精準(zhǔn)扶貧視角下弱勢(shì)群體的社會(huì)保障策略分析

馬軍紅，蔣曉婧

（1.邢臺(tái)學(xué)院，河北邢臺(tái) 054001；2.武漢大學(xué)新聞與傳播學(xué)院，湖北武漢 430072）

近年來，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到快速發(fā)展，人們總體生活水平不斷提高。但經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換使得資源配置方式轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)為主導(dǎo)，對(duì)中國的社會(huì)勞動(dòng)力分配結(jié)構(gòu)造成很大程度地改變，“高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”逐漸形成，產(chǎn)生了一定數(shù)量的生存處于貧困狀態(tài)的弱勢(shì)人群。目前，我國已經(jīng)形成了一個(gè)規(guī)模較大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、分布廣泛的弱勢(shì)群體，而且其數(shù)量有日益上升的趨勢(shì)。龐大的社會(huì)弱勢(shì)群體的存在是我國構(gòu)建和諧社會(huì)面臨的嚴(yán)峻問題，嚴(yán)重影響著我國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步推進(jìn)和社會(huì)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，是和諧社會(huì)發(fā)展中的不和諧之音。社會(huì)保障制度以向弱勢(shì)群體提供最基本的生活保障為根本職責(zé)，是解決弱勢(shì)群體問題的主要路徑。當(dāng)前形勢(shì)下要確保弱勢(shì)群體精準(zhǔn)脫貧，扭轉(zhuǎn)弱勢(shì)群體問題不能徹底解決的艱難局面，從根本上改善弱勢(shì)群體的生存生活現(xiàn)狀，必須建立和完善與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障機(jī)制，對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行制度和政策層面的支持和保障，已成為建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國迫切需要解決的重大現(xiàn)實(shí)問題。

一、當(dāng)前我國社會(huì)弱勢(shì)群體現(xiàn)狀及其特征

隨著我國改革開放的縱深推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌過渡，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)法則勢(shì)必造成部分失敗者，形成了為數(shù)不少的弱勢(shì)群體。國務(wù)院總理朱镕基在九屆人大五次會(huì)議上使用了“弱勢(shì)群體”一詞，自此“弱勢(shì)群體”成為一個(gè)公眾領(lǐng)域使用頻率非常高的概念，引起了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。

1.當(dāng)前我國社會(huì)弱勢(shì)群體現(xiàn)狀

弱勢(shì)群體是指由于自身、自然和社會(huì)等條件的影響，創(chuàng)造財(cái)富能力較弱，就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力、基本生活能力較差，無法實(shí)現(xiàn)其基本社會(huì)生活權(quán)利，需要獲得國家?guī)椭蜕鐣?huì)支持以實(shí)現(xiàn)其基本權(quán)利的群體。一般情況下，可以把弱勢(shì)群體劃分為兩類：生理性弱勢(shì)群體和社會(huì)性弱勢(shì)群體。前者多指殘疾人、老年人和處在困境中的未成年人。生理性弱勢(shì)群體在人類歷史發(fā)展的任何時(shí)期任何階段都必然存在，其對(duì)社會(huì)發(fā)展不會(huì)造成太大的影響；后者主要由城鎮(zhèn)和農(nóng)村的貧困人群組成，數(shù)量龐大，它的形成與發(fā)展直接跟某些不科學(xué)不合理的制度政策有關(guān)。社會(huì)性弱勢(shì)群體生活質(zhì)量低下、社會(huì)地位劣勢(shì)及心理情感脆弱，會(huì)對(duì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定造成嚴(yán)重影響?，F(xiàn)階段，我國社會(huì)弱勢(shì)群體主要包括： （1） 未成年人。根據(jù)民政部的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2016年我國仍有孤兒46.0萬人之多，其中集中供養(yǎng)的孤兒僅占三分之一，大量孤兒處于社會(huì)散居狀態(tài)。 （2） 老年人。隨著我國社會(huì)老齡化的到來，60歲及以上老年人口已達(dá)23086萬人，占到全國總?cè)丝诘?6.7%，我國面臨著巨大的社會(huì)養(yǎng)老壓力，目前中國人口老齡化已呈現(xiàn)出老年空巢孤獨(dú)化傾向，養(yǎng)老已經(jīng)成為影響我國未來發(fā)展的重要社會(huì)問題。 （3） 殘疾人。截至2016年底，困難殘疾人生活補(bǔ)貼人數(shù)521.3萬人，重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼人數(shù)500.1萬人。 （4）婦女。近年來，雖然我國婦女權(quán)益保障工作取得很大進(jìn)步，婦女的社會(huì)地位日益提高，但婦女在婚姻家庭、教育就業(yè)、財(cái)產(chǎn)分配等方面，其應(yīng)有權(quán)益的實(shí)現(xiàn)仍存在眾多困難。 （5） 城鄉(xiāng)貧困者。2016年我國還有數(shù)量巨大的低保人群。農(nóng)村低保戶保持在2635.3萬戶、4586.5萬人，城市低保戶保持在855.3萬戶、1480.2萬人。 （6） 農(nóng)民工。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年我國農(nóng)民工數(shù)量已高達(dá)2.8億人。農(nóng)民工為城市的發(fā)展付出辛勤的勞動(dòng)，但由于農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的相關(guān)法律制度并不健全，他們顯然是在城市遭受歧視的群體。

2.我國社會(huì)弱勢(shì)群體的基本特征

第一，生活貧困。弱勢(shì)群體的經(jīng)濟(jì)收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會(huì)的人均收入水平，他們的物質(zhì)生活往往徘徊在貧困邊緣。生活的貧困導(dǎo)致了弱勢(shì)群體生存狀況極其脆弱，一旦遭遇重大災(zāi)害，基本沒有承受能力。第二，遠(yuǎn)離政治。弱勢(shì)群體生活在社會(huì)的最底層，經(jīng)濟(jì)、政治、文化上的弱勢(shì)使他們遠(yuǎn)離社會(huì)權(quán)力中心，政治參與機(jī)會(huì)非常少，即使參與也是盲目跟隨，游離在公共政策制定的邊緣地帶，自身的物質(zhì)、文化、就業(yè)等權(quán)益訴求很難得到滿足。第三，心理脆弱。由于弱勢(shì)群體缺乏能力、資金、資源優(yōu)勢(shì)，依靠自身不能擺脫生存劣勢(shì)，使得他們的社會(huì)心理非常復(fù)雜。沒有職業(yè)安全感，受挫情緒較為嚴(yán)重，對(duì)生活前途迷茫悲觀，具有一定程度的反社會(huì)傾向。當(dāng)他們陷入自身困境和逆反心態(tài)不能自拔時(shí)很容易走向極端，存在著潛在的社會(huì)危害性。因此，建立和完善社會(huì)保障機(jī)制體系，給予弱勢(shì)群體充分的社會(huì)支持和保障，才能有效解決弱勢(shì)群體的基本問題。

二、我國弱勢(shì)群體社會(huì)保障存在的主要問題

1.相關(guān)法律制度體系不健全

我國現(xiàn)有弱勢(shì)群體社會(huì)保障的法律法規(guī)，對(duì)保護(hù)弱勢(shì)群體的利益起到了不可或缺的作用。但從總體看，相關(guān)弱勢(shì)群體的社會(huì)保障立法體系缺乏整體規(guī)劃，總數(shù)量較少，并且分布在不同法律部門中，銜接不緊密，法制空白點(diǎn)很多，容易造成社會(huì)保障運(yùn)行過程中無法可依或法律依據(jù)不足的局面。而且，現(xiàn)行法律制度重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)對(duì)生理性弱勢(shì)群體的保障，對(duì)社會(huì)性弱勢(shì)群體的法律制度保障尚不完善。同時(shí)，我國法律、法規(guī)對(duì)弱勢(shì)群體的社會(huì)保障缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督，立法層次也普遍較低，相當(dāng)一部分弱勢(shì)群體社會(huì)保障方面的法規(guī)為“試行”、“暫行”，使弱勢(shì)群體的權(quán)益無法得到有效的保障。

2.社會(huì)保障覆蓋范圍太窄

社會(huì)保障制度能否充分發(fā)揮作用的主要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)要看社會(huì)保障覆蓋范圍的大小。目前，我國社會(huì)保障的覆蓋面還比較低。從城市現(xiàn)有的保障范圍看大量的私營企業(yè)職工、自由職業(yè)者、個(gè)體工商戶及農(nóng)民工等仍未納入到社會(huì)保障范圍。而在小城鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村地區(qū)，社會(huì)保障制度的實(shí)施仍處于探索階段。農(nóng)民工是改革開放以來中國社會(huì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的一個(gè)特殊的邊緣群體，他們事實(shí)上已經(jīng)成為城市的一員，但由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的束縛，他們又很難徹底脫離原來的農(nóng)村生活。從中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化趨勢(shì)來說，農(nóng)民工必須納入到社會(huì)保障范圍是不容置疑的事實(shí)。但現(xiàn)實(shí)情況是九成以上的農(nóng)民工并沒有納入到社會(huì)保障之中，實(shí)施開展農(nóng)民工社會(huì)保障工作任重道遠(yuǎn)。

3.城鄉(xiāng)保障水平差距過大

我國長期實(shí)施的城鄉(xiāng)社會(huì)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平差距過大。到目前為止，我國社會(huì)保障制度的核心依然在城鎮(zhèn)。近年來，雖然國家著力縮小城鄉(xiāng)社保差距，農(nóng)村社會(huì)保障取得很大突破，但城鄉(xiāng)社會(huì)保障待遇不均現(xiàn)象仍嚴(yán)重存在。我們以醫(yī)療保險(xiǎn)為例，即可看出城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障存在的差距。根據(jù)中國衛(wèi)生總費(fèi)用核算結(jié)果和分析數(shù)據(jù)顯示，2016年城市和農(nóng)村醫(yī)療總費(fèi)用估計(jì)值分別為2826.62億元和1937.86億元，5億城鎮(zhèn)人口的醫(yī)療消費(fèi)總額高于7.8億多農(nóng)村人口的醫(yī)療總消費(fèi)，城鎮(zhèn)人口的人均醫(yī)療消費(fèi)大約是農(nóng)村人均醫(yī)療消費(fèi)的2.3倍，農(nóng)村人均醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用不足城市人均醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用的四分之一，城鄉(xiāng)社會(huì)保障的差距日益凸顯。農(nóng)村人口占我國人口的大多數(shù)，然而農(nóng)村社會(huì)保障制度體系至今尚未形成。農(nóng)村社會(huì)保障水平較低，城鄉(xiāng)社會(huì)保障之間的差距過大應(yīng)引起國家和社會(huì)的高度關(guān)注。

4.救災(zāi)救濟(jì)保障存在較大局限性

救災(zāi)即災(zāi)害發(fā)生過程中或?yàn)?zāi)后，國家為盡量減少損失，保證群眾生活而進(jìn)行的救護(hù)工作。社會(huì)救濟(jì)是指人們?cè)谝蜃匀粸?zāi)害、意外事故等原因不能維持基本生活時(shí)，國家和社會(huì)按照法定標(biāo)準(zhǔn)向其提供能夠滿足最低生活需求的物質(zhì)幫助或精神救助的一種社會(huì)保障制度。我國現(xiàn)有的救災(zāi)救濟(jì)措施主要是依靠自治，只有遭受重大災(zāi)難時(shí)才能得到有效援助。而且不論哪種救助體制，都不是面對(duì)全體需要救助的人群，僅是其中遭受災(zāi)難較重的部分群體。并且，無一例外的把維持被救助者的基本生存作為主要目標(biāo)，其他的則被認(rèn)為是一種道義上的援助，這就使得弱勢(shì)群體的救災(zāi)救濟(jì)保障具有很大的局限性。

三、精準(zhǔn)扶貧視角下弱勢(shì)群體的社會(huì)保障策略

精準(zhǔn)扶貧是全面建成小康社會(huì)的重要保障，更是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興“中國夢(mèng)”的基礎(chǔ)支撐。精準(zhǔn)扶貧就是要精細(xì)準(zhǔn)確識(shí)別弱勢(shì)群體的致貧特點(diǎn)及幫扶需求，提高弱勢(shì)群體扶貧保障政策的瞄準(zhǔn)精度，分類實(shí)施弱勢(shì)群體的幫扶保障措施，改善弱勢(shì)群體的生存狀況。由此，我們應(yīng)當(dāng)把健全弱勢(shì)群體的社會(huì)保障機(jī)制體系作為我國目前精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)內(nèi)容和主要方式，積極促進(jìn)弱勢(shì)群體的精準(zhǔn)脫貧。

1.繼續(xù)完善弱勢(shì)群體的就業(yè)保障機(jī)制

解決弱勢(shì)群體的就業(yè)問題是我國建設(shè)和諧社會(huì)的重大議題，需要政府、社會(huì)和個(gè)人三方面共同努力。政府要積極預(yù)防失業(yè)，通過政策引導(dǎo)、財(cái)政扶持等宏觀調(diào)控手段，制定相關(guān)的法律法規(guī)來保障失業(yè)人員的基本生活，努力降低失業(yè)率。要使失業(yè)問題得到妥善解決，單靠政府的力量是不夠的，還需要全國人民的共同努力，呼吁社會(huì)力量為失去工作的人們提供就業(yè)機(jī)會(huì)，激勵(lì)形式多樣的就業(yè)方式，減輕由失業(yè)引發(fā)的社會(huì)危機(jī)。同時(shí)，要鼓勵(lì)引導(dǎo)弱勢(shì)群體轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念、改變自身現(xiàn)狀，通過參加培訓(xùn)學(xué)習(xí)，不斷豐富知識(shí)量和增長崗位技能來提高個(gè)人素質(zhì)，盡自己最大努力尋找適合自己的崗位。

2.大力加強(qiáng)弱勢(shì)群體的醫(yī)療保障機(jī)制

當(dāng)前弱勢(shì)群體涌現(xiàn)出的小病不去看、大病看不起的“看病難”問題不可小覷。針對(duì)弱勢(shì)群體，要積極健全對(duì)危、急、重病人的醫(yī)療救助制度。政府一定要提供具有實(shí)效性的醫(yī)治保障，特別是針對(duì)弱勢(shì)群體的危、急、重病人的治療，不能以無力支付醫(yī)藥費(fèi)為由而拒絕醫(yī)治。要建立法定傳染病免費(fèi)醫(yī)療制度，健全適用農(nóng)民的新型合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)社區(qū)衛(wèi)生保健制度。繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)的醫(yī)療財(cái)政資金投入，使弱勢(shì)群體的醫(yī)療服務(wù)更具有可行性。改革完善醫(yī)療保險(xiǎn)制度，相對(duì)降低醫(yī)療費(fèi)用，使弱勢(shì)群體能夠治得起病，生病能夠及時(shí)到醫(yī)院救治。醫(yī)療改革要本著國家、集體和個(gè)人相結(jié)合的原則，努力降低弱勢(shì)群體的醫(yī)療負(fù)擔(dān)，對(duì)于弱勢(shì)群體的大病保險(xiǎn)積極采取政策傾斜，適當(dāng)提高對(duì)弱勢(shì)群體的醫(yī)療補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮醫(yī)療對(duì)弱勢(shì)群體的保障作用。

3.積極構(gòu)建弱勢(shì)群體的教育機(jī)制

按照舒爾茨的人力資本理論，教育和相關(guān)培訓(xùn)對(duì)于提升就業(yè)者的就業(yè)能力、改善其自身的經(jīng)濟(jì)狀況具有重要的作用。增加對(duì)弱勢(shì)群體的教育投入，盡可能的使弱勢(shì)群體的基礎(chǔ)教育得到普及，確保弱勢(shì)群體可以平等的享有受教育的權(quán)利，以提高弱勢(shì)群體的文化水平。大力扶持針對(duì)提高弱勢(shì)群體的多種崗位技能的職業(yè)培訓(xùn)，有效提升弱勢(shì)群體的就業(yè)生存能力。各地方政府可以依據(jù)市場(chǎng)需求，制定形式多樣的崗位培訓(xùn)。針對(duì)年齡較小的失業(yè)者，可以開展不同崗位的資格考試培訓(xùn)，拓寬他們的就業(yè)途徑；對(duì)于年齡較大的失業(yè)者，可以注重他們的實(shí)踐操作技能訓(xùn)練，使他們較快掌握崗位技能，能夠找到和勝任新的工作崗位。

4.健全農(nóng)村最低生活保障機(jī)制

健全農(nóng)村最低生活保障機(jī)制是解決農(nóng)村弱勢(shì)群體貧困問題的重要舉措。農(nóng)村社會(huì)保障是我國社會(huì)保障體系中最為薄弱的一環(huán)，以往我國的低保制度重點(diǎn)在城鎮(zhèn)實(shí)施，農(nóng)村弱勢(shì)群體往往被排斥在低保范圍之外。繼續(xù)推動(dòng)農(nóng)村最低生活收入保障制度建設(shè)，將年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍。政府應(yīng)擔(dān)當(dāng)起責(zé)任，在制度建設(shè)上立足實(shí)際、突出重點(diǎn)，確保財(cái)政投入到位，在較短時(shí)期內(nèi)建立起適宜的農(nóng)村社會(huì)保障體系，制定合理的農(nóng)村社會(huì)保障制度實(shí)施原則。要確保農(nóng)村最低生活保障制度順利實(shí)施和不斷完善，為農(nóng)村弱勢(shì)群體的基本生活提供法律保障，持久、有效地解決農(nóng)村弱勢(shì)群體的貧困問題，使農(nóng)村弱勢(shì)群體過上穩(wěn)定幸福的生活，進(jìn)一步推動(dòng)我國社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的繁榮發(fā)展。

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