實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是什么

楊光斌

[摘要]在國家治理體系與治理能力的關(guān)系中，政治認(rèn)知力是衡量國家治理能力的前提性指標(biāo)，它保障了中國國家治理體系和治理能力建設(shè)的方向性，避免一個大國犯顛覆性的錯誤。政治認(rèn)知力的一個關(guān)鍵要素就是對政治制度決定性作用的認(rèn)知程度，“飛來峰”式的政治制度，必然導(dǎo)致無效治理甚或國家失??；而根植于本土的政治制度，具有民族精神的支撐和文化傳統(tǒng)的滋養(yǎng)，具有強(qiáng)大的生命力。

[關(guān)鍵詞]政治認(rèn)知力 國家治理 現(xiàn)代化

社會科學(xué)發(fā)展的一個基本規(guī)律，是國家戰(zhàn)略推動社會科學(xué)的發(fā)展，社會科學(xué)在回答國家戰(zhàn)略中得到發(fā)展?！皣抑卫眢w系與治理能力的現(xiàn)代化”（簡稱“國家治理現(xiàn)代化”）是事關(guān)國家發(fā)展戰(zhàn)略的重大政治命題，這一命題如果不被理論化乃至作為思維方式的范式化，就不能起到其應(yīng)有的指導(dǎo)實(shí)踐的作用。

為什么“國家治理能力”更為關(guān)鍵

在國家治理體系與治理能力的關(guān)系中，不但國家治理能力更為關(guān)鍵，而且事關(guān)國家治理現(xiàn)代化的政治認(rèn)知能力——這里稱之為“政治認(rèn)知力”，本身就是一種國家治理能力，同時也是衡量國家治理能力的前提性指標(biāo)。

國家治理體系與國家治理能力無疑是兩個關(guān)系密切的概念，其中最要緊的應(yīng)該是國家治理能力。國家治理體系的現(xiàn)代化很好理解，就是在現(xiàn)代政治價值（包括社會主義核心價值觀中的自由、法治、民主、平等、公正等）的指導(dǎo)下，建立起現(xiàn)代性根本制度和基本制度的政治體制。

當(dāng)前存在的問題是，很多國家的政治體制似乎都被“現(xiàn)代化”了，比如菲律賓等發(fā)展中國家模仿美國建立起總統(tǒng)制，印度等發(fā)展中國家模仿英國建立起內(nèi)閣制。然而，這些國家為什么依然是無效治理？關(guān)鍵還是因?yàn)閲抑卫砟芰Φ娜笔А?/p>

從表面上看，治理能力是由可以量化的各種指標(biāo)構(gòu)成，其涉及的是諸多政治權(quán)力的關(guān)系。就權(quán)力關(guān)系的上游，即國家與社會之間的關(guān)系而言，國家治理能力需要培育體制吸納力，這是不同的社會階層對政治體系的認(rèn)同和支持度問題；就權(quán)力的中游，即國家權(quán)力內(nèi)部而言，國家治理能力表現(xiàn)為制度整合力，即通過政體而形成各種權(quán)力關(guān)系的合力，而不能是“否決型政體”；就權(quán)力的下游而言，國家治理能力表現(xiàn)為政策執(zhí)行力，即高效能的公務(wù)員隊伍執(zhí)行國家意志的能力，以及國家與社會合作執(zhí)行政策的能力。上述指標(biāo)無疑是可以被量化的，以此而比較不同國家的治理能力，發(fā)現(xiàn)各個國家在治理中的長處和短板，衡量各國家政治制度的優(yōu)劣。

換言之，為什么很多發(fā)展中國家模仿乃至移植了西方政治制度而依然不能得到有效治理？我們可以從“體制吸納力一制度整合力一政策執(zhí)行力”構(gòu)成的國家治理能力的一般性理論中去尋找，經(jīng)比較而進(jìn)一步認(rèn)清自己制度的問題究竟何在。

為什么“政治認(rèn)知力”是一種前提性國家治理能力

到此為止，關(guān)于國家治理能力的根本問題還沒有得到徹底澄清，而理論的生命力在于其徹底性。我們知道，對一個國家的最大挑戰(zhàn)，是發(fā)展方向或政治道路問題，政治道路一旦被選定，即使知道自身制度的問題何在，比如即使通過“體制吸納力一制度整合力一政策執(zhí)行力”比較而得知自己的弊端，這些弊端就能得到解決嗎？永遠(yuǎn)不可能！誰有能力改變黨爭民主而導(dǎo)致的“否決型政體”？由此可見政治制度的決定性作用。也就是說，對于發(fā)展中國家來說，政治家集團(tuán)對于“政治”的認(rèn)知能力，即關(guān)于政治權(quán)力關(guān)系的認(rèn)知程度、對于政治制度的理解程度，等等，直接決定了一個國家的政治走向和政治道路，以及由此而來的制度建設(shè)和能力建設(shè)。通俗地說，一個國家對于政治道路的認(rèn)知，決定了其對政治制度的選擇，然后才有相應(yīng)的國家治理能力。因此，我們才說“政治認(rèn)知力”是衡量國家治理體系和國家治理能力的前提性指標(biāo)。

“政治”是一個無所不包的概念，但其核心則是國家權(quán)力，或者說是作為國家權(quán)力代稱的政治權(quán)力。中國人熟悉的思維方式是“經(jīng)濟(jì)決定論”，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑以及政治的反作用。這無疑是對歷史的極簡約化處理，或者說反映了特定國家在特定歷史時期的經(jīng)驗(yàn)。從更廣闊的世界歷史來看，政治權(quán)力關(guān)系極為復(fù)雜。雖然如此，我們依然可以從中推演出一般性規(guī)律或者稱之為“國家權(quán)力原理”。

國家權(quán)力由經(jīng)濟(jì)權(quán)力、軍事權(quán)力、意識形態(tài)權(quán)力和政治權(quán)力構(gòu)成，各種權(quán)力之間相互影響，但于其內(nèi)在的歷史邏輯或者因果關(guān)系上，政治權(quán)力是其他權(quán)力相互作用的結(jié)果，而不是原因。中外歷史上，幾乎所有類型的政治權(quán)力都是通過經(jīng)濟(jì)權(quán)力、軍事權(quán)力和意識形態(tài)權(quán)力的綜合性較量而來的；政治權(quán)力（政治制度）一旦被選擇，對其他權(quán)力的運(yùn)行往往具有決定性的作用，因?yàn)檎沃贫茸顬榧械伢w現(xiàn)了各種利益關(guān)系的制度化安排。就此而言，政治制度是人們賴以存續(xù)的根本結(jié)構(gòu)。一旦政治制度亂了，人們賴以生存的結(jié)構(gòu)亂了，其他權(quán)力或者權(quán)利都無從論及。經(jīng)濟(jì)的增長可快可慢，甚至可以一時失序而不至于影響根本。但是，經(jīng)濟(jì)權(quán)力、軍事權(quán)力和意識形態(tài)權(quán)力的潰敗，最終往往會導(dǎo)致政治權(quán)力的終結(jié)，政治的潰敗在大多數(shù)情況下是其他權(quán)力衰變的結(jié)果，雖然政治權(quán)力的濫用也會導(dǎo)致其他權(quán)力的衰變。

在現(xiàn)實(shí)中，人們往往把諸多問題歸咎于政治制度的問題，其中最明顯的就是把腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)歸咎于某種特殊的政治制度，把經(jīng)濟(jì)落后也歸咎于政治制度，因此有些人期盼從政治制度下手，通過改組或者重組政治制度而解決人們抱怨的問題，但其結(jié)果往往是加速了政治制度的解體，并因?yàn)檫@一根本性結(jié)構(gòu)的缺失而導(dǎo)致政治衰敗，中國歷史上的“王莽改制”就屬于此類政治認(rèn)知的結(jié)果。世界政治中很多發(fā)展中國家也是期盼通過政治制度的改變而醫(yī)治腐敗問題、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，但結(jié)果都是事與愿違，其中的根本問題就出在了“政治認(rèn)知力”上。一些國家沒有認(rèn)識到政治制度是其他權(quán)力相互作用的結(jié)果而非原因，而很多國家恰恰把政治制度當(dāng)作原因，試圖去解決社會問題，最終往往是南轅北轍。

大案例：“政治認(rèn)知力”的正、反作用

關(guān)于政治認(rèn)知力之于國家治理的直接作用，這里有兩個值得深思的歷史大案例。從縱向的歷史演變而言，美國200年的政治發(fā)展史就是“政治制度的決定性作用”的一個大案例。我們知道，美國憲法所規(guī)定的其實(shí)是一種典型的貴族式共和制，美國的開國之父們多為大奴隸主，他們怎么可能追求旨在保護(hù)大眾權(quán)利的民主制？這樣一個精英主義政體到今天雖然不變，但其經(jīng)濟(jì)形態(tài)已經(jīng)發(fā)生了多次革命性、結(jié)構(gòu)性的變化。在1776年美國建國之后的半個世紀(jì)里，它無疑是典型的奴隸制，較為正面地說，就是所謂的農(nóng)業(yè)資本主義，美國憲法所要保護(hù)的就是這種經(jīng)濟(jì)形態(tài)；1861年內(nèi)戰(zhàn)后的近百年，則是工業(yè)資本主義，此時的美國不但興起了中產(chǎn)階級，也興起了產(chǎn)業(yè)工人階級，但憲法不變，至多是1964年出臺了《民權(quán)法案》；到了20世紀(jì)，尤其是20世紀(jì)80年代的新自由主義時期，美國已經(jīng)完全變成了金融資本主義國家，財富更加集中，林肯所說的“民有民治民享”，變成了1%美國人的特權(quán)，這也刺激了大眾抗?fàn)幷?，使美國變成了一個主張大眾權(quán)利的“運(yùn)動型社會”。經(jīng)濟(jì)形態(tài)一再發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，憲政結(jié)構(gòu)依然故我。因此，即使大眾權(quán)利政治起來了，比如美國人民絕大多數(shù)都要求控槍乃至禁槍，然而在保護(hù)少數(shù)人財產(chǎn)權(quán)的憲法面前，這一訴求根本無法實(shí)現(xiàn)?？梢哉f，200年美國史就是政治制度起決定性作用的歷史。endprint

200年長周期的美國是這樣，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)時的美國也是這樣。我們可以從橫向的世界政治角度看政治制度的決定性作用。上個世紀(jì)70年代，中國、美國和蘇聯(lián)同時陷于危機(jī)之中，中國危機(jī)是“文革”所引發(fā)的；美國危機(jī)和西方危機(jī)是60年代社會危機(jī)延續(xù)下來的，石油危機(jī)進(jìn)一步刺激了社會危機(jī)；蘇聯(lián)在經(jīng)歷了長達(dá)50年的高速經(jīng)濟(jì)增長后突然停滯下來。同樣陷于危機(jī)之中，為什么結(jié)果迥異？中國和美國是通過經(jīng)濟(jì)改革的辦法走出危機(jī)的，中國是鄧小平領(lǐng)導(dǎo)的改革開放，美國是里根總統(tǒng)的新自由主義，而蘇聯(lián)的戈爾巴喬夫則試圖從政治制度上下手解決問題，結(jié)果中國和美國度過了危機(jī)，而蘇聯(lián)被一勞永逸地解決掉了—蘇共下臺、國家解體。

三大國的故事告訴我們，在事關(guān)政治權(quán)力關(guān)系的“政治認(rèn)知力”上出了問題，就會犯下顛覆性、戰(zhàn)略性的錯誤。蘇聯(lián)解體從一個方面說明了政治制度的決定性作用，而美國歷史和中國的改革開放則從另一個方面說明了政治制度的決定性作用。讓人欣慰的是，這種“政治認(rèn)知”不光體現(xiàn)在中國近現(xiàn)代歷史上，歷史的軌跡還給了中國人以理論自覺，形成了相應(yīng)的“政治認(rèn)知力”。

中國為什么不會在政治道路上犯顛覆性錯誤

在西方習(xí)慣性的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系思維方式下，中國搞了市場經(jīng)濟(jì)，就應(yīng)該有相應(yīng)的政治體制改革，建立起與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政治制度。其內(nèi)在邏輯是，市場經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致利益多元化和社會結(jié)構(gòu)多元化，因此應(yīng)該有不同利益的政治代表（代議制），如此一來，政治多元主義和多黨制就成為必然之勢?？梢哉f，西方社會科學(xué)的主題就是圍繞這個政治邏輯而展開的。如果按照這個套路走下去，中國共產(chǎn)黨和國民黨就沒有區(qū)別了，中國的政治制度和美國的政治制度也沒有根本區(qū)別了，和大多數(shù)發(fā)展中國家的政治選擇也都沒有什么區(qū)別了。然而，歷史和世界政治的現(xiàn)實(shí)已經(jīng)告訴我們，那是一條災(zāi)難性的道路，是一套災(zāi)難性的體制。

中國既有的“政治認(rèn)知力”將保證我們不會犯這類顛覆性、災(zāi)難性的錯誤。在上任伊始，習(xí)近平總書記就曾強(qiáng)調(diào)：“我不贊成那種籠統(tǒng)認(rèn)為中國改革在某個方面滯后的說法。在某些方面、某個時間，快一點(diǎn)、慢一點(diǎn)是有的，但總體上不存在中國改革哪方面改了，哪方面沒有改。問題的實(shí)質(zhì)是改什么、不改什么，有些不改的、不能改的，再過多長時間也是不改，這不能說不改革。”顯然，不能改的就是社會主義根本制度。這是中共領(lǐng)導(dǎo)人第一次明確表達(dá)對政治改革與經(jīng)濟(jì)改革的新看法，即不同意政治改革落后于經(jīng)濟(jì)改革的流行說法。中國領(lǐng)導(dǎo)人為什么自信地這樣講？原因就在于其對政治制度決定性作用的認(rèn)知。

2014年，在慶祝全國人民代表大會成立60周年的講話中，習(xí)近平總書記提出了“政治制度的決定性作用”：“政治制度是用來調(diào)節(jié)政治關(guān)系、建立政治秩序、推動國家發(fā)展、維護(hù)國家穩(wěn)定的。”這一論斷確認(rèn)了政治制度的核心作用。因此，“一個國家的政治制度決定于這個國家的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)，同時又反作用于這個國家的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)，乃至于起到?jīng)Q定性作用。在一個國家的各種制度中，政治制度處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)。”這種“新表述”既還原了歷史唯物主義基本原理，也道出了中國歷史的制度變遷規(guī)律。無獨(dú)有偶，政治學(xué)主流學(xué)派歷史制度主義，就是關(guān)注政治的重要性甚至決定性作用。

從比較歷史和世界政治的角度看，政治制度的決定性作用通過正、負(fù)兩個方面體現(xiàn)出來。移植而來的“飛來峰”式政治制度，必然水土不服而導(dǎo)致無效治理甚或國家失?。欢灿诒就恋恼沃贫?，具有民族精神的支撐和文化傳統(tǒng)的滋養(yǎng)，因而具有強(qiáng)大的生命力。這種“政治認(rèn)知能力”本身就是一種國家治理能力，保障了中國國家治理體系和治理能力建設(shè)的方向性，避免一個大國犯顛覆性的錯誤。

（作者為中國人民大學(xué)特聘教授、國際關(guān)系學(xué)院院長）endprint