城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃研究

【摘 要】 在對當(dāng)前中國農(nóng)村土地管理制度中存在的問題進(jìn)行深入剖析基礎(chǔ)上，結(jié)合城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景，通過對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃、征收和流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新研究，結(jié)合城市社會發(fā)展因素，提出針對城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，農(nóng)村土地規(guī)劃同城市土地規(guī)劃的協(xié)調(diào)規(guī)劃。以促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，發(fā)展建設(shè)新農(nóng)村土地建設(shè)的新規(guī)劃的完成。

【關(guān)鍵詞】 城鄉(xiāng)一體化發(fā)展 農(nóng)村土地管理 制度創(chuàng)新

一、引言

在城鄉(xiāng)二元體制尚未完全破除的環(huán)境下，中國的城鎮(zhèn)化雖取得了顯著成效，但也帶來了諸多問題，其中最突出的問題是土地城鎮(zhèn)化速度大大快于人口城鎮(zhèn)化。當(dāng)前，新型城鎮(zhèn)化道路的提出，其核心是要走能夠帶動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路，亦即城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路。城鎮(zhèn)化和土地管理制度兩者息息相關(guān)。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中現(xiàn)行農(nóng)村土地管理制度存在的問題

農(nóng)村土地管理制度在平衡城鎮(zhèn)化發(fā)展和耕地保護(hù)兩者之間關(guān)系方面的作用沒有得到充分體現(xiàn)?，F(xiàn)有的土地管理制度已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展形勢，應(yīng)加快改革。在城鎮(zhèn)化過程中，如何通過農(nóng)村土地管理制度的改革，更好地調(diào)節(jié)城鎮(zhèn)化與耕地保護(hù)的關(guān)系，有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，是當(dāng)前我國農(nóng)村土地管理工作的重中之重。

1、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度主體模糊拉大城鄉(xiāng)發(fā)展差距。中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度主要存在兩個方面的問題：集體所有權(quán)的主體模糊和集體所有權(quán)的行使不明確。農(nóng)地所有權(quán)不明晰和土地承包經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定，不利于作為城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)的發(fā)展，二者都將拉大城鄉(xiāng)發(fā)展差距，制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程。農(nóng)村土地登記滯后，造成農(nóng)民對所擁有的土地不具有資產(chǎn)性質(zhì)，土地對農(nóng)民的資產(chǎn)功能無法實(shí)現(xiàn)，因而農(nóng)村土地市場無從合法有效地建立。如果不理順土地管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所長期處于缺位狀態(tài)，不利于城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一管理，更談不上解決農(nóng)村長期殘存的土地糾紛問題，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展也無從談起。

2、農(nóng)村土地規(guī)劃制度的缺位造成“三生”空間的混亂。目前的土地規(guī)劃更多的是控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地的新增規(guī)模和建設(shè)用地的總規(guī)模，而多數(shù)農(nóng)村土地規(guī)劃更多的是偏重耕地尤其是基本農(nóng)田的保護(hù)和管理，而對于農(nóng)村建設(shè)用地和未利用地缺乏相應(yīng)的科學(xué)規(guī)劃，我國新一輪土地規(guī)劃雖然開始強(qiáng)調(diào)空間規(guī)劃布局，但更多注重的仍是城鎮(zhèn)的空間發(fā)展規(guī)模、城鎮(zhèn)規(guī)模邊界等方面的內(nèi)容，缺乏對城鄉(xiāng)土地利用的空間結(jié)構(gòu)及布局的指導(dǎo)和農(nóng)村土地的空間規(guī)劃，針對農(nóng)村“生產(chǎn)—生活—生態(tài)”三生一體的總體規(guī)劃和設(shè)計(jì)更為少見，造成農(nóng)村的功能定位與產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向不明確，農(nóng)村生活空間不便、生產(chǎn)空間受限和生態(tài)空間惡化。

3、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的不規(guī)范不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。當(dāng)前影響我國土地流轉(zhuǎn)的因素主要有以下幾個方面：①法制建設(shè)落后，現(xiàn)有的流轉(zhuǎn)土地，大部分都沒有簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，沒有按承包法規(guī)定的程序進(jìn)行流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致糾紛時常發(fā)生;②目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不穩(wěn)定、效率低。我國農(nóng)村外出勞動力的就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)比較大，隨時可能重新回流農(nóng)村，為留得退路，大都要求留有土地承包權(quán)。③土地流轉(zhuǎn)中介組織不健全，對土地流轉(zhuǎn)引導(dǎo)作用有限。土地流轉(zhuǎn)的供求信息不能及時有效地溝通，土地轉(zhuǎn)讓者找不到合適的受讓者。

三、新增建設(shè)用地計(jì)劃與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的具體措施

1、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與村鎮(zhèn)規(guī)劃。雖然土地規(guī)劃圖對農(nóng)村建設(shè)用地基本上采取了維持現(xiàn)狀的表達(dá)方式，但在實(shí)踐中卻通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)的拆并，引導(dǎo)農(nóng)村居民點(diǎn)向城鎮(zhèn)和中心村集中。促使各地加大城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的主要動力是：下達(dá)地、縣級政府的新增建設(shè)用地計(jì)劃遠(yuǎn)不能滿足大規(guī)模的城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求，通過拆并村莊騰挪出的用地指標(biāo)可用于城鎮(zhèn)建設(shè)。

2、增減掛鉤是實(shí)施村鎮(zhèn)規(guī)劃的重要手段。進(jìn)入“十二五”以來，國土部加大了增減掛鉤的力度，明確將增減掛鉤作為有效推進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展和城鎮(zhèn)化的載體和抓手，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要平臺。增減掛鉤和土地整治工作應(yīng)在村鎮(zhèn)規(guī)劃的指導(dǎo)下有序進(jìn)行。村鎮(zhèn)規(guī)劃的重點(diǎn)是在現(xiàn)狀農(nóng)村建設(shè)用地調(diào)查和產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位的基礎(chǔ)上，對農(nóng)民集中還建點(diǎn)、農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)預(yù)留地、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施配套等進(jìn)行合理規(guī)劃。基本農(nóng)田整治項(xiàng)目應(yīng)避讓成規(guī)模的規(guī)劃城鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)，避免國家投入資金的浪費(fèi)。

3、控制城鎮(zhèn)擴(kuò)張是土地管理的核心任務(wù)。城市建設(shè)可分為新區(qū)擴(kuò)張和舊城改造兩種模式，分別對應(yīng)新增建設(shè)用地開發(fā)利用和存量建設(shè)用地改造利用，在小城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)，以新區(qū)擴(kuò)張為主，在建設(shè)基礎(chǔ)良好的大中城市，新區(qū)擴(kuò)張和舊城改造并重，土地管理的一項(xiàng)重要職能是控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張，并通過新增建設(shè)用地計(jì)劃管理控制年度新增建設(shè)用地的審批量。在控制建設(shè)用地總量的前提下，結(jié)合近期建設(shè)規(guī)劃要求，強(qiáng)化計(jì)劃的結(jié)構(gòu)和布局。計(jì)劃中基礎(chǔ)設(shè)施用地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)不得混用，重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域的用地計(jì)劃原則上不得用于其他發(fā)展區(qū)域。各區(qū)通過建設(shè)用地復(fù)墾增加的建設(shè)用地在符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的前提下，可用于其他發(fā)展區(qū)域;鼓勵產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、居住向城鎮(zhèn)集中。

總 結(jié)

兩規(guī)沖突和兩規(guī)協(xié)調(diào)始終是規(guī)劃界的熱點(diǎn)，土地規(guī)劃重視現(xiàn)狀調(diào)查、重視編制與管理的一致性、強(qiáng)調(diào)上位規(guī)劃的落實(shí)、強(qiáng)調(diào)規(guī)劃成果的唯一性，以及批后監(jiān)管、適時調(diào)整的機(jī)制等均值得城市規(guī)劃借鑒學(xué)習(xí)。土地是城鄉(xiāng)建設(shè)的基本要素，國土部門因而擁有更多的調(diào)控規(guī)劃實(shí)施的手段，其管理的職權(quán)遠(yuǎn)大于目前土地規(guī)劃涵蓋的內(nèi)容，運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、年度計(jì)劃管理等土地管控手段可以促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效實(shí)施。

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作者簡介：秦佳慧，女，民族，漢，籍貫：山西太原，學(xué)歷：碩士研究生在讀，單位：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，研究方向：土地資源管理。