的參與度

日本空氣治理取得成功最主要的經(jīng)驗(yàn)是民眾監(jiān)督機(jī)制的完善。隨著受污染的民眾不斷的將污染企業(yè)送上法庭，并不斷的在完善的法律體系下得到勝訴，民眾監(jiān)督的參與就為日本的空氣治理起到了較大的推動(dòng)作用。因此，重視污染監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化公眾環(huán)保參與意識(shí)和環(huán)保監(jiān)督意識(shí)，鼓勵(lì)民眾參與到發(fā)現(xiàn)和檢舉超標(biāo)排放污染物企業(yè)的行動(dòng)中來(lái)，對(duì)于嚴(yán)格控制污染源，治理霧霾能夠起到切實(shí)有效的作用。