財(cái)政資金與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)治理

張學(xué)紅

一、前言

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境日益惡化，基礎(chǔ)設(shè)施滯后等問(wèn)題對(duì)農(nóng)村建設(shè)的影響愈發(fā)嚴(yán)重?！笆濉逼陂g，為全面貫徹寧夏回族自治區(qū)黨委、政府提出的奮力打造“黃河金岸，塞上明珠”江南田園化風(fēng)光的戰(zhàn)略目標(biāo)，堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策，在發(fā)展中解決農(nóng)村環(huán)境保護(hù)薄弱的突出問(wèn)題，全力推進(jìn)新農(nóng)村面貌再上新臺(tái)階，切實(shí)改變農(nóng)村人居環(huán)境“臟、亂、差”的狀況;努力改善農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境，努力讓農(nóng)民群眾喝上干凈的水、呼吸清潔的空氣，加大力度整治。但運(yùn)行效果不盡人意。農(nóng)村環(huán)保資金作為農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題鏈上的重要一環(huán)，其作用是不可忽視的。所以，本文分析農(nóng)村環(huán)境的各種問(wèn)題與如何有效利用農(nóng)村環(huán)保資金的關(guān)系，分析了其中存在的問(wèn)題，為寧夏農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理提供參考。

二、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出的意義與重要性

對(duì)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)來(lái)說(shuō)，環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出意義重大?！笆濉睍r(shí)期，寧夏大約投入19億多元的農(nóng)村環(huán)境污染治理資金，加大支持力度對(duì)農(nóng)村水源保護(hù)、生活污水處理、垃圾收集處理等進(jìn)行了整治。明確農(nóng)村環(huán)境保護(hù)治理經(jīng)費(fèi)的目標(biāo)及要求，并堅(jiān)定?？顚Ｓ迷瓌t，強(qiáng)化資金整合，確保用途不變、渠道不亂、統(tǒng)籌安排等要求可通通達(dá)到。通過(guò)研究?jī)?yōu)化環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)和方式，對(duì)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)治理經(jīng)費(fèi)管理和提高環(huán)保投資績(jī)效具有重要意義。

三、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出的現(xiàn)狀和問(wèn)題

（一）已投入建成的農(nóng)村環(huán)保設(shè)施運(yùn)行效果不佳

2010—2015年寧夏共投入19億資金，在全區(qū)內(nèi)開展了農(nóng)村環(huán)境綜合整治。根據(jù)2014—2018年寧夏環(huán)保廳的統(tǒng)計(jì)，寧夏回族自治區(qū)農(nóng)村投資建成的污水處理設(shè)備共有376個(gè)，但是污水處理的年增長(zhǎng)率只有3%，污水處理率仍有不達(dá)標(biāo)的情況，未能達(dá)到預(yù)想效果。這個(gè)數(shù)據(jù)表明這些已建成的污水處理廠運(yùn)行沒有得到有效保障，處理設(shè)施沒有發(fā)揮它應(yīng)發(fā)揮的效益。所以，寧鄉(xiāng)回族自治區(qū)對(duì)于使用農(nóng)村環(huán)境保護(hù)資金的效益較低，投入的環(huán)境保護(hù)資金并沒有產(chǎn)生直接的環(huán)境效益。

（二）農(nóng)民環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡薄，導(dǎo)致垃圾收集、處理率低下

“十二五”期間共建設(shè)垃圾填埋場(chǎng)113座，中轉(zhuǎn)站點(diǎn)118處，構(gòu)建各種垃圾箱27.9萬(wàn)多個(gè)，但農(nóng)村農(nóng)民環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡薄，垃圾收集意識(shí)不強(qiáng)，垃圾收集、處理率仍不太理想。

（三）農(nóng)村環(huán)保設(shè)施運(yùn)行資金短缺

雖然市財(cái)政每年以每人每年12元的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立農(nóng)村環(huán)境整治專項(xiàng)資金并列入財(cái)政預(yù)算，但資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠農(nóng)村已建成的環(huán)保設(shè)施正常運(yùn)行所需。加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，資金分配使用不均的問(wèn)題，加重了農(nóng)村環(huán)保治理工作的難度。

（四）未建立長(zhǎng)效的運(yùn)行機(jī)制

近年來(lái)，中央在全國(guó)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入建設(shè)了大量的污染防治設(shè)施，但長(zhǎng)效的運(yùn)行保障機(jī)制卻相對(duì)滯后，導(dǎo)致不能從根本上解決農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題。

四、農(nóng)村環(huán)保資金使用效益低的原因

（一）受支出結(jié)構(gòu)限制

在防治污染方面，生態(tài)補(bǔ)償資金占比始終較低，污染防治生態(tài)補(bǔ)償資金投入不足，沒能充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，從而導(dǎo)致治理的效果并不顯著。

（二）農(nóng)村環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目過(guò)于重視建設(shè)，忽視運(yùn)行

基本上都是選擇項(xiàng)目申報(bào)方式來(lái)劃撥環(huán)保財(cái)政資金，補(bǔ)助只關(guān)注立項(xiàng)建設(shè)，并未真正關(guān)乎建成之后的成效。采取此補(bǔ)助方式使得地方為獲取更多補(bǔ)助資金，一般都會(huì)更為重視項(xiàng)目立項(xiàng)，而嚴(yán)重忽視項(xiàng)目的運(yùn)行。學(xué)者張悅、林愛梅通過(guò)研究得出，一些地方的環(huán)保建設(shè)并無(wú)專業(yè)的可行性論證，過(guò)于盲目地開展，最終導(dǎo)致的結(jié)果必然是完成環(huán)保設(shè)施建設(shè)之后其使用效率也會(huì)極低，資金并未得到充分有效的利用。

（三）未開展項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估

《環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定了國(guó)家的環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制及考核評(píng)價(jià)制度相關(guān)內(nèi)容。而開展預(yù)算支出的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，在《預(yù)算法》中也有明確規(guī)定，但實(shí)際上，項(xiàng)目申報(bào)中沒有按照具體的量化的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)開展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估，致使項(xiàng)目成效不顯著。

五、對(duì)財(cái)政資金用于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)支出的建議

（一）建立預(yù)算資金執(zhí)行監(jiān)督考核機(jī)制，確保資金專款專用

建立專項(xiàng)資金監(jiān)督考核機(jī)制，每月將環(huán)境保護(hù)使用情況在公示欄內(nèi)公示，接受群眾監(jiān)督。定期對(duì)項(xiàng)目資金使用情況進(jìn)行考核，將考核結(jié)果作為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度考核依據(jù)，實(shí)行農(nóng)村環(huán)境保護(hù)“一票否決制”。

（二）建立完善的資金使用規(guī)章制度

對(duì)于資金使用對(duì)象、方法、程序以及使用部門的權(quán)責(zé)，必須清晰明確，確保資金在全面監(jiān)督的基礎(chǔ)上得到最好的使用。對(duì)于整改地區(qū)，借助農(nóng)村環(huán)境整治之力，主動(dòng)積極地加大資金投入，保證資金性質(zhì)不變、管理渠道不管、適用范圍不變的前提條件下，定點(diǎn)、定向投入，建立公共財(cái)政引導(dǎo)、多方參與的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制，以形成有效的資金保障制度;明確農(nóng)村環(huán)境整治工作責(zé)任;引導(dǎo)農(nóng)民以投工投勞的方式積極參與環(huán)境綜合整治工作;發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，建立和完善項(xiàng)目區(qū)農(nóng)村環(huán)境管理長(zhǎng)效機(jī)制和污染設(shè)施運(yùn)行、維護(hù)機(jī)制，確保農(nóng)村環(huán)境綜合整治成果。

（三）建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制是指憑借工作目標(biāo)或績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，采用一定的考評(píng)方法，評(píng)定各方的工作完成情況及其工作職責(zé)履行程度，并將評(píng)定結(jié)果有效地反饋給各方的一種制度。所以，應(yīng)該在使用資金的過(guò)程中全面貫穿績(jī)效理念，建立預(yù)算編制、監(jiān)控、評(píng)價(jià)等指標(biāo)體系，科學(xué)管理地使用資金，可以有效地了解各方使用資金的具體情況，并且可以較為直觀地了解到每一部分資金是否得到了充分利用。

（四）資金補(bǔ)助機(jī)制的完善

補(bǔ)助資金掛鉤立項(xiàng)的機(jī)制應(yīng)及時(shí)改變，并探索及構(gòu)建補(bǔ)助資金掛鉤投產(chǎn)后成效的機(jī)制，對(duì)于實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的給予科學(xué)的獎(jiǎng)勵(lì);治理目標(biāo)并未完成的，則應(yīng)收回補(bǔ)助資金，并視情節(jié)輕重追究相關(guān)人員的責(zé)任。對(duì)于退耕還林（草）的農(nóng)場(chǎng)和個(gè)人等有利于污染治理、環(huán)境保護(hù)的行為，政府可從政策方面（財(cái)政補(bǔ)貼、稅收支出）入手給予扶持，確保工作更為順利地開展。設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)于農(nóng)民自愿回收的廢舊塑料制品，給予一定的資金獎(jiǎng)勵(lì)。

（五）建立健全長(zhǎng)效的運(yùn)行機(jī)制

推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，集中整治是手段，長(zhǎng)效管理是根本，采取政府預(yù)算、鄉(xiāng)鎮(zhèn)包干等措施積極籌措運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，確保環(huán)保設(shè)施的正常運(yùn)行，使財(cái)政資金發(fā)揮應(yīng)有的效應(yīng)。

綜上所述，財(cái)政資金在環(huán)境保護(hù)整治上發(fā)揮著不可小覷的作用，資金不到位或者無(wú)法以實(shí)際需要為基準(zhǔn)就可能導(dǎo)致各方整治事倍功半。

“綠水青山就是金山銀山”，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)是環(huán)保事業(yè)發(fā)展的重要組成部分，也是一場(chǎng)比拼毅力和智慧的持久戰(zhàn)。而財(cái)政資金作為其中必不可缺的一環(huán)，理應(yīng)盡其所用。以資金為有力基礎(chǔ)進(jìn)行環(huán)境整改，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作，努力改善農(nóng)村人居環(huán)境。

（作者單位為銀川靈武市會(huì)計(jì)核算中心）

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