四川省精準(zhǔn)扶貧政策的效應(yīng)跟蹤研究

李 慧 魯 茂

黨的十八大以來，四川加大扶貧開發(fā)力度，聚焦連片貧困區(qū)域和計劃脫貧摘帽的貧困縣、貧困村、貧困戶，集中力量打好脫貧攻堅戰(zhàn)。在政策實施過程中，需要查漏補缺，基于扶貧對象的確定是否精準(zhǔn)、項目安排是否合理、資金的使用是否有效等問題需要反饋，因此，對精準(zhǔn)扶貧的效應(yīng)跟蹤研究具有現(xiàn)實意義。

一、四川省精準(zhǔn)扶貧實施現(xiàn)狀分析

十八大以來，四川省把精準(zhǔn)扶貧作為一項全局性工作推進(jìn)，2013年5月省委十屆三次全會提出并啟動實施“四大片區(qū)扶貧攻堅行動”，2015年首開全國先河，專題召開省委十屆六次全會研究部署精準(zhǔn)扶貧工作，作出《中共四川省委關(guān)于集中力量打贏扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)，確保同步全面建成小康社會的決定》。為貫徹落實中央和省委省政府的部署，各級各部門以《四川省農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）》為基礎(chǔ)，《四川省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》為保障，制定了一系列配套措施，形成了完善的制度體系，確定脫貧攻堅的總體設(shè)計、制度安排、政策措施和工作要求并持續(xù)抓好落實，取得了一定的成效。

（一）加強干部隊伍和組織機構(gòu)建設(shè)，建立精準(zhǔn)扶貧責(zé)任體系

一是強化精準(zhǔn)扶貧組織保障。省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)親力親為謀篇布陣。省委書記多次深入高原藏區(qū)、大小涼山片區(qū)和革命老區(qū)調(diào)研，督察精準(zhǔn)扶貧措施落實情況。2015年12月8日四川省委召開常委會議，決定成立以省委書記、省長為“雙組長”的省脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組，11位省級領(lǐng)導(dǎo)任副組長，41個省直部門主要負(fù)責(zé)人任成員。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)脫貧攻堅的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織指揮、推進(jìn)落實。充實省、市（州）、縣（市、區(qū)）扶貧移民工作機構(gòu)力量，在脫貧攻堅一線考察識別干部，選好配強班子隊伍，更好地?fù)?dān)負(fù)職責(zé)任務(wù)。各地充實一批能力較強、經(jīng)驗豐富的干部進(jìn)入貧困村“兩委”班子，帶動貧困村、貧困戶脫貧奔小康。

二是層層壓實脫貧攻堅責(zé)任。2015年11月中央扶貧開發(fā)會議上，四川省委省政府向中央簽訂脫貧攻堅責(zé)任書。2015年12月1日省委召開扶貧工作會，四川省20個有脫貧任務(wù)的市（州）黨政主要負(fù)責(zé)同志向省委、省政府簽署脫貧攻堅責(zé)任書；全省有脫貧任務(wù)的縣鄉(xiāng)也層層簽訂責(zé)任書，明確要求有脫貧任務(wù)的市（州）黨政機關(guān)自覺承擔(dān)責(zé)任，貧困縣黨政機關(guān)承擔(dān)主體責(zé)任，縣委書記和縣長為第一責(zé)任人。省脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，全省有脫貧任務(wù)的20個市（州）、160個縣（市、區(qū)）均成立由黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組。各級行業(yè)部門也紛紛成立脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組，明確專人負(fù)責(zé)。2016年1月四川省制定落實《縣域經(jīng)濟考核辦法》，對貧困縣實行分類考核，取消了54個貧困縣的GDP考核，突出脫貧成效、生態(tài)建設(shè)等指標(biāo)，對貧困縣從側(cè)重考核地區(qū)生產(chǎn)總值向考核脫貧成效轉(zhuǎn)變。

（二）加大財政資金投入，夯實精準(zhǔn)扶貧物質(zhì)基礎(chǔ)

2013年，四川省共籌集財政專項扶貧資金40.8億元；2014年為47.66億元，比上年增長16.81%；2015年增加到69.14億元，比上年增長45.07%，其中中央安排33.03億元，省級及省以下安排36.11億元。同時，省級財政從2015年政府債券中安排30億元，設(shè)立貧困戶住房建設(shè)貸款分險基金。2016年制定了“十三五”扶貧資金平衡總方案，實施扶貧“千億計劃”，投入各類資金1181億元，其中財政資金657億元，中央、省財政專項扶貧資金71.62億元，比2015年增長3.59%。2017年四川省22個扶貧專項全年投入各類資金1263.35億元 （其中財政資金748.87億元）。各個專項牽頭部門和責(zé)任單位集團作戰(zhàn)、精準(zhǔn)發(fā)力，先后召開20多個行業(yè)扶貧現(xiàn)場會、4個片區(qū)推進(jìn)會，派出專業(yè)力量前線指導(dǎo)，精準(zhǔn)扶貧。①

在增加投入的同時，加強了對扶貧資金的監(jiān)督管理和效益評估。省上印發(fā)了《關(guān)于切實加強扶貧資金審計發(fā)現(xiàn)問題整改工作的通知》《關(guān)于切實加強扶貧資金監(jiān)督管理的通知》，對扶貧資金的監(jiān)管和整改工作提出了要求。每年8月和12月，四川省扶貧移民局分別在《四川日報》和局門戶網(wǎng)站上對當(dāng)年省以上財政專項扶貧資金的安排情況進(jìn)行公示，接受社會監(jiān)督。同時對部分涉及面寬、資金投入量大的重大項目和改革制度組織開展績效評價。

（三）著力精準(zhǔn)施策、幫扶到位，凸顯精準(zhǔn)脫貧的靶向功能

一是著力精準(zhǔn)施策，推進(jìn)“六個精準(zhǔn)”落實到位。扶貧對象精準(zhǔn)：全面完成扶貧對象精準(zhǔn)識別建檔立卡及三次“回頭看”工作，對“五個一批”貧困人口進(jìn)行了精確歸類核定，研發(fā)并建成四川省脫貧攻堅“六有”信息管理平臺，切實做到戶有卡、村有冊、鄉(xiāng)有簿、縣有檔、市有卷、省有庫。項目安排精準(zhǔn)：對貧困群眾分析致貧原因，幫助尋找脫貧思路和脫貧項目，做到每一個項目都到村到戶、準(zhǔn)確無誤。資金使用精準(zhǔn)：嚴(yán)格落實目標(biāo)、任務(wù)、資金、權(quán)責(zé)“四到縣”制度，賦予貧困縣扶貧資金更多整合使用自主權(quán)，確保錢用在刀刃上。措施到戶精準(zhǔn)：實現(xiàn)“一村一策、一戶一法”定人定責(zé)幫扶全覆蓋，根據(jù)貧困戶脫貧需求量體裁衣、因人施策，資金項目精準(zhǔn)沉到村、扶到戶。因村派人精準(zhǔn)：全面落實“五個一”幫扶機制，實現(xiàn)所有貧困村一名聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)、一個幫扶單位、一個駐村工作組、一名“第一書記”、一名農(nóng)技員全覆蓋。脫貧成效精準(zhǔn)：制定了《四川省貧困縣貧困村貧困戶退出實施方案》，提出貧困戶脫貧標(biāo)準(zhǔn)、貧困村退出標(biāo)準(zhǔn)和貧困縣退出標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，2016年有5個貧困縣摘帽、2437個貧困村退出、107.8萬貧困人口精準(zhǔn)脫貧；2017年實現(xiàn)15個貧困縣摘帽、3769個貧困村退出、108.5萬貧困人口精準(zhǔn)脫貧。

二是突出靶向療法，推進(jìn)重點區(qū)域脫貧攻堅。2013年四川藏區(qū)、烏蒙山區(qū)、秦巴山區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅實施規(guī)劃（2011—2015年）出臺，對上述區(qū)域脫貧攻堅工作進(jìn)行了總體部署。2014年起，省政府陸續(xù)印發(fā)秦巴山片區(qū)、烏蒙山片區(qū)和藏區(qū)年度實施方案，組織實施三大片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅，開展了各有側(cè)重的精準(zhǔn)扶貧工作。在藏區(qū)，圍繞“發(fā)展、民生、穩(wěn)定”三件大事，加快建設(shè)區(qū)域連接重要通道，大力發(fā)展現(xiàn)代草原畜牧業(yè)，打造國際知名的生態(tài)文化旅游區(qū)，實施了藏區(qū)新居建設(shè)、扶貧解困行動、阿壩州扶貧開發(fā)和大骨節(jié)病綜合防治試點以及鞏固提升工程；在彝區(qū)，重點抓了新一輪三年交通大會戰(zhàn)，扎實推進(jìn)綜合扶貧，開展了彝家新寨建設(shè)、現(xiàn)代文明普及等扶貧工程，抓好防艾禁毒工作，推進(jìn)現(xiàn)代文明新生活普及；在秦巴、烏蒙山區(qū)，重點是加強區(qū)域交通樞紐和重點水利水電工程建設(shè)，推進(jìn)港航建設(shè)和沿江經(jīng)濟發(fā)展，以貧困村為基本單元實施連片扶貧開發(fā)、新村扶貧和特色產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)。

（四）精準(zhǔn)扶貧成效日益凸顯，精準(zhǔn)脫貧步伐加快

一是貧困人口大幅減少。從2011年底到2016年底，四川省農(nóng)村貧困人口從912萬減少到272.49萬，累計減貧639.51萬人，貧困發(fā)生率由13.83%下降到4.22%。到2017年底，貧困人口和貧困發(fā)生率降至171萬和2.7%。從2013年至2015年，四川省“四大片區(qū)”共減貧198.1萬人，占全省減貧人口總數(shù)的53.02%，其中藏區(qū)共減貧13.7萬人，彝區(qū)共減貧22萬人，秦巴、烏蒙山區(qū)共減貧162.4萬人。②

二是農(nóng)村居民人均可支配收入明顯提高。從2011年到2015年，四川省貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入年均增長13.7%。88個貧困縣2015年農(nóng)民人均可支配收入為9834元、占全省的95.9%，與2010年相比，農(nóng)民人均可支配收入與全省的差距縮小了6.2個百分點。據(jù)國家統(tǒng)計局四川調(diào)查總隊的監(jiān)測數(shù)據(jù)，2016年前三季度，四川省貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入為6887元，同比增長13.3%，比全國農(nóng)村貧困地區(qū)農(nóng)民收入增速高2.9個百分點，達(dá)到高于全國平均增速的國家標(biāo)準(zhǔn)。③

三是發(fā)展瓶頸不斷破解。十二五期間，四川省貧困群眾生活水平大幅提高,生產(chǎn)生活條件顯著改善,行路難、用電難、飲水不安全等問題逐步緩解。五年全省新增高速公路3335公里，新改建農(nóng)村公路11.6萬公里，其中通村公路8萬公里，新增464個村通公路，基本結(jié)束貧困村不通公路的歷史；解決貧困地區(qū)964萬農(nóng)村居民和117萬農(nóng)村學(xué)校師生飲水安全問題；完成農(nóng)村電網(wǎng)改造8.68萬公里，解決7.1萬戶28.37萬無電人口用電問題。

四是貧困地區(qū)新村建設(shè)成效顯著，公共服務(wù)水平明顯提升。通過新村建設(shè)不僅讓貧困群眾住有所居，還改善了貧困村的生產(chǎn)生活條件，為貧困群眾徹底脫貧創(chuàng)造了重要物質(zhì)條件。貧困地區(qū)持續(xù)實施教育助學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生等重大民生工程，公共服務(wù)水平進(jìn)一步提高。農(nóng)村義務(wù)教育全面實行“三免一補”，在藏區(qū)、彝區(qū)堅持實施“9+3”免費教育計劃。在阿壩、甘孜實施十五年免費教育并擴大到全省51個民族自治縣。開展的新型農(nóng)民、牧民實用技術(shù)培訓(xùn)，提升了農(nóng)牧民的自我發(fā)展能力。

二、四川省實施精準(zhǔn)扶貧面臨的主要問題

（一）精準(zhǔn)要求與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難，政策瑕疵造成實踐困局

一是識別精準(zhǔn)度不夠，“一刀切”的識別標(biāo)準(zhǔn)欠科學(xué)合理。首先，國家和省上在確定貧困縣、貧困村和貧困戶時，主要的衡量指標(biāo)是人均年收入，以某種水平的人均純收入制定一個貧困線，凡是在這個收入線以下的就納入重點扶持的范圍。但是制定的這個貧困線是否契合四川省貧困地區(qū)的情況，以及單一的人均收入指標(biāo)是否合理都需要思考。這是因為：一方面，貧困線通常設(shè)定為滿足最低生存消費所需花費的支出，其中最重要的一個方面是食品支出。國家統(tǒng)計局根據(jù)中國預(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院的推薦，采用人均日熱量攝入2100千卡作為最低營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。但是，這只是一個普遍的平均標(biāo)準(zhǔn)，在四川省的部分貧困地區(qū)，如高原藏區(qū)，由于氣候等因素影響，農(nóng)牧民平均每日消耗熱量為3406千卡，全省統(tǒng)一的人均收入劃線標(biāo)準(zhǔn)對這些地區(qū)是不公平的。另一方面，各地在識別貧困時較少考慮地區(qū)物價、交通、氣候等各方面情況的差異。因此，統(tǒng)一的貧困標(biāo)準(zhǔn)不能全面、真實反映地區(qū)的貧困狀況。另外，由于識別標(biāo)準(zhǔn)的主觀性、現(xiàn)階段農(nóng)民收入來源多樣化和不可測性、財產(chǎn)認(rèn)定模糊和宗族勢力造成親疏有別等因素的影響，使得貧困戶識別的民主評議和方案審定中存在客觀失準(zhǔn)情況或非滿意結(jié)果。此外，貧困人口的點狀分布、致貧原因的復(fù)雜化和返貧因素的不確定性，導(dǎo)致貧困人口動態(tài)識別面臨高昂的執(zhí)行成本。

其次，“精準(zhǔn)識別”意味著“精準(zhǔn)排外”。基于貧困戶識別的精準(zhǔn)扶貧政策以“對象”為導(dǎo)向，具有典型的“排外”特性，不在建檔立卡之列的、比識別標(biāo)準(zhǔn)略高的所謂“非貧困”民眾沒法享受到扶貧帶來的實惠。我們調(diào)研了解到，按照貧困線標(biāo)準(zhǔn)，2016年識別的貧困戶是家庭人均年收入在3100元以下，主要年人均收入低于3100元的貧困戶全部納入建檔立卡之列；而有些家庭人均年收入可能為3200元甚至是3150元，這些家庭與立卡貧困戶相比經(jīng)濟實力相差其實不大，但由于高于3100元這條絕對貧困線，因此沒法享受扶貧帶來的收益。這種除了人均收入單項指標(biāo)外，其他情況甚至包括支出都很少或不顧及的測評是否有效值得思考。因為貧困戶的特殊身份所獲得的優(yōu)惠，使得一些位處貧困線邊緣的農(nóng)戶心理失衡。這種“排外”特性的“精準(zhǔn)識別”帶來了村民之間新的矛盾，增加了基層工作的難度。正因為如此，在精準(zhǔn)識別建檔立卡工作中，一些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了平息矛盾，有搞“平均主義”的，也有抓鬮決定名額的，雖說有違規(guī)之嫌，實屬無奈之舉。

二是精準(zhǔn)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難，精準(zhǔn)要求與基層創(chuàng)新難的矛盾顯現(xiàn)。精準(zhǔn)與統(tǒng)籌難協(xié)調(diào)，系統(tǒng)動態(tài)性缺乏與精準(zhǔn)識別存在矛盾。首先對貧困戶識別的信息錄入“系統(tǒng)鎖定”帶來操作難度與識別不精準(zhǔn)，識別貧困戶初期的“指標(biāo)限制”帶來不公平，因連片貧困地區(qū)和民族地區(qū)很難從大量貧困群體中識別出非貧困戶，經(jīng)濟發(fā)展稍好的地區(qū)又很難識別出一定比例的貧困戶。而信息錄入的“系統(tǒng)鎖定”雖避免了基層隨意性，但不適應(yīng)情況變化，因災(zāi)因病返貧無法及時錄入、已經(jīng)解貧的貧困戶無法及時退出。雖然經(jīng)過“再識別”“回頭看”“回頭幫”等解決了部分地區(qū)這方面的問題，但大部分地區(qū)依然如故。其次是各地對歷史上形成的被“貧困戶”沒有更好的解決辦法，造成部分扶貧資源的浪費。由于前幾年認(rèn)定貧困戶有一定隨意性，部分并不貧困的居民被填報上去，當(dāng)大量資源雪片般飛來時，這部分“貧困戶”卻不愿意退出。

精準(zhǔn)要求使基層統(tǒng)籌整合的需要與政策的協(xié)調(diào)難度增大。如扶貧資金的多頭管理和使用指向性過于明細(xì)、統(tǒng)籌不足導(dǎo)致缺乏效率的現(xiàn)象較為普遍。

扶貧政策設(shè)計對地區(qū)差異反映不足，資源的投放和使用效率不夠優(yōu)化。不同地域貧困民眾有不同需求，經(jīng)濟發(fā)展好一點的縣域，民眾對優(yōu)質(zhì)教育資源、文化發(fā)展等需求強烈，而經(jīng)濟發(fā)展水平差的縣域，民眾對文化惠民活動卻不積極。省上統(tǒng)一的制度安排尚未考慮到這種差異。

精準(zhǔn)的定點幫扶與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難。各幫扶主體各自為政，使得投入渠道和方式五花八門、標(biāo)準(zhǔn)不一，貧困戶互相攀比、滋生怨氣和不公平感。

三是部分政策及扶貧者的認(rèn)識模糊，精準(zhǔn)脫貧與政策瑕疵的矛盾顯現(xiàn)。對“建檔立卡”貧困戶的多樣性考慮不周，對進(jìn)入“建檔立卡”貧困戶普惠式幫扶，針對性不足。對有力無業(yè)貧困戶實施特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展幫扶，如峨邊縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據(jù)茶葉種植的面積予以補償，可以在短期內(nèi)實現(xiàn)“有力無業(yè)”群眾增收，而對“無力無業(yè)”貧困戶而言，這種補貼是沒法讓其增收的。全省普遍推行的低水平兜底保障與精準(zhǔn)識別之間的統(tǒng)籌設(shè)計不完善。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層為了平衡，許多地區(qū)的低保戶基本上都不被識別為建檔立卡貧困戶。多數(shù)配套政策不夠完善。如扶貧信息系統(tǒng)動態(tài)管理辦法不完善，對因災(zāi)、因病等返貧的貧困戶不能及時跟進(jìn)，不能真正實現(xiàn)扶貧對象動態(tài)管理；生態(tài)補償步伐緩慢，生態(tài)扶貧相關(guān)政策落地不夠?；鶎蛹安糠謪⑴c扶貧的社會組織對扶貧的定位認(rèn)識模糊，忽視扶貧是“讓人發(fā)展起來”的政策初衷，喜歡短平快、出成績快的項目，而對提升農(nóng)戶發(fā)展能力、增加造血功能的長效工程重視不夠。

（二）“強供給引導(dǎo)、弱需求引致”現(xiàn)象普遍，政策預(yù)期與現(xiàn)實約束存差距

一是產(chǎn)業(yè)選擇欠科學(xué)，各地同質(zhì)化趨勢明顯。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層在發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)時普遍存在以下現(xiàn)象：部分村鎮(zhèn)要么缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的辦法，不知道怎么運用上級下?lián)艿漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，資金“趴窩”現(xiàn)象嚴(yán)重；要么缺少差異性發(fā)展思維，周邊什么產(chǎn)業(yè)“火”，就上馬什么產(chǎn)業(yè)，不搞論證，不搞研究，一擁而上，盲目跟風(fēng)。還有就是缺少遠(yuǎn)景規(guī)劃，重短期、重產(chǎn)量、輕市場、輕銷路，有的地方政府一味求新求變、貪大求洋，一門心思發(fā)展新產(chǎn)業(yè)而丟掉傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

二是產(chǎn)業(yè)投入多與基層對接難并存，產(chǎn)業(yè)發(fā)展慢與考核周期短的矛盾顯現(xiàn)。省級部門想方設(shè)法投入產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，在某些地區(qū)取得了成效，但許多基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏對接能力，調(diào)研中有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說“去年的產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金還沒用出去，今年的又來了，不知道怎么用”。一些地區(qū)存在對覆蓋面大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目較為熱衷，而對于到戶產(chǎn)業(yè)項目卻不上心的問題。另外，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的考核過快過頻也是基層難對接的一個原因。調(diào)研中基層普遍反映產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)該有一個合理的周期，但上級的核查年年進(jìn)行，所以無法適應(yīng)。

三是“快脫貧”“慢發(fā)展”難契合，“快脫貧要求”與“難脫貧實際”間矛盾凸顯。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)為了完成快速脫貧的任務(wù)，最貧困的人群做低保兜底，選取相對不那么貧困的家庭進(jìn)入“建檔立卡”系統(tǒng)，因為真正的貧困戶很難在兩三年內(nèi)快速脫貧。上級求全求快的要求與貧困程度深的貧困戶短期內(nèi)難以脫貧的實際產(chǎn)生了矛盾，使得一些地方產(chǎn)生了形式主義。

四是“強供給引導(dǎo)、弱需求引致”現(xiàn)象普遍，脫貧側(cè)引致不足致脫貧效果欠佳?；鶎幼灾畏αεc內(nèi)生性脫貧存矛盾?！皬姽┙o引導(dǎo)”是指政府主導(dǎo)的扶貧供給側(cè)對資源的保障及工作的快速推進(jìn)?！皬姽┙o”需“需求側(cè)”有效配合，即貧困戶和貧困地區(qū)主動性和積極性的發(fā)揮。而許多貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組扶貧工作機構(gòu)和人員的配備與要求不適應(yīng)，積極性主動性發(fā)揮不足，基層干部隊伍建設(shè)亟待加強；駐村幫扶工作不平衡，幫扶工作組發(fā)揮作用的差異大。在貧困面大、貧困度深的地區(qū)基層自治組織普遍乏力，內(nèi)生性脫貧意愿不強、能力不足。

授人以魚與授人以漁存差距。一方面政府善意“多予”的大規(guī)模投入產(chǎn)生激勵偏向，單向強力主導(dǎo)扶貧難以遏制貧困戶“等、靠、要”思想。另一方面基層工作重點不突出，事無巨細(xì)、大包大攬，對貧困群眾的內(nèi)生發(fā)展能力培育不足，無形間剝奪了群眾參與的熱情和資格。授人以魚不如授人以漁，要充分發(fā)揮群眾參與的主動性和創(chuàng)造性、引導(dǎo)貧困戶自強自立、自力更生，依靠政策尋找路子，早日脫貧致富。

（三）脫貧成效評估欠科學(xué)合理，基層準(zhǔn)備不足適應(yīng)性差

一是精準(zhǔn)要求與基層工作存差距，求全目標(biāo)與基層準(zhǔn)備不充分的矛盾顯現(xiàn)。調(diào)研中基層普遍反映在信息采集和上級求全求細(xì)求快要求下存在工作主次不分的困惑，駐村第一書記要花費大量的精力填表造冊，對真正需要深入貧困群眾中的工作有心無力。幫扶部門多頭，每個部門有不同的要求，讓基層疲于應(yīng)對。調(diào)研了解極端個案：一位駐村書記在一天的時間中填報35份不同的表格；脫貧攻堅的強大壓力使一位基層人員連續(xù)三次向組織提交辭職報告。這種企圖把所有信息“一網(wǎng)打盡”的做法，最終可能因主次不分，不僅使重要的信息被平庸化，而且使本就能力建設(shè)或隊伍建設(shè)不足的基層人員不堪重負(fù)。

二是精準(zhǔn)要求與成效評估存差距，核查實效與形式主義的矛盾正顯現(xiàn)。目前大多數(shù)檢查都停留在對扶貧過程中是否有違規(guī)和不作為行為上，對扶貧效果缺乏持續(xù)跟蹤和研判?；鶎又还馨彦X不違規(guī)地用出去，很少關(guān)注效果，對省上的要求也往往是希望增加投入，很少關(guān)心投入效果。市（州）縣（區(qū)）對省上的檢查要求層層加碼、基層應(yīng)接不暇。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)在接受檢查前一兩天，不僅公務(wù)員壓力大到無法安睡，連貧困戶都緊張到無法安睡。基層對社科院的“第三方評估”效果更為認(rèn)可，對高校的“第三方評估”效果認(rèn)為次之。

總而言之，目前四川省貧困地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧工作已取得顯著成效，但貧困人口多、貧困面寬量大程度深的局面還沒有徹底破解，民族地區(qū)、革命老區(qū)、部分山區(qū)的穩(wěn)脫貧及防返貧任務(wù)仍然艱巨，全省全面穩(wěn)脫貧、不返貧尚需假以時日。截止2016年底，四川省仍有建檔立卡貧困人口272.49萬，占全國貧困人口總數(shù)的5.93%；仍有建檔立卡貧困村9096個，占全省行政村的18.98%；仍有國家和省級貧困縣83個，其中國家扶貧開發(fā)工作重點縣或片區(qū)縣64個，省級貧困縣19個。其中，四川高原藏區(qū)貧困人口23.9萬人，貧困發(fā)生率為13.5%，比全國高7.8個百分點；大小涼山彝區(qū)貧困人口35.6萬人，貧困發(fā)生率12.8%，比全國高7.1個百分點。④四川省目前剩下的未脫貧人口大都生存環(huán)境差，受教育程度低，因病因災(zāi)致貧返貧、貧困代際傳遞問題比較嚴(yán)重，穩(wěn)定脫貧基礎(chǔ)十分脆弱，進(jìn)一步脫貧的成本更高、難度更大，穩(wěn)脫貧任務(wù)更艱巨。當(dāng)前，脫貧攻堅已經(jīng)到了啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺階段，前期工作成效已經(jīng)凸顯，全省穩(wěn)定脫貧奔小康還需全省上下特別是貧困主體的共同努力。

三、四川省精準(zhǔn)扶貧的措施優(yōu)化建議

（一）扶貧供給側(cè)改革與脫貧“需求側(cè)”能力建設(shè)互動發(fā)力，提高扶貧工作效率

一是實施扶貧供給側(cè)改革，整合扶貧資源。從“供給側(cè)”入手，整合扶貧人員、資源、項目和資金，適當(dāng)歸并項目數(shù)量，加大單個項目資金額度，著力增加扶貧的有效供給。堅持問題導(dǎo)向，堅持供需匹配，合理投入、有效投入。扶貧應(yīng)該是貧困者和貧困地區(qū)主體性建設(shè)的過程。政府部門的任務(wù)不僅是增加投入和嚴(yán)格監(jiān)管，還要幫助貧困戶和服務(wù)貧困戶的組織提升主體性或自主性。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，缺技術(shù)和缺資金是大部分貧困民眾致貧的兩大主要原因，技術(shù)投入在扶貧中應(yīng)該占據(jù)更加重要的位置。建議實施全省“整省智慧農(nóng)業(yè)推進(jìn)辦法”，通過互聯(lián)網(wǎng)、通信技術(shù)等鏈接川農(nóng)大、農(nóng)科院等專家及農(nóng)業(yè)技術(shù)平臺，使基層農(nóng)民發(fā)展產(chǎn)業(yè)具有技術(shù)支持。

二是重視基層能力建設(shè)，提高貧困地區(qū)治理能力。重視基層特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級扶貧隊伍能力建設(shè)。以鄉(xiāng)、村級自治能力培育為著力點，以加大基層扶貧工作者的激勵力度為手段，以基層公務(wù)員隊伍建設(shè)和能力培育為杠桿，以區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場培育為目標(biāo)，實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧與防返貧三位一體，攻堅戰(zhàn)與常態(tài)戰(zhàn)統(tǒng)籌兼顧，宏觀指導(dǎo)與微觀行動立體結(jié)合，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級的社會綜合治理與基層自治的合力，提高鄉(xiāng)村干部能力素質(zhì)。加大貧困縣基層干部的交流、培訓(xùn)力度，加大對鄉(xiāng)村干部的扶貧政策和科技技能輪訓(xùn)，開闊視野、提升能力，使之吃透政策、講清政策、用好政策，成為帶領(lǐng)群眾脫貧的行家里手。

此外，容忍基層執(zhí)行環(huán)節(jié)的模式創(chuàng)新和有益探索。頂層設(shè)計或統(tǒng)籌難以做到的環(huán)節(jié)，交由基層去完成，充分發(fā)揮貧困地區(qū)基層組織和貧困群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

（二）創(chuàng)新貧困人口識別方式、掃除扶貧死角，提高扶貧工作精準(zhǔn)度

一是積極創(chuàng)新貧困人口的識別方式。建議在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新貧困人口的識別模式，增加指標(biāo)維度。首先是考核年人均收入，建議考慮自然地理條件、物價水平等因素，實行地區(qū)差別化量化指標(biāo)，因地制宜地制定具有地域差別適合不同貧困地區(qū)的貧困線標(biāo)準(zhǔn)。其次是考核貧困人口消費支出、負(fù)債等各方面的情況。如某戶因人均年收入貧困線被直接入系統(tǒng)，但人均年收入高于貧困線又有負(fù)債則不易識別?？筛鶕?jù)負(fù)債原因區(qū)分，分為滿足基本生活或發(fā)展能力提升而支出的負(fù)債如因?qū)W、因病，或滿足提高生活質(zhì)量的負(fù)債如因房貸、車貸、經(jīng)營欠債等。第三是考核貧困人口的發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展意愿，忌獎懶怠勤。

二是用信息網(wǎng)絡(luò)平臺動態(tài)關(guān)注貧困人口，消除扶貧死角。優(yōu)化貧困戶的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，將扶貧對象的基本資料、變化情況，建立包括文字、圖片和視頻等信息的貧困戶電子檔案，既避免“被貧困”，又避免因病、因災(zāi)返貧等變化情況不能及時更正錄入的問題。用信息系統(tǒng)動態(tài)跟蹤關(guān)注貧困人口基本信息，形成集查詢、追蹤、考核為一體的動態(tài)數(shù)據(jù)管理平臺，避免由數(shù)據(jù)碎片化、信息靜態(tài)化導(dǎo)致的貧困人口識別不精準(zhǔn)問題。對流動人口實施動態(tài)跟蹤，在其戶籍所在地、流動居住地同時跟蹤核查，避免部分流動的貧困人口游離在建檔立卡貧困戶之外的情況發(fā)生。整合部分扶貧資源，對臨界貧困戶采用梯度遞減方式實施有針對性的幫扶。

（三）做好精準(zhǔn)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性制度安排，逐步消除政策瑕疵

一是省上的頂層設(shè)計與基層執(zhí)行環(huán)節(jié)的自由度相結(jié)合。不同地域的地區(qū)資金使用的時間段不同，不同經(jīng)濟發(fā)展水平的縣域貧困民眾具有不同的需求。因此，建議將頂層設(shè)計與基層執(zhí)行環(huán)節(jié)的自由度結(jié)合，基于基層具體情況而實施不同的投放措施和管理模式。由各貧困地區(qū)根據(jù)自身的經(jīng)濟社會發(fā)展情況，努力將扶貧資源的投放和使用效率達(dá)到最優(yōu)。

二是對建檔立卡貧困戶因需施策。建議對建檔立卡的貧困戶根據(jù)致貧原因再細(xì)分為“有力無業(yè)型”（藍(lán)卡戶）、“無力無業(yè)型”（紅卡戶）或“觀念滯后型”“能力滯后型”“潛力滯后型”等類型，針對不同需求實施不同的對策，增強扶貧工作的精準(zhǔn)性、可操作性和實效性。

三是逐步消除政策制度的瑕疵。一方面，完善兜底措施，對不同救助對象實施不同的保障制度。如對有勞動力的低收入家庭，實施勞動獎勵計劃，將社會救助（低保）與勞動激勵政策（勞動經(jīng)營收入所得補貼）兩部分相結(jié)合，政府按照勞動經(jīng)營收入的一定比例給予獎勵。對沒有勞動力的家庭，實施有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計劃，而受益家庭必須遵從諸如誠信守法、保證子女入學(xué)、參加醫(yī)療保險等條件。另一方面，修正歷史上形成的“被貧困”現(xiàn)象，根據(jù)各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平，對再次識別后的貧困戶，進(jìn)行地區(qū)扶貧差異對比和核實，避免扶貧資源浪費。

（四）發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)脫貧，授人以漁穩(wěn)固扶貧效果

一是因地制宜，科學(xué)選擇特色產(chǎn)業(yè)。要統(tǒng)籌做好頂層布局，避免同質(zhì)化競爭，實施差異化、特色化發(fā)展。根據(jù)貧困地區(qū)自然資源和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的情況，發(fā)揮資源稟賦優(yōu)勢，扶持興建支柱產(chǎn)業(yè)，逐步形成特色產(chǎn)業(yè)體系。在各地大力扶持龍頭企業(yè)，加強市場體系建設(shè)。積極推行訂單農(nóng)業(yè)、信息農(nóng)業(yè)、網(wǎng)絡(luò)農(nóng)業(yè)，通過組建行業(yè)協(xié)會、培育農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人和農(nóng)產(chǎn)品營銷大戶等途徑，多渠道、多形式與市場對接，發(fā)揮特色產(chǎn)業(yè)助力脫貧的作用。

二是針對問題，突出基礎(chǔ)設(shè)施扶貧、生態(tài)扶貧。繼續(xù)支持貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。明確扶貧先扶智，扶智先學(xué)技，促進(jìn)貧困地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展職業(yè)教育，阻斷貧困代際傳遞。大力培育優(yōu)質(zhì)教育資源，抓好教師隊伍建設(shè)。大力推廣先進(jìn)適用技術(shù)，大力開展職業(yè)技能培訓(xùn)。抓好生態(tài)扶貧，推進(jìn)扶貧與生態(tài)文明建設(shè)相結(jié)合、與生態(tài)宜居的鄉(xiāng)村環(huán)境相結(jié)合，積極實施旅游開發(fā)扶貧。

三是授人以漁，調(diào)動貧困群眾積極性。目前，盡管各地教育扶貧投入大，舉辦培訓(xùn)班次很多，但因?qū)W員水平參差不齊，加之培訓(xùn)具有明顯的速成性，使得貧困戶在完成培訓(xùn)后難以實現(xiàn)致富。因此，需創(chuàng)新方式方法。要重用能人巧匠，充分發(fā)掘貧困戶自身優(yōu)勢，身體力行來主動幫助他們解決脫貧實際問題。適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新技術(shù)的需要，在培訓(xùn)內(nèi)容方面多引導(dǎo)學(xué)習(xí)從事城市基層工作的課程和技巧，幫助貧困戶改變好高騖遠(yuǎn)的觀念。

（五）科學(xué)組織“成效評估”，為精準(zhǔn)扶貧保駕護(hù)航

一是科學(xué)合理進(jìn)行扶貧成效評估，避免層層加碼和形式主義。建議省上將現(xiàn)行的由各級扶貧移民、財政、監(jiān)察、審計等部門監(jiān)督檢查進(jìn)行統(tǒng)籌整合，避免不同部門有不同的要求，核查要么過于嚴(yán)苛，要么流于形式。建議進(jìn)行系統(tǒng)性、常規(guī)性地對扶貧效果進(jìn)行跟蹤和研判，考核更加注重基層對貧困戶的項目支持和能力建設(shè)、對民眾自身發(fā)展能力的培育等方面。避免市州縣對扶貧工作的檢查層層加碼。扶貧效應(yīng)的評估其實是系統(tǒng)性的工作，建議省上對這種層層加碼，讓基層應(yīng)對不暇以至于過分流于形式的情況實施適時糾偏。

二是科學(xué)實施第三方評估，為精準(zhǔn)脫貧保駕護(hù)航。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層對第三方評估的檢查方式更為認(rèn)可。建議省上進(jìn)一步加大實施第三方評估的力度。一方面，科學(xué)合理優(yōu)選第三方評估機構(gòu)，選擇那些與基層政府部門有密切聯(lián)系并了解政府工作的單位。另一方面，盡量讓第三方評估機構(gòu)全程跟蹤扶貧工作。敦促第三方機構(gòu)做好事先、事中、事后的全過程核查工作，全程跟蹤并及時提出建議。

注 釋：

① 資料來源：四川省財政廳。

② 資料來源：省扶貧移民局及四川省人民政府網(wǎng)站。

③ 資料來源：四川省統(tǒng)計局相關(guān)年份統(tǒng)計年鑒整理得出。

④ 資料來源：根據(jù)四川省相關(guān)年度統(tǒng)計年鑒及省扶貧移民局公布的數(shù)據(jù)整理得出。