公眾參與社會(huì)治理：理論邏輯與實(shí)踐路徑

郭 偉

（福州大學(xué)至誠學(xué)院，福建福州 350001）

隨著改革開放的不斷深入，我國僅用了短短40年就迅速走完了西方發(fā)達(dá)國家一百多年的工業(yè)化之路，并一躍成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，人民群眾的物質(zhì)生活水平得到了前所未有的提高。當(dāng)然，我們還應(yīng)該看到發(fā)展和巨變過程中存在的矛盾和問題，特別是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展造成的社會(huì)治理領(lǐng)域的諸多棘手問題，僅依靠政府和公共部門已經(jīng)不能滿足社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)治理和公共服務(wù)的實(shí)際需求[1]。因此，如何構(gòu)建符合我國國情實(shí)際的公眾參與社會(huì)治理路徑，使社會(huì)治理更為有序和有效，就成為十分必要和緊迫的課題。

一、公眾參與社會(huì)治理價(jià)值的內(nèi)在邏輯

隨著人類社會(huì)的不斷發(fā)展和社會(huì)民主化進(jìn)程的不斷加快，公眾對(duì)社會(huì)治理的參與度也在迅速提高。事實(shí)上，在現(xiàn)代社會(huì)背景下，僅憑政府主導(dǎo)進(jìn)行社會(huì)管理、解決社會(huì)矛盾的社會(huì)治理方式已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，而必須要在管理措施和行動(dòng)上取得較大突破，體現(xiàn)公眾參與社會(huì)管理的制度創(chuàng)新。對(duì)我國而言，社會(huì)公眾作為社會(huì)治理的基本主體，同樣在社會(huì)治理領(lǐng)域占據(jù)著重要地位，對(duì)社會(huì)治理發(fā)揮著極為重要的影響和作用。

1.有助于民主行政的推進(jìn)和發(fā)展

現(xiàn)代民主行政是傳播較廣的思想，以羅伯特·丹哈特為代表的管理理論學(xué)者以新公共管理理論為基礎(chǔ)，提出了“新公共服務(wù)理論”和“社會(huì)治理理論”。上述理論認(rèn)為，以政府為主導(dǎo)的權(quán)威式、命令式和控制式管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求，應(yīng)該逐步淡化和消除，而社會(huì)公眾完全有能力，也應(yīng)該有權(quán)限將自身的事務(wù)做好[2]。因此，社會(huì)公眾不僅在社會(huì)治理中扮演著日益重要的角色，更是社會(huì)治理的主要參與者，所以，直接民主是現(xiàn)代社會(huì)治理的最好模式，也就是應(yīng)該讓社會(huì)公共直接參與到社會(huì)治理中來。由此可見，社會(huì)治理的公眾參與不僅是社會(huì)民主的重要保障，亦是社會(huì)民主的充分表征和體現(xiàn)。

2.有助于降低社會(huì)公共服務(wù)成本

現(xiàn)階段，政府制定公共政策的直接目的是實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)問題的可靠、高效解決，同時(shí)能夠?qū)ι鐣?huì)公共利益和價(jià)值進(jìn)行具有權(quán)威性的協(xié)調(diào)、劃分和分配。顯然，要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，首先要能夠?qū)ι鐣?huì)公共問題進(jìn)行及時(shí)發(fā)現(xiàn)，但是，政府基于自身的諸多局限，往往難以做到對(duì)公共決策信息的及時(shí)、準(zhǔn)確掌控。如果在公共政策制定過程中有公眾的廣泛參與，就可以為政府提供大量的相關(guān)信息，以彌補(bǔ)政府在信息獲取領(lǐng)域的不足，從而降低政府的公共決策信息成本，提高政府的行政工作效率。另一方面，社會(huì)公眾作為公共決策的主要受益者，其對(duì)公共政策的決策的參與往往可以使政策本身更能夠反映社會(huì)公共利益訴求。因此，社會(huì)公眾能否廣泛、有效地參與社會(huì)管理，對(duì)公共政策制動(dòng)的及時(shí)性、科學(xué)性和有效性具有重要影響。

3.有助于提升政府在社會(huì)治理領(lǐng)域的執(zhí)行力

在傳統(tǒng)意識(shí)里，政府是社會(huì)管理的主導(dǎo)者，而社會(huì)公眾積極參與社會(huì)治理，無疑是政府還權(quán)于社會(huì)的重要體現(xiàn)，這對(duì)于社會(huì)公眾與政府增進(jìn)溝通、協(xié)商與合作，增加社會(huì)公眾對(duì)政府的信任度，提高政府的社會(huì)治理能力是大有裨益的。對(duì)我國而言，受到傳統(tǒng)政治體制和管理觀念的影響，政府在社會(huì)治理中具有更為“強(qiáng)勢(shì)”的地位和表現(xiàn)。政府和社會(huì)公眾的廣泛對(duì)話和協(xié)作始于改革開放初期，但是由于政治和經(jīng)濟(jì)體制改革尚屬于探索階段，諸多相關(guān)的政策措施尚未到位，造成社會(huì)公眾參與社會(huì)治理的進(jìn)展不明顯。在進(jìn)入新時(shí)期以來，“服務(wù)型政府”和“執(zhí)政為民”等新型公共行政理念逐步成為政府的執(zhí)政理念，政府和社會(huì)的關(guān)系也逐步由“管控型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。因此，隨著我國政府對(duì)公眾參與社會(huì)治理的重視，必將不斷增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任，也必將有效推動(dòng)政府執(zhí)政能力的提升。

4.有助于構(gòu)建現(xiàn)代公民社會(huì)

在新時(shí)代背景下，社會(huì)公眾的利益訴求日益呈現(xiàn)出多樣化和復(fù)雜化的特點(diǎn)，這也是當(dāng)前社會(huì)事務(wù)處理中問題和矛盾不斷增多的重要原因。公民作為社會(huì)管理的基本主體和主要參與者，其具有對(duì)公共權(quán)利和義務(wù)的良好感知，而這也是衡量公民“資格”的重要標(biāo)準(zhǔn)。因此，公眾參與社會(huì)治理有助于公民形成公共權(quán)利和義務(wù)的相關(guān)意識(shí)，有助于培育積極的公民資格，進(jìn)而建成現(xiàn)代公民社會(huì)。

二、公眾參與社會(huì)治理的創(chuàng)新路徑

在新時(shí)代背景下，人們的民主意識(shí)得到前所未有的提高，管理思想和管理理念也實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。因此，傳統(tǒng)的社會(huì)管理已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，要構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略目標(biāo)，就必須要實(shí)現(xiàn)從社會(huì)管理到社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變，并以此為主要途徑解決新時(shí)期的各種社會(huì)矛盾。因此，社會(huì)治理改革的制度供給是一項(xiàng)整體性工程，需要全社會(huì)的積極參與和支持。因此，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有效治理，必須要打破傳統(tǒng)的“管制”思想和“人治”模式，充分發(fā)揮社會(huì)公眾的參與力量，使社會(huì)充滿活力、有序運(yùn)作。

1.強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，為公眾參與社會(huì)治理提供制度保障

雖然頂層設(shè)計(jì)是當(dāng)前深化政治經(jīng)濟(jì)體制改革的必然要求，但是，社會(huì)是由所有的個(gè)體元素構(gòu)成的一個(gè)復(fù)雜整體，其任何變革和創(chuàng)新，必然會(huì)影響到每個(gè)社會(huì)個(gè)體的親身利益，因此，社會(huì)公眾不能置身于社會(huì)改革之外，而其參與程度也影響著社會(huì)改革的進(jìn)程和成敗[3]。所以，政府作為社會(huì)的管理者以及改革的倡導(dǎo)和引領(lǐng)者，必須要解放思想、主動(dòng)放權(quán)、廣泛吸納民意，積極強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，并以此為基礎(chǔ)形成科學(xué)、合理的制度安排。

第一，要積極推進(jìn)社會(huì)共治導(dǎo)向下的政府職能改革。黨的十八大以來，轉(zhuǎn)變政府職能成為行政體制改革的重要內(nèi)容。我黨提出，在政府職能改革中要堅(jiān)持好簡政放權(quán)，充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)相互制約、相互促進(jìn)的復(fù)雜關(guān)系，充分發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)的重要價(jià)值和作用，形成經(jīng)濟(jì)增長的新動(dòng)力。在這一背景下，各級(jí)政府要在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域從原來的承擔(dān)行為逐步向購買和轉(zhuǎn)移變革，堅(jiān)持以社會(huì)共治為導(dǎo)向，逐步發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)組織在社會(huì)治理中的作用，不斷推進(jìn)社會(huì)公眾的參與度，構(gòu)建起政府與社會(huì)共治的良好格局。

第二，在社會(huì)治理領(lǐng)域要堅(jiān)持社會(huì)自治導(dǎo)向，以有效協(xié)調(diào)社會(huì)利益格局。隨著改革步入深水區(qū)以及國際大環(huán)境的變遷，我國逐步步入社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。同時(shí)，受到經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)橹兴僭鲩L，各種社會(huì)矛盾逐步凸顯甚至集中爆發(fā)，并且日益呈現(xiàn)出多元化、復(fù)雜化和深刻化的特點(diǎn)。另一方面，隨著社會(huì)主義精神文明建設(shè)的深入，社會(huì)公眾的民主意識(shí)穩(wěn)步提高，對(duì)自身利益遭受損害時(shí)也能夠積極抗?fàn)帯Ｒ虼?，在社?huì)新常態(tài)背景下，頂層設(shè)計(jì)必須要重視社會(huì)自治導(dǎo)向，通過居民自治、社區(qū)自治、地方自治、行業(yè)自治以及社會(huì)組織自治等多種形式，為公眾參與社會(huì)治理提供必要的方式和渠道，使公眾能夠充分表達(dá)自己的利益訴求。

2.加強(qiáng)平臺(tái)建設(shè)，構(gòu)建公眾參與社會(huì)治理的暢通渠道

第一，要建設(shè)完善公共訴求的表達(dá)平臺(tái)。改革開放四十年來，我國在推進(jìn)社會(huì)民主方面取得了巨大成就，“市長熱線”、“信訪機(jī)關(guān)”以及基于現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)新媒體的網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)對(duì)增強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)，為廣大公眾勇于問政，積極參與社會(huì)治理提供了必要平臺(tái)[4]。但是，受到行政條塊化的影響，上述諸多平臺(tái)之間缺乏有效整合，同時(shí)在持久度方面仍顯不足。因此，在增強(qiáng)公眾參與社會(huì)治理視角下，公眾訴求平臺(tái)建設(shè)必須要抓住權(quán)威性、整合性和長效性三個(gè)重點(diǎn)，不斷提升這些平臺(tái)在反映公眾訴求方面的便捷性和權(quán)威性。

第二，要建立健全完善的公眾利益博弈公共平臺(tái)。面對(duì)社會(huì)公共利益的多元化和復(fù)雜化，公眾利益博弈公共平臺(tái)建設(shè)就顯得尤為重要。因此，建議在強(qiáng)化聽證會(huì)這一公共利益博弈平臺(tái)建設(shè)，不斷發(fā)揮其重要作用的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織等其他各種形式的公共利益博弈平臺(tái)建設(shè)，充分發(fā)揮各種博弈主體的積極作用。

3.加強(qiáng)信息技術(shù)的運(yùn)用，構(gòu)建動(dòng)態(tài)化治理機(jī)制

由于特殊國情背景以及改革開放以來經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展的影響，當(dāng)前我國社會(huì)呈現(xiàn)出農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)以及信息化社會(huì)相互并存的特殊特點(diǎn)，這必然會(huì)給政府的社會(huì)治理帶來巨大的壓力和挑戰(zhàn)。面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代數(shù)據(jù)的快速傳播，有必要加強(qiáng)信息技術(shù)的運(yùn)用，構(gòu)建動(dòng)態(tài)化治理機(jī)制。

第一，要不斷加大網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)建設(shè)，不斷促進(jìn)公眾對(duì)社會(huì)治理的實(shí)質(zhì)性參與。具體而言，面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的迅速發(fā)展以及對(duì)社會(huì)各個(gè)層面的廣泛而深刻的影響，要從國家戰(zhàn)略的高度制定大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)進(jìn)行深度整合，逐步建成全國一張網(wǎng)，通過強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)支撐，不斷提升公眾參與社會(huì)治理的廣度、深度和效度。

第二，要加強(qiáng)信息數(shù)據(jù)的采集和提煉，不斷完善社會(huì)管理應(yīng)急機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的迅速發(fā)展逐步消解了公眾表達(dá)社會(huì)訴求時(shí)在渠道、空間、時(shí)間方面的制約，可以實(shí)現(xiàn)瞬時(shí)、低成本的訴求表達(dá)。因此，政府要基于上述信息，做出更為科學(xué)和準(zhǔn)確的決策，就需要在上述海量信息中發(fā)現(xiàn)和提煉出有價(jià)值的信息。因此要強(qiáng)化社交網(wǎng)絡(luò)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)之間的數(shù)據(jù)整合并構(gòu)建起社會(huì)治理大數(shù)據(jù)決策輔助系統(tǒng)。此外，政府要基于互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)的支撐，積極構(gòu)建和完善社會(huì)管理應(yīng)急機(jī)制，形成主動(dòng)防控和應(yīng)對(duì)式的社會(huì)治理模式。

4.加強(qiáng)基層社會(huì)自治機(jī)制建設(shè)

基層社會(huì)治理是國家治理的重要構(gòu)成，在新時(shí)期的國家治理領(lǐng)域具有重要的價(jià)值和作用[5]。因此，要提高公眾的社會(huì)治理參與度和成效，就必須將社會(huì)治理的重心下移，不斷提升以社區(qū)為主要代表的基層自治意識(shí)和能力。

第一，要加強(qiáng)基層多元主體參與治理能力建設(shè)。具體而言，在進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)居委會(huì)建設(shè)，將其建成能夠?yàn)閺V大群眾服務(wù)、充滿活力的基層群眾自治組織，充分發(fā)揮其在社會(huì)公眾參與社會(huì)治理方面的平臺(tái)和途徑作用。此外，在加強(qiáng)社區(qū)居委會(huì)建設(shè)的同時(shí)，要進(jìn)步加強(qiáng)其他社會(huì)組織建設(shè)，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理主體的多元化，促進(jìn)公眾參與社會(huì)管理的渠道和方式不斷拓展，最終達(dá)到公眾參與社會(huì)治理意識(shí)和能力的提高。

第二，要加強(qiáng)基層社會(huì)治理法制化建設(shè)。法治是現(xiàn)代社會(huì)的重要特征，社會(huì)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開良好法治的必要支持[6]。因此，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的公眾參與，就離不開基層社區(qū)法治化建設(shè)。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)基層社區(qū)治理的法治化，就要大力推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，通過法律供應(yīng)服務(wù)的多元化，滿足社會(huì)公眾的法律服務(wù)需求。因此，各級(jí)政府要加大政策、人才、資金等方面的支持力度，構(gòu)建起覆蓋城鄉(xiāng)社區(qū)的法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

5.完善評(píng)估機(jī)制，強(qiáng)化治理目標(biāo)管理

在社會(huì)治理領(lǐng)域引入目標(biāo)管理，加強(qiáng)公眾參與社會(huì)治理的成效評(píng)估，對(duì)公眾參與社會(huì)治理的有序進(jìn)行和發(fā)展是極為有利的。

第一，要進(jìn)一步明確公眾參與社會(huì)治理的目標(biāo)管理導(dǎo)向。顯然，社會(huì)治理的公眾參與具有其自身的復(fù)雜性和深刻性，并不是所有層面均可以通過目標(biāo)管理的方式進(jìn)行績效考核。但是，在該領(lǐng)域可以引入目標(biāo)管理導(dǎo)向，在若干范圍內(nèi)進(jìn)行改革試驗(yàn)，然后逐步推廣。例如政府作為公共政策的主要制定者和決策者，其政策實(shí)施的效果、效率將對(duì)社會(huì)治理產(chǎn)生重大影響。因此，必須要政府的公共政策供給進(jìn)行必要的評(píng)價(jià)。

第二，要建立科學(xué)的社會(huì)治理目標(biāo)設(shè)置機(jī)制。受到傳統(tǒng)管理理念的影響，特別是長達(dá)兩千年中央集權(quán)的專制制度的影響，政府在我國社會(huì)治理的作用、價(jià)值和影響力不容小視。當(dāng)前，雖然政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變正在深入進(jìn)行，但是社會(huì)治理領(lǐng)域的目標(biāo)、規(guī)劃和措施仍主要由政府主導(dǎo)，公眾參與和監(jiān)督極為有限。因此，建議構(gòu)建社會(huì)多元參與的社會(huì)治理目標(biāo)的制定方式，使社會(huì)各方均能表達(dá)自身的訴求，并參與到政策制定的博弈過程，以構(gòu)建起有序、有效參與的社會(huì)治理良好局面。

第三，要建立多元系統(tǒng)的社會(huì)治理績效評(píng)估機(jī)制。對(duì)社會(huì)治理而言，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的有效參與，就必須要構(gòu)建起多元化的社會(huì)治理績效評(píng)估機(jī)制，以保證社會(huì)各界的充分參與[7]。因此，新常態(tài)下的社會(huì)治理目標(biāo)管理，必須要通過平等、積極、有效的溝通，促進(jìn)社會(huì)公眾在目標(biāo)管理全程的有效和充分參與。其中，特別要指出的是，必須充分發(fā)第三方和第四方社會(huì)組織的作用，不斷強(qiáng)化其在社會(huì)治理目標(biāo)方面的全程決策參與和監(jiān)督評(píng)估，以凸顯公眾參與的科學(xué)性、有效性。

綜上所述，在不同國家、不同制度背景下，社會(huì)治理公眾參與的目標(biāo)、模式和途徑有所差異。但是，治理主體多元化、維護(hù)公平正義、堅(jiān)持依法治理、實(shí)現(xiàn)相關(guān)利益方的利益均衡都是社會(huì)治理的核心理念和邏輯遵循。面對(duì)新常態(tài)背景下我國社會(huì)治理面臨的新動(dòng)向、新問題和新挑戰(zhàn)，公眾參與社會(huì)治理的重要價(jià)值進(jìn)一步凸現(xiàn)出來。因此，我們要積極借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，立足我國的基本國情，不斷創(chuàng)新和發(fā)展我國社會(huì)治理的公眾參與的方式和路徑，加快推進(jìn)全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)的宏偉目標(biāo)。