發(fā)展型國家視野下的中國道路：比較與啟示

張振華

內(nèi)容提要 發(fā)展型國家是建立在東亞新型工業(yè)化經(jīng)濟體，尤其是日本和韓國經(jīng)驗基礎(chǔ)上的，關(guān)于后發(fā)國家如何實現(xiàn)經(jīng)濟跨越式發(fā)展的一組關(guān)于政府的經(jīng)濟理念、制度和政策的經(jīng)驗概括與總結(jié)。它被普遍認為是將東亞新型工業(yè)化經(jīng)濟體與多數(shù)其他后發(fā)國家區(qū)分開來的關(guān)鍵。與東亞發(fā)展型國家類似，改革開放后的中國“把經(jīng)濟建設(shè)當作最大的政治”，并將產(chǎn)業(yè)政策作為推動經(jīng)濟跨越式發(fā)展的核心工具之一，但它更多是建立在一套強化地方官員維護市場體制和發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟的激勵而非“嵌入型自主”的基礎(chǔ)上，且裝備了更多的具有社會主義經(jīng)濟屬性的政策工具。從發(fā)展型國家的角度總結(jié)中國經(jīng)驗，能夠更全面地認識中國發(fā)展道路，更好地闡明中國道路與模式的世界意義。中國特色社會主義的建設(shè)經(jīng)驗也有助于進一步推動和豐富發(fā)展型國家理論。

理論與問題

中國的改革常常被置于轉(zhuǎn)型經(jīng)濟的研究中，強調(diào)從計劃到市場的轉(zhuǎn)型，以及由之而來的社會和政治變革。然而，中國不只是一個成功轉(zhuǎn)型案例，更是一個后發(fā)國家實現(xiàn)了經(jīng)濟跨越式發(fā)展的典范。轉(zhuǎn)型僅僅意味著我們現(xiàn)在能夠運用市場這一更有效率的方式組織經(jīng)濟，卻沒能將中國與那些同樣在利用市場機制卻始終不能擺脫欠發(fā)達狀態(tài)的后發(fā)國家區(qū)分開來，后者正是發(fā)展型國家(developmental state)理論嘗試解釋的問題。根據(jù)最早提出此概念的約翰遜(Chalmers Johnson)的觀點，國家性質(zhì)應(yīng)當依據(jù)它最優(yōu)先的目標來界定。由于“50多年(1925-1975年)來，日本始終將經(jīng)濟發(fā)展作為它優(yōu)先發(fā)展的目標”，這一時期的日本可被稱作“發(fā)展型國家”①。如果這種觀點成立的話，改革開放后的中國是不折不扣的“發(fā)展型國家”。改革伊始，黨中央就用經(jīng)濟建設(shè)取代階級斗爭作為國家最優(yōu)先的戰(zhàn)略目標，并用市場取代計劃作為配置經(jīng)濟資源的基礎(chǔ)。我國的發(fā)展型體制甚至有著更長時間的淵源。1949年以來，新中國很快積累起足夠的能力和資源來設(shè)定并執(zhí)行社會主義工業(yè)化，只不過它采取了后來被證明是相對低效的計劃體制和政治運動的方式，并用階級斗爭干擾乃至取代了經(jīng)濟建設(shè)的地位。正是在這一意義上，有研究者將計劃時期的中國稱作“社會主義發(fā)展型國家”②，以區(qū)別于日韓等資本主義發(fā)展型國家。然而，迄今為止，發(fā)展型國家理論與中國經(jīng)驗的關(guān)系研究尚有待深入。一方面，中國經(jīng)驗尚沒有在發(fā)展型國家研究中得到應(yīng)有地位，另一方面，中國學(xué)者對于發(fā)展型國家經(jīng)驗的關(guān)照不足，“中國的主流經(jīng)濟學(xué)家基本上不引用發(fā)展型國家的文獻”③。從發(fā)展型國家的角度來總結(jié)中國經(jīng)驗，能夠更全面地認識中國發(fā)展道路，更好地闡明中國道路與模式的世界意義。中國特色社會主義的建設(shè)經(jīng)驗也有助于進一步推動和豐富發(fā)展型國家研究。

從緣起看，發(fā)展型國家是建立在東亞新型工業(yè)化經(jīng)濟體，尤其是日本和韓國經(jīng)驗基礎(chǔ)上的，關(guān)于后發(fā)國家如何實現(xiàn)經(jīng)濟跨越式發(fā)展的一組關(guān)于政府的經(jīng)濟理念、制度和政策的經(jīng)驗概括與總結(jié)。這樣一種主流的政治經(jīng)濟范式，自然是學(xué)術(shù)界持續(xù)關(guān)注的熱點。但發(fā)展型國家理論始終未能超越東亞的具體情景，在某種程度上，“發(fā)展型國家”與“東亞發(fā)展型國家”依舊是可以互換使用的概念。由于不能將發(fā)展型國家模型從東亞的區(qū)域情景中“脫嵌”出來，包括中國在內(nèi)的學(xué)者長期以來困惑于下列問題：發(fā)展型國家高度集聚在東亞，是由于這一地方存在特殊的政治文化(儒家文化)、特殊的政體(威權(quán)政體或執(zhí)政地位不受挑戰(zhàn)的民主體制)和國際格局(冷戰(zhàn)環(huán)境)的影響嗎？換言之，政體的民主轉(zhuǎn)型與全球化時代的到來會清除發(fā)展型國家存在的制度基礎(chǔ)嗎？日本的經(jīng)濟停滯和1997年亞洲金融危機是發(fā)展型國家已經(jīng)過時的表征嗎？東亞模式能否為其他后發(fā)國家所學(xué)習(xí)？存在民主的發(fā)展型國家嗎？學(xué)者們投入大量精力來回應(yīng)這樣的爭議，但總體上效果不佳。④

本文有志于彌補這些不足。一方面，我們試圖用發(fā)展型國家理論來詮釋改革開放以來中國政府主導(dǎo)經(jīng)濟的性質(zhì)，比較中國樣本與東亞發(fā)展型國家間的異同；另一方面，指出應(yīng)用發(fā)展型國家理論的“正確”方法，從而將一個發(fā)端于東亞具體情景的“局部經(jīng)驗”轉(zhuǎn)變?yōu)檫m合用作比較政治經(jīng)濟研究的議題。本文余下章節(jié)將從如下幾方面展開：第二部分簡要概括東亞發(fā)展型國家的邏輯與結(jié)構(gòu)；第三部分在回顧和評述關(guān)于中國國家在社會主義市場經(jīng)濟體制中的不同定位后，主張對發(fā)展型國家做“最小定義”，將經(jīng)濟理念作為判定發(fā)展型國家的核心依據(jù)；第四部分剖析中國發(fā)展型國家建構(gòu)的制度基礎(chǔ)，并將之與東亞發(fā)展型國家的“嵌入型自主”進行對照。在總結(jié)全文基礎(chǔ)上，結(jié)論部分指出東亞經(jīng)驗對中國政治經(jīng)濟的可能借鑒與啟示。

發(fā)展型國家的敘事邏輯

與多數(shù)的社會科學(xué)理論一樣，發(fā)展型國家也是一種先有經(jīng)驗現(xiàn)象，后有理論闡釋的概念。當約翰遜在1982年將日本稱作是發(fā)展型國家的原型時，日本的成就已經(jīng)是眾所周知。當韋德(Robert Wade)等人接著探索韓國和我國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗時⑤，這些地方的經(jīng)濟也已經(jīng)頻頻地被用“奇跡”來表述。在一定程度上，這些學(xué)者的工作是猜測在這些經(jīng)濟體中究竟有哪些因素發(fā)揮了作用，從而使它們不同于那些表現(xiàn)平庸的大多數(shù)。一派堅持認為，東亞的增長主要受益于宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，這為投資、儲蓄和人力資本積累提供了恰當激勵，而政府對特定產(chǎn)業(yè)政策的干預(yù)或者不起任何作用，或者更為糟糕，對資源配置造成有害的或扭曲的影響⑥。另一派將國家視為推動和塑造東亞奇跡的核心力量。世界銀行在部分意義上認可了這種解釋，在1993年以經(jīng)濟增長與公共政策為題來解讀和推廣東亞經(jīng)驗⑦。世行的工作使發(fā)展型國家理論名聲大噪，它日益被看作是一種既不同于西方自由市場經(jīng)濟模式，也不同于國家社會主義經(jīng)濟模式的新經(jīng)濟形態(tài)。在1997年亞洲金融危機前，發(fā)展型國家的主要做法已經(jīng)被作為東亞模式的核心內(nèi)容向發(fā)展中國家“兜售”。它不僅被看作是一種優(yōu)于拉美模式的發(fā)展戰(zhàn)略，而且在很大程度上被當作后發(fā)國家實現(xiàn)跨越式發(fā)展的唯一路徑。發(fā)展型國家理論甚至還成為推動社會科學(xué)研究中國家主義范式復(fù)興的主要動力之一，并構(gòu)成各種以發(fā)展為主題的學(xué)科的理論基石。

盡管學(xué)者們對于發(fā)展型國家的關(guān)注點和切入點有所不同，對發(fā)展型體制不同構(gòu)成要件的重要性在認識上也有所差別，但研究者還是共享了一套基本的敘事邏輯。在他們看來，所謂發(fā)展型國家是指將經(jīng)濟增長設(shè)定為國家最優(yōu)目標，并發(fā)明和裝備了一套有效機制來推動這一目標實現(xiàn)的政權(quán)。并非所有的政治家都能為國家設(shè)定最優(yōu)目標。國家是個多目標組織，人們對它有著各種各樣的訴求和期待，需要它來承擔各種各樣的職能。而將增長置于國家的優(yōu)先位置，意味著其他職能的承擔不足，這自然會引起那些指望從國家非經(jīng)濟職能的履行中獲得好處的群體的抵制。如果他們是在政治上具有重要影響的群體，政府將面臨很大壓力，可能不得不將原本可以投入到經(jīng)濟事務(wù)中的資源轉(zhuǎn)用到非經(jīng)濟領(lǐng)域。如果政府持續(xù)面臨這樣的壓力，并且國家對于非經(jīng)濟議題的關(guān)注損害或者影響到其對經(jīng)濟目標的追求，這就表明將增長設(shè)定為國家最優(yōu)目標的嘗試失敗。發(fā)展型國家通常需要建立壓制性的勞工體制來支撐政府設(shè)定的最優(yōu)目標，而威權(quán)的政治體制有利于這種勞工體制的建立與維系。

國家要想推動經(jīng)濟跨越式發(fā)展，還必須選擇恰當?shù)姆绞健|亞發(fā)展型國家的特殊之處在于，它突破了古典經(jīng)濟學(xué)為國家所劃定的經(jīng)濟職能邊界。除各國所共同具有的宏觀經(jīng)濟職能外，東亞發(fā)展型國家還普遍采取了僅適用于某些特殊行業(yè)和領(lǐng)域的專門政策，即所謂的產(chǎn)業(yè)政策。更多的干預(yù)不一定意味著更好的結(jié)果。在東亞發(fā)展型國家中，更具進取性的干預(yù)之所以在多數(shù)情況下能取得積極后果，是與下列做法密切相關(guān)的：一是國家對經(jīng)濟的干預(yù)不是全方位的，只將精力集中到少數(shù)戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，這顯著減少了干預(yù)出錯的幾率，也避免了干預(yù)對整個宏觀經(jīng)濟造成過分扭曲。二是干預(yù)是市場增進性的，“政府政策的目標被定位為改善民間部門解決協(xié)調(diào)問題及克服其他市場缺陷的能力”⑧，而不是對市場機制的替代。三是杰出的經(jīng)濟官僚隊伍，它有能力識別具有發(fā)展前途的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，相對獨立于政治和社會力量來制定與執(zhí)行經(jīng)濟政策，并能根據(jù)外部環(huán)境的變化，不斷調(diào)試干預(yù)的領(lǐng)域與手法。此外，東亞發(fā)展型國家通常還建有一個導(dǎo)航型的經(jīng)濟官僚機構(gòu)，用來協(xié)調(diào)和解決不同政策機構(gòu)間的可能沖突，確保分散在不同官僚機構(gòu)間的經(jīng)濟政策能以協(xié)調(diào)的方式推進。⑨

與國家社會主義體制不同，東亞發(fā)展型國家對經(jīng)濟的干預(yù)是建立在私有制基礎(chǔ)上的，即所謂資本主義發(fā)展型國家。由于缺乏實質(zhì)性的國外和國有資本，東亞發(fā)展型國家必須更多依賴本土企業(yè)家的配合。它們毫無例外發(fā)展出了一系列體制和機制來推動這一目標的實現(xiàn)。一是經(jīng)濟官僚與企業(yè)家間建立了各種正式和非正式的關(guān)系。這種關(guān)系建立在發(fā)達的行業(yè)協(xié)會、商會、校友、官僚退休后到其任職時負責規(guī)制的產(chǎn)業(yè)部門“再就業(yè)”(所謂的“下凡”)、在私人產(chǎn)業(yè)部門普遍設(shè)有聯(lián)絡(luò)員專門負責與當局進行日常的面對面的聯(lián)絡(luò)、私人產(chǎn)業(yè)部門的人員被借調(diào)到當局所設(shè)定的臨時性崗位上等復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系與制度安排基礎(chǔ)上⑩。密切的政商關(guān)系一方面促進了雙方的信息共享，成為政府有效干預(yù)經(jīng)濟的基礎(chǔ)，另一方面，政策網(wǎng)絡(luò)的不透明、非正式和排他性往往意味著網(wǎng)絡(luò)外的行為者(政治家和公眾)缺乏足夠的關(guān)于產(chǎn)業(yè)部門實際狀況的信息，這使得官僚能夠?qū)⑵渌鶕碛械男畔?yōu)勢轉(zhuǎn)化為政策制定和執(zhí)行中的更大自主性。二是發(fā)展型國家普遍擁有誘導(dǎo)私人資本合作的手段和資源，防止私人資本威脅到政府對經(jīng)濟過程的主導(dǎo)作用?！坝觅Y本來馴服資本家”是東亞發(fā)展型國家的普遍做法，而這通常建立在一個國有的，或者起碼是政府能夠?qū)ζ涫┘訉嵸|(zhì)性影響的金融體制基礎(chǔ)上。

上述“邏輯”大體分別對應(yīng)于發(fā)展型國家的理念、制度和關(guān)系維度。理念指的是政權(quán)追求經(jīng)濟增長與踐行政府主導(dǎo)發(fā)展模式的意愿與信念，不管它是出于對政治合法性的考量、民族主義情感，還是為了應(yīng)對外部軍事威脅或內(nèi)部政治競爭。制度指的是支撐發(fā)展主義理念得到有效貫徹與實施的一系列政治制度安排，最為核心的是國家自主性與政府能力。關(guān)系維度強調(diào)的是國家、資本與勞工間的關(guān)系。一方面，這類體制已經(jīng)發(fā)展出了產(chǎn)業(yè)、商業(yè)、農(nóng)業(yè)和職業(yè)團體與政府間集中互動的網(wǎng)絡(luò)，另一方面，作為一個重要社會團體的勞工卻明顯缺乏與政府進行制度化協(xié)商與談判的平臺。這種國家與社會關(guān)系被稱作排斥勞工的合作主義(corporatism-without-labor)。約翰遜在1987年將東亞發(fā)展型國家的特征總結(jié)為四個：政治家-官僚精英的穩(wěn)定統(tǒng)治；公共和私人部門在一個計劃導(dǎo)航機構(gòu)的全面指導(dǎo)下的合作；對教育的傾斜和持續(xù)投入，以及確保分配相對公平的一系列政策；政府尊重并懂得使用以價格為核心的干預(yù)方法。

這些描述性特征成為學(xué)者們用來識別某一體制是否為發(fā)展型的重要指標。邁克爾·羅瑞奧克斯(Michael Loriaux)主張，即便法國的國家結(jié)構(gòu)以及它動員銀行資本形塑經(jīng)濟決策的方式與日韓極其類似，但法國政府并非發(fā)展型的。不只是因為法國在這類戰(zhàn)略能力形成之前已經(jīng)是發(fā)達國家了，而且是因為該國缺乏發(fā)展型國家至關(guān)重要的團結(jié)視域(solidaristic vision)和道義抱負(moral ambition)。由于其依附發(fā)展模式，拉美國家更多受到了發(fā)達國家、跨國公司、本國精英乃至民粹主義等的影響，也難以持續(xù)做出可信的發(fā)展承諾。印度的官僚體制盡管是理性的，但缺乏一個導(dǎo)航機構(gòu)來讓他們的經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)推進，因而也被排斥在發(fā)展型國家行列之外。國家與經(jīng)濟精英間的合作被認為是資本主義發(fā)展型國家的必要構(gòu)成部分。伍德(Stewart Wood)的研究表明，由于威斯敏斯特體制將過多權(quán)力集中到政府手中，政府太過強勢，這減弱了其贏得經(jīng)濟精英配合的能力，導(dǎo)致英國產(chǎn)業(yè)合理化項目最終失敗。

中國是發(fā)展型國家嗎？——對發(fā)展型國家的“最小定義”

關(guān)于中國是否是發(fā)展型國家的學(xué)術(shù)討論，與上文提及的應(yīng)用研究類似，多數(shù)建立在類比方法基礎(chǔ)上，即將東亞發(fā)展型國家作為“標尺”來“丈量”其他國家的政治經(jīng)濟實踐，依據(jù)二者間的相同或者差異作為判定這些國家是否為發(fā)展型體制的依據(jù)。學(xué)者們注意到中國與東亞發(fā)展型國家間存在重要差異：它不存在一個核心導(dǎo)航機構(gòu)。經(jīng)濟決策權(quán)的下放導(dǎo)致“無數(shù)地方創(chuàng)新功能失調(diào)的集聚”。中國更為復(fù)雜的制度體系和更大程度的對外開放則是博爾茨(Andrea Boltho)和韋伯(Maria Weber)所列出的中國與東亞發(fā)展型國家差異的核心。豪厄爾(Jude Howell)指出東亞的政治精英更多受到民族主義情感的驅(qū)動，而在顯著分權(quán)化情景下的中國地方官員，更多是為地方，甚至個人利益所驅(qū)動。類比方法經(jīng)常會因為中國樣本與東亞發(fā)展型國家間的顯著差異而否定中國是發(fā)展型國家。

在中國情景下，發(fā)展型國家的應(yīng)用研究還存在另一種演繹的方法，即聚焦于某一具體案例，通過剖析案例中政府干預(yù)經(jīng)濟的動機、政策工具及其后果，進而“窺一斑而知全貌”來對整個宏觀體制的屬性進行判定。這類研究注意到地方政府在轄區(qū)經(jīng)濟中發(fā)揮了有差異的作用：在有些地方，干部與某些企業(yè)結(jié)成庇護關(guān)系，幫助他們的“客戶”談判優(yōu)惠貸款，獲得經(jīng)營許可、稅收優(yōu)惠、有利可圖的政府項目以及稀缺的生產(chǎn)原料等。而在其他案例中，地方政府發(fā)揮了一個更加間接的作用，幫助企業(yè)融資，協(xié)調(diào)當?shù)仨椖?，投資到地方基礎(chǔ)設(shè)施中，促成與外部機構(gòu)的合作性經(jīng)濟關(guān)系。通過這些干預(yù)，地方政府在維持中立，避免與特定企業(yè)結(jié)成特殊關(guān)系的同時，建立起一個對企業(yè)友好的經(jīng)濟環(huán)境。而在另一些地方，政府本身變成了一個經(jīng)濟行為者。它們直接從事生產(chǎn)活動，創(chuàng)辦新企業(yè)，相互之間競爭業(yè)務(wù)，并將由此得到的利潤用于組織目標。這三種模式中的政府被分別冠之以庇護型、發(fā)展型和企業(yè)型。

演繹方法發(fā)現(xiàn)中國某些地方政府的確發(fā)揮了類似于東亞發(fā)展型國家的作用——盡管他們判定的依據(jù)與東亞發(fā)展型國家的構(gòu)成要件存在顯著差異。其中最為不同的一面是，“所有的發(fā)展型國家將他們的注意力集中到中央政策精英。不關(guān)注地方政治以及它們與中央的關(guān)系，因為它假設(shè)，地方政府對核心目標的實現(xiàn)無足輕重，它們會自動服從上級指示”。而在中國，分權(quán)使得難以存在一個同質(zhì)的行為者。面對這種差異，類比方法傾向于將之作為判定中國并非發(fā)展型國家的核心依據(jù)，而演繹方法更愿意相信這是中國存在一種特殊類型的發(fā)展型體制的表現(xiàn)。他們用分權(quán)化的發(fā)展型國家、地方政府發(fā)展主義、二元發(fā)展型國家等概念來突出地方政府在中國發(fā)展型體制中更為活躍和積極的作用。

類比和演繹方法都存在明顯缺陷。從東亞發(fā)展型國家的某一構(gòu)成要件入手，比較研究對象與東亞范本間的共性與差異，并據(jù)此作為判定研究對象是否發(fā)展型體制的依據(jù)，這種簡單類比的方法幾乎不可能得出一個共識性的結(jié)論，因為任何兩個體制之間都不可能完全類似。事實上，即便是在東亞發(fā)展型國家內(nèi)部，也存在非常明顯的結(jié)構(gòu)性差異。類比方法的另一個重要缺陷在于，它沒有注意到發(fā)展型國家要件與制度間的互補性。不同政治經(jīng)濟要素并非割裂和孤立存在，而是相互支撐與互補的。那些沒能注意到這一點，將發(fā)展型國家經(jīng)驗簡化為產(chǎn)業(yè)政策或者任何其他單一制度和要件的做法，可能忽略了那些支撐其實現(xiàn)積極作用和防范其負面后果的輔助性制度。這或許能夠解釋，借助國家力量或通過產(chǎn)業(yè)政策來推動經(jīng)濟跨越式發(fā)展的后發(fā)國家并不罕見，但多數(shù)后發(fā)國家對經(jīng)濟的干預(yù)常常被證明是低效和適得其反，甚至引發(fā)經(jīng)濟災(zāi)難。演繹方法對中國的定位，依據(jù)的是改革初期的案例，強調(diào)財政分權(quán)對地方政府參與經(jīng)濟活動性質(zhì)的影響，而對此之后的政治經(jīng)濟變化關(guān)注不夠。

為了解決上述方法所面臨的問題，本文倡導(dǎo)對發(fā)展型國家做最小定義，即將理念作為判定發(fā)展型體制的基礎(chǔ)。在理念層面上，它有兩個核心特征，一是它有能力將經(jīng)濟發(fā)展設(shè)定為國家最為核心的使命與任務(wù)，從而將它與那些不具備設(shè)定單一目標能力的國家或者將其他目標作為核心使命的國家區(qū)分開來，也不同于那些將滿足特權(quán)群體的利益放到首位的國家。二是它主張和相信國家在經(jīng)濟中可以且應(yīng)該起到更為積極和活躍的作用。國家在市場經(jīng)濟中的活動領(lǐng)域不限于古典經(jīng)濟學(xué)所劃定的狹窄范圍(彌補市場失靈)，發(fā)揮作用的方式也不限于制定規(guī)則(規(guī)制型國家)，而是對市場的主導(dǎo)，是一種計劃理性-市場經(jīng)濟或者政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟。這將它與那些完全依靠計劃理性的命令經(jīng)濟體制或者完全依靠市場的自由經(jīng)濟體制區(qū)分開來。依此所定義的發(fā)展型國家類似于萊夫特威奇(Adrian Leftwich)對發(fā)展型國家的理解：發(fā)展型國家是“那類政治上已經(jīng)積聚了充分權(quán)力、自主性和能力來塑造、追求和鼓勵明確發(fā)展目標實現(xiàn)的國家，不管這類國家是通過建立和促進經(jīng)濟發(fā)展的條件，還是通過直接組織經(jīng)濟的方式，或者兩者不同程度地結(jié)合”。在此基礎(chǔ)上，我們可以依據(jù)國家推動經(jīng)濟發(fā)展的政策工具、基本策略、政商關(guān)系、經(jīng)濟后果等對發(fā)展型體制進行分類。這樣做的好處是，我們可以在發(fā)展型國家的框架內(nèi)，洞悉它的變化軌跡，而不是將任何要件的變化都不假思索地視作發(fā)展型國家已經(jīng)逝去的證據(jù)，這種處理方法也使得我們有可能對不同時期和形態(tài)的發(fā)展型體制進行比較。

依據(jù)發(fā)展型國家的“最小定義”，改革開放以來的中國已經(jīng)具備了發(fā)展型國家的核心特征。一是它用經(jīng)濟建設(shè)取代階級斗爭作為國家最為優(yōu)先的目標。1980年鄧小平就指出：“現(xiàn)代化建設(shè)的任務(wù)是多方面的……離開了經(jīng)濟建設(shè)這個中心，就有喪失物質(zhì)基礎(chǔ)的危險。其他一切任務(wù)都要服從這個中心，圍繞這個中心，決不能干擾它，沖擊它”。經(jīng)濟中心目標一旦確立，黨的長期執(zhí)政就為這種戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)奠定了堅強基礎(chǔ)。之后的領(lǐng)導(dǎo)人都反復(fù)強調(diào)和確認了經(jīng)濟建設(shè)的中心定位：“中心只能有一個，就是以經(jīng)濟建設(shè)為中心，不能搞‘多中心論’……無論解決什么問題，都不能影響經(jīng)濟建設(shè)這個中心……只要不發(fā)生大規(guī)模的外敵入侵，都始終扭住經(jīng)濟建設(shè)這個中心不放”；“我們必須牢牢堅持發(fā)展是硬道理的戰(zhàn)略思想，牢牢扭住經(jīng)濟建設(shè)這個中心，決不能有絲毫動搖”；“只要國內(nèi)外大勢沒有發(fā)生根本變化，堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心就不能也不應(yīng)該改變”。二是自從1984年黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》將計劃與市場的關(guān)系表述為“有計劃的商品經(jīng)濟”之后，我國始終強調(diào)市場的主體和基礎(chǔ)性作用：“使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”(十五大)、“在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”(十六大)、“從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”(十七大)、“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”(十八大)。黨的十八屆三中全會更是把市場的“基礎(chǔ)性作用”提升為“決定性作用”。三是我國不將市場與政府看作是零和關(guān)系，并不認為經(jīng)濟改革是一個市場進入和政府退出的簡單過程，而是始終強調(diào)國家對于經(jīng)濟過程的主導(dǎo)作用。政府與市場的這種辯證關(guān)系在十八屆三中全會的公報中得到充分體現(xiàn)：“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。

更為重要的是，我國對發(fā)展的理解逐漸超越了“唯GDP模式”。聯(lián)合國發(fā)展計劃署曾經(jīng)批評了五種有增長而無發(fā)展的情況：沒有帶來就業(yè)機會增多的“無工作的增長”、沒有導(dǎo)致民主自由擴大的“無聲的增長”、伴隨著收入分配惡化的“無情的增長”、導(dǎo)致本地文化被外來文化淹沒和同化的“無根的增長”、以犧牲環(huán)境為代價換取短期收益的“無未來的增長”。亨廷頓等人也區(qū)分了具有廣泛基礎(chǔ)的發(fā)展和靠出售石油(或其他自然資源)的增長。從經(jīng)濟發(fā)展的理念和實踐效果看，我國基本上避免了這些情況，在堅持經(jīng)濟建設(shè)為中心的同時，我國不斷調(diào)適和優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，先后提出和倡導(dǎo)科學(xué)發(fā)展觀、以人民為中心的發(fā)展觀，并最終形成“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念。

“嵌入型自主”與“激勵相容”：比較視野下發(fā)展型國家的多樣制度基礎(chǔ)

埃文斯主張東亞發(fā)展型國家成功的關(guān)鍵是他所謂的“嵌入型自主”：“它是一種嵌套在一組具體社會關(guān)聯(lián)中的自主性，這種關(guān)聯(lián)將國家與社會綁定到一起，提供了(政商)持續(xù)談判和重新協(xié)商目標與政策的制度化渠道”?！扒度搿背蔀榘l(fā)展型國家向社會做出可信承諾，并將經(jīng)濟精英動員到政府所設(shè)定的戰(zhàn)略目標和任務(wù)中的關(guān)鍵。得到經(jīng)濟精英配合的發(fā)展型體制就具備了科利所謂的“駕駛戰(zhàn)車”的“兩匹馬”：“如果把工業(yè)化的過程設(shè)想成駕駛戰(zhàn)車，那么國家和企業(yè)家就可以被看成是拉車的兩匹馬。如果這兩匹馬不但強壯而且朝著同一方向奔馳，戰(zhàn)車就會走得很快”。而如果得不到經(jīng)濟精英的配合或者只有自主性而無“嵌入型”的國家，就如同“兩匹馬不朝一個方向用力，即國家與企業(yè)家有時一起工作有時則不，社會的權(quán)力資源就被浪費，工業(yè)化的戰(zhàn)車也不會快速和平穩(wěn)前進”。

從邏輯上看，國家對所在社會的“嵌入”既可能“轉(zhuǎn)化為更強的協(xié)調(diào)能力，通過與私人部門結(jié)成的合作性關(guān)系來提高其經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)政策的有效性”，也可能異化為官僚與特殊客戶結(jié)成庇護關(guān)系或被“俘獲”的基礎(chǔ)。要防范后者的發(fā)生就需要用“自主性”來配合“嵌入型”。自主性是通過官僚的內(nèi)部凝聚和團結(jié)來實現(xiàn)的，而后者又建立在官僚的人事和內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，其主要特征是存在一套嚴格的招募體制、以功績制為基礎(chǔ)的晉升、共同的教育經(jīng)歷和集體認可的組織行為標準。在這樣的體制中，官僚職業(yè)的穩(wěn)定和內(nèi)部晉升路徑鼓勵官僚在政策執(zhí)行中采取長遠視角，服從組織規(guī)則而不是利用市場所提供的機會來最大化個人目標。官僚的科層、內(nèi)部紀律和對于以共同目標為代價追求個人利益行為的懲罰也有助于幫助組織抵制個人利益最大化的誘惑。同時具備“自主性”和“嵌入型”的組織，在資本主義——理解為國家不直接參與生產(chǎn)性活動——的情景下，致力于構(gòu)建友好的經(jīng)濟環(huán)境，幫助新的企業(yè)家團體出現(xiàn)，支持既有的企業(yè)家，并誘使他們從事更具有挑戰(zhàn)性的活動。

中國政治尚不具備“嵌入型自主”的主要特征，但這并不足以讓我們得出中國不可能形成發(fā)展型體制的結(jié)論。事實上，政府的“扶持之手”是可以建立在多樣制度基礎(chǔ)上的。制度主義研究的一個基本假設(shè)是人是自利的，傾向于機會主義的行事方式。制度存在的主要目的在于限制人的自利行為，促使人們進入到更具合作性的關(guān)系中。它可以通過三種方式或路徑來改變或影響人的行為。第一種將制度看作是社會化的機構(gòu)，它會使那些身處其中的行為者逐漸形成一套特殊的、背離人的自利本性的行為規(guī)范或者價值倫理(比如對公共利益的認可)。第二種觀點主張，制度通過授予特定行為者懲罰的權(quán)力或者獲得可以動員的資源而起作用。制度所建構(gòu)起來的等級制關(guān)系使得那些擁有懲罰權(quán)力或者資源的行為者成為制度的受益者，繼而也是維護者。第三種將制度理解為一個包含懲罰與激勵的矩陣。行為者要對這一矩陣做出回應(yīng)，他們的行為特征能夠從這類特殊制度的存在本身推演出來。大體而言，“嵌入型自主”最符合第一種類型。而后兩種情形分別適用于中國的中央和地方政府。一方面，改革開放以來中央向地方的分權(quán)主要發(fā)生在經(jīng)濟領(lǐng)域，政治關(guān)系依舊以集權(quán)為特征，是“一種政治集權(quán)下的地方經(jīng)濟分權(quán)制，或地方經(jīng)濟分權(quán)的威權(quán)主義體制”。在這種體制下，中央依舊擁有懲罰地方的權(quán)力和激勵地方的資源，有能力來誘使或者強制地方回應(yīng)它對中心目標的偏好。另一方面，地方政府和官員被設(shè)想為會根據(jù)中央所設(shè)定的激勵-懲罰機制而行事的“經(jīng)濟人”，就如同面對經(jīng)濟激勵會聞風而動的市場行為者一樣，而不是一個特殊的、有別于其他經(jīng)濟組織和個人的、篤守公共倫理的韋伯式官僚。

中國的發(fā)展型體制是建立在改革開放過程中逐漸形成的一套激勵與約束機制基礎(chǔ)上的，核心是中央為地方政府設(shè)立了發(fā)展經(jīng)濟的政治和財政激勵，并通過經(jīng)濟分權(quán)的方式使地方獲得主導(dǎo)和影響轄區(qū)經(jīng)濟的政策工具與能力。地方政府積極響應(yīng)這套機制并從中獲益。在這種激勵——響應(yīng)的過程中，地方政府逐漸獲得發(fā)展型體制的特征，限制和破壞了其他政治經(jīng)濟樣式形成的基礎(chǔ)，并由此對整體經(jīng)濟產(chǎn)生了強的“正外部性”，為中國改革開放以來的長期增長奠定了基礎(chǔ)。由于這一機制將作為委托人的中央政府和作為代理人的地方政府的利益關(guān)聯(lián)到一起，用經(jīng)濟學(xué)的話說，這是一種“激勵相容”的制度安排。

首先，地方政府具備了奧爾森所講的共容型組織的特征。奧爾森斷言，個人或組織“如果能夠獲得特定社會總產(chǎn)出增加額中相當大的部分，同時會因該社會產(chǎn)出的減少而遭受極大的損失，則他們在此社會中便擁有了共容利益。共容利益……誘使或迫使他們關(guān)心全社會的長期穩(wěn)定增長”。在中國改革過程中，地方政府被授權(quán)從轄區(qū)經(jīng)濟增長中獲得“剩余索取權(quán)”，成為與所在社會具有共容利益的組織：轄區(qū)經(jīng)濟所產(chǎn)生的“盈利”，在上繳了事先規(guī)定比率或者數(shù)額的收入給中央和上級政府外，其余部分由本級政府支配，作為其經(jīng)營地方經(jīng)濟的“利潤”。此外，由于政績考核機制側(cè)重于經(jīng)濟指標，那些成功推動轄區(qū)實現(xiàn)了增長的地方官員有望被擢升到更為重要的職位上。

其次，地方政府逐漸受到強化與維護而不是取代市場的激勵。地方政府參與經(jīng)濟活動的性質(zhì)不僅與它所面對的激勵——約束機制相關(guān)，也與轉(zhuǎn)型過程中經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化相關(guān)。在改革初期，主要的經(jīng)濟主體是公有制企業(yè)，這些資源通過計劃方式來配置，流動性不強。地方政府設(shè)立各種形式的保護措施，通過讓本地企業(yè)免于外部競爭來“主導(dǎo)”經(jīng)濟。而當改革進行到1990年代中后期時，國企改制使得地方政府直接掌握的經(jīng)濟資源日益枯竭，不少還成為當?shù)卣y以承受的負擔。在這種情況下，地方政府開始有意識地培育和吸引那些流動性資源，最為重要的是民營和外資企業(yè)。而對那些處在計劃經(jīng)濟邊緣地帶、本身并沒有多少國有經(jīng)濟基礎(chǔ)的地方，它們在更早時候就開始競爭流動性資源或者培育當?shù)氐姆菄薪?jīng)濟部門。為了在競爭中勝出，地方政府必須約束自己的掠奪行為，創(chuàng)造有利于經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境，能夠發(fā)揮這類作用的政府可被稱作市場維護性政府。

與東亞發(fā)展型國家相比，中國發(fā)展型體制除了上述提及的兩點差別，即地方政府更為活躍和積極的作用，以及建立在一套“激勵相容”制度而非“嵌入型自主”的基礎(chǔ)上，另一個特征是，它擁有和裝備了更多的政策工具。這些工具大多與計劃經(jīng)濟傳統(tǒng)相關(guān)。一方面，在經(jīng)歷了持續(xù)不斷的國企改制后，我國依然保留了一個龐大的國有經(jīng)濟部門，且多數(shù)處在戰(zhàn)略性經(jīng)濟領(lǐng)域。近年來國企的勞動用工模式、國家管理國企的方式都發(fā)生了顯著改變，但它依然是國家最為重要和可靠的發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)者和重大產(chǎn)業(yè)政策的承接者。除金融手段外，中國發(fā)展型體制還裝備了財政、土地以及與之相關(guān)的衍生工具(如以土地為抵押所建立起來的融資平臺)等。與之相應(yīng)，政府對經(jīng)濟的干預(yù)手段更加多樣，包括了財政補貼(投資補助、稅收返還、技改補助)、資源補助(土地優(yōu)惠、礦產(chǎn)優(yōu)惠、電力水力)、金融支持(投融資平臺貸款、過橋貸款、貸款貼息、發(fā)債許可、企業(yè)上市、股權(quán)投資/引導(dǎo)基金等)等。

中國與東亞發(fā)展型國家間還派生出更多差異：由于存在更為龐大和顯性的國有經(jīng)濟成分，中國的發(fā)展更少依賴于私人經(jīng)濟部門，這限制了私人經(jīng)濟的可能影響，避免其在經(jīng)濟上做大繼而謀求政治影響力來使改革與轉(zhuǎn)型過程陷入停滯或與國家爭奪對經(jīng)濟過程主導(dǎo)權(quán)的可能性。而這是韓國和日本這類資本主義發(fā)展型國家在轉(zhuǎn)型的時候所遭遇到的問題。另一方面，由于我國政治不具備“嵌入型自主”的核心特征，企業(yè)普遍缺乏與政治進行制度化協(xié)商的渠道或者有效制約官員掠奪行為的手段，更多要通過各種非正式的關(guān)系來進行利益表達或者尋求保護，因此，政府經(jīng)常體現(xiàn)為發(fā)展型、庇護型與掠奪型三者不同程度的混合。

結(jié)論與討論

作為一個面臨經(jīng)濟追趕使命和任務(wù)的后發(fā)國家，中國同樣要借助國家更為積極和活躍的角色來壓縮工業(yè)化的進程，以期在更短時間內(nèi)實現(xiàn)對發(fā)達國家的經(jīng)濟追趕。和東亞發(fā)展型國家一樣，改革開放后的中國“把經(jīng)濟建設(shè)當作最大的政治”，并將產(chǎn)業(yè)政策作為推動經(jīng)濟跨越式發(fā)展的核心工具之一，但它更多是建立在一套強化地方官員維護市場體制和發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟的激勵之上而非“嵌入型自主”的基礎(chǔ)上，且裝備了更多的具有計劃經(jīng)濟屬性的政策工具，并由此派生出更多相異的現(xiàn)象與問題。本文的研究還表明，要讓發(fā)展型國家模型超越東亞情景，轉(zhuǎn)變成為一個可以用作比較政治經(jīng)濟分析的議題，就必須承認發(fā)展型國家可以建立在多樣制度的基礎(chǔ)上，東亞國家和地區(qū)僅僅是發(fā)展型國家的一種可能形式。而要做到這一點，簡單類比的方法是行不通的，對發(fā)展型國家做“最小定義”往往是有益的一步。

出于同“親市場”觀點競爭的需要，發(fā)展型國家理論具有明顯的“親政府”或國家中心主義色彩。但很顯然，國家屬性與特征并非幫助東亞實現(xiàn)奇跡的唯一因素，有利的國際國內(nèi)環(huán)境也不可或缺。正如韋德所感嘆的，東亞發(fā)展型國家是幸運的。一方面，在它們廣泛使用國有銀行、貿(mào)易保護、有針對性的補貼、價格控制等來推動經(jīng)濟發(fā)展的時候，這些政策工具在西方依舊被接受為發(fā)展經(jīng)濟的合理工具。另一方面，它們在第三波民主化蔓延到東亞之前，就已經(jīng)建構(gòu)起發(fā)展型國家所需的制度要件。此外，由于處在冷戰(zhàn)格局中的美國一方，東亞國家和地區(qū)一方面可以相對自由地進入到美國和歐洲等重要市場，另一方面又可以不開放自己的國內(nèi)市場。這些“外生”因素并非發(fā)展型國家的結(jié)構(gòu)性要件，但它的確有助于發(fā)展型體制的建構(gòu)與運行，也有助于東亞新型工業(yè)化經(jīng)濟體在發(fā)展型體制下取得超常的經(jīng)濟增長，這反過來又堅定了其維持發(fā)展型體制的信心。而那些必須在新的國際政治經(jīng)濟環(huán)境中運行發(fā)展型體制的國家(如中國)，將面對更大的國際國內(nèi)挑戰(zhàn)。

東亞經(jīng)驗還表明，與更加自由的市場經(jīng)濟體制或者更加不自由的計劃經(jīng)濟體制相比，發(fā)展型體制更容易“結(jié)晶”：它在缺乏對立團體競爭的情況下，允許產(chǎn)業(yè)利益單方面組織起來，并構(gòu)建起一個不受公眾和政治家監(jiān)督的隱秘的制度化政商聯(lián)盟，并幾乎要完全依賴于官僚的職業(yè)倫理來保證這種體制的發(fā)展型。這樣的制度安排以及由發(fā)展型體制所創(chuàng)造或者伴生的政治經(jīng)濟力量(如財閥)，既是讓東亞在戰(zhàn)后脫穎而出的“有功之臣”，也是在面臨轉(zhuǎn)型的時候?qū)⑺鼈兺先胧?發(fā)展型國家的核心要件依然存在，但由于外部環(huán)境的變化不再能取得高速增長，同時，既得利益抵制著發(fā)展型體制的繼續(xù)發(fā)展努力)、危機(新自由改革被用來迎合而不是遏制財閥的利益并最終導(dǎo)致人類歷史上損失最為慘重的一次金融危機)和被動轉(zhuǎn)型(陷入不能轉(zhuǎn)型的境地，只能在借助國際貨幣基金組織等外部力量的情況下，通過政體變革來拆除發(fā)展型體制)的根源。這提醒我們在欣賞和贊美發(fā)展型國家的同時，也要高度警惕包括發(fā)展型國家在內(nèi)的政府主導(dǎo)經(jīng)濟體制的潛在危害。

①約翰遜：《通產(chǎn)省與日本奇跡——產(chǎn)業(yè)政策的成長(1925-1975)》，金毅等譯，吉林出版集團，2010年，第341-342頁。

②Gordon White, “The Developmental States and Socialist Industrialization in the Third World”,JournalofDevelopmentStudies, Vol.21, No.1(1984), pp.97-120.

③唐世平：《中國：一個不算太成功的“發(fā)展型國家”》，http://www.ftchinese.com/story/001069171, 2016-09-01.

④在最新的一項研究評述中，朱云漢仍將“發(fā)展型國家與民主化”以及全球化情景下“發(fā)展型國家是否會式微”等議題看作是爭議性的。參見Yin-wah Chu, “The Asian Developmental State: Ideas and Debates”, in Yin-Wah Chu(eds.),TheAsianDevelopmentalState:ReexaminationsandNewDepartures, Palgrave Macmillan, 2016, pp.1-25.

⑤Alice H. Amsden,Asia’sNextGiant:SouthKoreaandLateIndustrialization, Oxford University Press, 1989； Wade, Robert,GoverningtheMarket:EconomicTheoryandtheRoleofGovernmentinEastAsianIndustrialization, Princeton University Press, 1990.

⑥⑧青木昌彥等：《東亞經(jīng)濟發(fā)展中政府作用的新詮釋：市場增進論》(上篇)，《經(jīng)濟社會體制比較》1996年第5期。

⑦世界銀行：《東亞奇跡：經(jīng)濟增長與公共政策》，中國財政經(jīng)濟出版社，1995年。

⑨張振華：《解剖發(fā)展型國家：東亞奇跡的國家主義再解釋》，《天津社會科學(xué)》2017年第3期。

⑩Jennifer A. Amyx,Japan’sFinancialCrisis:InstitutionalRigidityandReluctantChange, Princeton University Press, 2004, chapter, 2-4。