全面推行政府權(quán)責清單制度的法治意義

馬 嶺，蘇 藝

(1.中國社會科學院大學 政法學院，北京100089；2.江蘇警官學院 治安管理系，南京210031)

政府權(quán)責清單制度自從2013年底全面推進以來，至今已近五年。按照《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》的總體部署:“省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年年底前基本完成政府工作部門、依法承擔行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作。開展編制國務院部門權(quán)力和責任清單試點。實行統(tǒng)一的市場準入制度，在制定負面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領(lǐng)域?！盵1]日前，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》進一步提出:“全面推行政府部門權(quán)責清單制度，實現(xiàn)權(quán)責清單同‘三定’規(guī)定有機銜接，規(guī)范和約束履職行為，讓權(quán)力在陽光下運行?！盵2]可以說，包括權(quán)力清單、責任清單、負面清單在內(nèi)的政府權(quán)責清單制度經(jīng)過多年運行，編制主體已涵蓋國務院部門以及省、市、縣三級政府，下一步將繼續(xù)向縱深推進。

值得注意的是，近年來學界對于政府清單制度的認識較多從政治學、行政學、行政法學等領(lǐng)域展開，對其法治功能褒貶不一。正如有學者認為的，“從社會公共事務管理的法治精神看，權(quán)力清單并沒有法律的依據(jù)。當代世界，沒有哪一個國家有‘權(quán)力清單’一說?！盵3]那么，政府權(quán)責清單制度是否符合法治的基本精神呢?

一、民主集中制原則對我國行政權(quán)分配的影響

政體作為國家政權(quán)組織形式有兩層含義:一是這些組織機構(gòu)的來源，如民主選舉產(chǎn)生國家機構(gòu)體現(xiàn)的是人民當家作主的民主性；二是這些機構(gòu)產(chǎn)生后彼此之間的關(guān)系，如各機關(guān)之間是平行的體現(xiàn)的就是分權(quán)制衡性。但國家機關(guān)之間是分權(quán)還是集權(quán)與民主國體從表面上看并不一定具有必然的內(nèi)在聯(lián)系，至少這種聯(lián)系是相對模糊的，因此社會主義政體和資本主義政體在此分道揚鑣，一個采取民主與分權(quán)相結(jié)合的模式，一個走向民主與集中相結(jié)合的道路[4]。我國采用的就是“民主集中制”。具體來說，《憲法》第3條第1款首先規(guī)定:“中華人民共和國的國家機構(gòu)實行民主集中制的原則?！迸c《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》以及前三部《憲法》中的各級政權(quán)機關(guān)、各級人大和其他國家機關(guān)“一律實行民主集中制”的表述相比，①《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第15條規(guī)定:“各級政權(quán)機關(guān)一律實行民主集中制。其主要原則為:人民代表大會向人民負責并報告工作。人民政府委員會向人民代表大會負責并報告工作。在人民代表大會和人民政府委員會內(nèi)，實行少數(shù)服從多數(shù)的制度。各下級人民政府均由上級人民政府加委并服從上級人民政府。全國各地方人民政府均服從中央人民政府?！?954年《憲法》第2條第2款規(guī)定:“全國人民代表大會、地方各級人民代表大會和其他國家機關(guān)，一律實行民主集中制?！?975年《憲法》第3條第2款規(guī)定:“各級人民代表大會和其他國家機關(guān)，一律實行民主集中制?！?978年《憲法》第3條第2款規(guī)定:“全國人民代表大會、地方各級人民代表大會和其他國家機關(guān)，一律實行民主集中制?！痹摽顚ⅰ皣覚C關(guān)”改為“國家機構(gòu)”，并刪去“一律”，意味著民主集中制原則不應再從規(guī)范某個具體國家機關(guān)權(quán)力運行即“活動”的角度來把握。事實上，“按照國家機關(guān)現(xiàn)行的組織活動狀況，有的國家機關(guān)主要實行民主制，如各級人民代表大會的組織活動都遵循民主原則；而行政機關(guān)內(nèi)部則實行首長負責制，更多地體現(xiàn)了集中?！盵5]105因此，這里的“國家機構(gòu)”作為一切國家機關(guān)的集合體，②“國家機構(gòu)……同‘國家機關(guān)’含義的區(qū)別在于，前者是指全部國家機關(guān)的集合體，后者是指某一單個的國家機關(guān)。”參見全國人大常委會辦公廳研究室政治組編:《中國憲法精釋》，中國民主法制出版社1996年版，第186頁。代表一種國家權(quán)力分配前的初始狀態(tài)；要將“實行”理解為遵循民主集中制原則來分配權(quán)力，即以民主集中制原則完成對各個國家機關(guān)“組織”的建構(gòu)。

作為民主集中制原則的基本內(nèi)容，《憲法》第3條后三款對權(quán)力分配產(chǎn)生了不同程度的影響，先來看中間兩款。第2款規(guī)定:“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。”第3款規(guī)定:“國家行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督?！笨梢娢覈鴮覚?quán)力的分配并不是一次性地析出三種權(quán)力，而是首先通過民主選舉的方式析出代議機關(guān)的權(quán)力，包括人民代表大會作為國家權(quán)力機關(guān)應當行使的立法權(quán)、任免權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，在橫向上分配給全國人大，在縱向上分配給地方各級人大；其次，再通過各級人大的權(quán)力在余下的國家權(quán)力中分別析出行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)，在橫向上依次分配給國務院、國家監(jiān)察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院，在縱向上依次分配給地方各級人民政府、地方各級監(jiān)察委員會、地方各級人民法院、地方各級人民檢察院；最后，強調(diào)行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都要對代議機關(guān)負責，接受其監(jiān)督。

事實上，憲法限制權(quán)力或?qū)?quán)力關(guān)進憲法之籠的基礎(chǔ)性方法，正是設(shè)置國家機關(guān)及其權(quán)力清單[6]。就行政權(quán)而言，《憲法》在橫向上的分配體現(xiàn)在關(guān)于國務院職權(quán)的規(guī)定上(第89條)，在縱向上的分配體現(xiàn)在關(guān)于地方各級人民政府職權(quán)的規(guī)定上(第107條)。但兩者的內(nèi)容在詳略程度上有著明顯差別:前者共列舉18項國務院的具體職權(quán)；后者中的前兩款只是將“縣級以上地方各級人民政府”與“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府”區(qū)別開來，并且第1款并未劃分省、市、縣三級政府的具體職權(quán)，只在第3款才將鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分的決定權(quán)授予省、直轄市人民政府，自治區(qū)人民政府根據(jù)第115條亦可行使該項職權(quán)。在此基礎(chǔ)上，行政權(quán)繼續(xù)在國務院和縣級以上地方各級人民政府內(nèi)部分配。在國務院內(nèi)部，《憲法》在橫向上只明確提到國務院審計機關(guān)的審計監(jiān)督權(quán)(第91條)，對于各部和各委員會、全國地方各級國家行政機關(guān)只是要求由國務院統(tǒng)一領(lǐng)導它們的工作(第89條第3、4項)，但由于國務院各部委、審計機關(guān)的首長由全國人大及其常委會任免(第62條第5項、第63條第2項、第67條第9項)，各部委的機構(gòu)設(shè)置由全國人大及其常委會決定(《國務院組織法》第8條)，這說明國務院各部委、審計機關(guān)在一定意義上還是由人大產(chǎn)生的，《憲法》第3條第3款在這一層次的行政權(quán)分配上依然發(fā)揮了作用。在縣級以上地方各級人民政府內(nèi)部，《憲法》在橫向和縱向上只明確提到地方各級審計機關(guān)的審計監(jiān)督權(quán)(第109條)，對于所屬各工作部門和下級人民政府也只是要求縣級以上地方各級人民政府領(lǐng)導它們的工作(第108條)。與國務院各部委、審計機關(guān)相比，在這里只有各工作部門的首長是由縣級以上的地方各級人大常委會任免的(《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第44條第10項，以下簡稱《地方組織法》)，而各工作部門的機構(gòu)設(shè)置是由本級人民政府報請上一級人民政府批準的，對本級人大常委會只需備案(《地方組織法》第64條第3、4款)，因此《憲法》第3條第3款在這里的影響又小一些。

總的來看，行政權(quán)按層級從高到低的分配越往下“集中”色彩越濃，越往下縱向分配又比橫向分配更偏向“集中”一些。這種行政權(quán)分配向上級政府以及國務院集中的體制被《憲法》第110條第2款總結(jié)為:“地方各級人民政府對上一級國家行政機關(guān)負責并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務院統(tǒng)一領(lǐng)導下的國家行政機關(guān)，都服從國務院?！?/p>

在這一局面下，《憲法》第3條第4款規(guī)定:“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！北究罴搓P(guān)于中央和地方職權(quán)劃分的“兩個積極性”原則，如果這一原則充分發(fā)揮作用，既能有效調(diào)節(jié)以上權(quán)力分配過度集權(quán)化的現(xiàn)象，也能使概括性的規(guī)定得以具體化。需要指出的是，這一原則除作用于中央和地方的關(guān)系外，還可以作用于地方的上下級關(guān)系和平級關(guān)系。①參見毛澤東:《論十大關(guān)系》，中共中央文獻研究室編:《毛澤東文集》(第7卷)，人民出版社1999年版，第32、33 頁。也就是說，以上條款中各種“領(lǐng)導”的表述是本款中“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導”表述的具體化，而“充分發(fā)揮地方的主動性、積極性”則要求中央或上級政府根據(jù)這些條款在憲法規(guī)范以外繼續(xù)向地方放權(quán)。盡管《憲法》第62條第3項將“國家機構(gòu)”列為只能由全國人大制定和修改基本法律的事項，《立法法》第8條第2項將“各級人民政府的產(chǎn)生、組織和職權(quán)”列為只能制定法律的事項，但從《國務院組織法》和《地方組織法》的相關(guān)規(guī)定看，民主集中制下行政權(quán)在憲法層面的分配所呈現(xiàn)的集權(quán)化和概括化特征至少在組織法層面仍沒有有效疏解:《國務院組織法》并未規(guī)定國務院各部委的具體職責；《地方組織法》第59條盡管列舉了縣級以上地方各級人民政府的10項具體職權(quán)，但仍沒有對省、市、縣三級政府加以區(qū)分，同時也未規(guī)定各工作部門的具體職責。也就是說，《立法法》第8條第2項中的“各級人民政府”其實并不包括其工作部門，這意味著我國至少在這部分事項上并非立法絕對保留的內(nèi)容。

放眼世界，實行全面立法保留的國家往往有相對龐大的組織法典，如由于美國憲法根本排除了執(zhí)行分支對組織的設(shè)置權(quán)限，導致國會的組織立法呈現(xiàn)出極高的規(guī)范密度，這是其組織法篇幅膨脹的原因之一[7]；實行立法保留與行政保留二元體制的國家，法律一般只規(guī)定相對重要的事項，其他事項則交由行政機關(guān)自行規(guī)定，如《法國憲法》第34條明確將各類公共機構(gòu)的設(shè)定權(quán)交由法律規(guī)定，第37條規(guī)定法律范圍以外的事項屬于條例性質(zhì)，并且“在法律和條例的關(guān)系上，條例是汪洋大海，法律是大海中的幾個孤島”[8]。但在我國，問題顯然要復雜得多。各級政府工作部門的相關(guān)事項不僅在法律、法規(guī)、規(guī)章中有集中或零散的規(guī)定，在很大程度上是由行政系統(tǒng)內(nèi)部的各部門主要職責、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制的規(guī)定(“三定”規(guī)定)予以明確的。例如，要全面把握國家衛(wèi)生和計劃生育委員會的職責，不僅要查閱大量有關(guān)衛(wèi)生和計劃生育的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，還要參考其“三定”規(guī)定中的18項主要職責[9]；如果是地方政府的工作部門，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章也可能有所涉及，這一工作量無疑更大。因此，與那些實行全面立法保留以及簡單二元立法體制的國家通常可以從組織法典以及行政條例中按圖索驥相比，我們要從如此卷帙浩繁的規(guī)范性文件中尋找蛛絲馬跡任務自然要艱巨得多，掛一漏萬也是常有的事。

二、政府權(quán)責清單制度應有的功能定位

通過以上分析可知，在我國要想全面把握政府一個部門的全部權(quán)力確有一定難度，這不僅給行政相對人帶來不便，甚至行政機關(guān)內(nèi)部有時都搞不清楚。在河北省對外貿(mào)易經(jīng)濟合作廳原副廳長李友燦受賄案中，其領(lǐng)導和其他班子成員對其手中的“汽車配額”權(quán)均不知情，這直接催生了2005年河北省在邯鄲市推行“行政權(quán)力公開透明運行”試點。經(jīng)梳理，93項市長權(quán)力以及57個部門的2084項權(quán)力，連同每一項權(quán)力的使用流程圖公之于眾，接受全社會的監(jiān)督[10]。此后，從中央到地方均以類似形式實踐著這種將所有規(guī)范性文件由繁入簡的過程，這使得一個部門的權(quán)力可以全面系統(tǒng)地呈現(xiàn)出來，同樣達到了按圖索驥的效果?？偟膩砜矗嫱菩行姓?quán)力清單制度的意義有以下兩方面。

第一，從內(nèi)容上看，政府權(quán)力清單主要包括政府職能、法律依據(jù)、實施主體、職責權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項，即“法無授權(quán)不可為”；政府責任清單主要包括與行政權(quán)力相對應的責任事項、責任主體、責任方式，即“法定職責必須為”；負面清單主要包括實行統(tǒng)一的市場準入制度后各類市場主體可依法平等進入清單之外領(lǐng)域，對于行政相對人而言是“法無禁止皆可為”，對于行政機關(guān)而言則是權(quán)力的絕對禁區(qū)[1]。三類清單的公布，無疑可以較為直觀地從多角度形成對行政機關(guān)的強有力約束。

第二，從程序上看，各類政府清單的編制一般要經(jīng)歷梳理、清理、公開三個環(huán)節(jié)。以權(quán)力清單為例，梳理是對法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件中規(guī)定的行政權(quán)力進行一次全面的普查，需要逐條逐項地進行分類登記；清理需要嚴格審查行政權(quán)力是否具有合法的設(shè)定依據(jù)，明確行政主體和行政相對人、清晰的權(quán)力運行流程等內(nèi)容，對符合相關(guān)規(guī)定的予以保留，對不符合相關(guān)規(guī)定的提出取消、轉(zhuǎn)移、下放、整合、嚴管、加強等調(diào)整意見，提請有權(quán)機關(guān)作出處理，這是整個過程中的重中之重；公開意味著除保密事項外，權(quán)力清單中的內(nèi)容一方面需要接受社會監(jiān)督，另一方面也對行政主體和行政相對人產(chǎn)生了實際的約束作用。例如2014年浙江省共梳理出50多個省級部門的1.23萬項行政權(quán)力，經(jīng)過清理環(huán)節(jié)，最后在權(quán)力清單中公開4236項，其中省級部門直接行使的權(quán)力1973項，全部委托下放和實行市縣屬地管理的權(quán)力2255項，省級有關(guān)部門共性權(quán)力8項[11]。

從立法學的角度來看，編制政府權(quán)責清單的梳理環(huán)節(jié)像是一次法律匯編的過程，清理環(huán)節(jié)則相當于法律清理，相關(guān)調(diào)整意見經(jīng)有權(quán)機關(guān)處理后再予以公開，又帶有一定的法典編纂性質(zhì)。事實上在官方法律匯編過程中，由于匯編主體往往也是擁有立法權(quán)的主體，因而這一過程往往伴隨著法律清理和法典編纂。如公元529年東羅馬帝國皇帝查士丁尼將《狄奧多西法典》中已失效的部分刪去，補充新敕令后頒布《法典》12卷；公元530年將歷代羅馬法學家各種著述中矛盾沖突之處和有悖于現(xiàn)時精神的內(nèi)容作了修改，頒布《學說匯纂》50卷；公元533年剔除蓋尤斯《法學階梯》中的過時內(nèi)容，并增加新內(nèi)容后頒行全國。這三部法律文件加上由查士丁尼在公元534—565年間頒布的165項敕令匯編而成的《新律》，合稱為《國法大全》，即《查士丁尼法典》[12]。與以上過程不同的是，由于各類清單的梳理主體一般為各級政府的工作部門，它們的權(quán)力源自各級政府領(lǐng)導體制下法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的授權(quán)，因此就其自身而言，并沒有創(chuàng)制或刪減行政權(quán)力的空間，它們只能先忠實地記載所有規(guī)范性文件中規(guī)定的權(quán)力，并在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)調(diào)整建議后，匯總到各級政府的機構(gòu)編制部門繼續(xù)進行清理環(huán)節(jié)。各級政府就各類清單的清理在自身權(quán)限范圍內(nèi)具有較大的靈活度。例如浙江省要求，沒有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)的職權(quán)，予以取消。部門自行發(fā)布的文件，不得作為職權(quán)設(shè)定和行使的依據(jù)。部門內(nèi)部管理職權(quán)，不列入權(quán)力清單。各地研究提出簡政放權(quán)意見時，對需先行修改法律法規(guī)規(guī)章、由國家或省級層面解決的事項，也應一并提出，并匯總報送省編委辦。同時，在法律、法規(guī)、規(guī)章沒有明確要求行政權(quán)力由省級部門行使時，可以下放市、縣政府主管部門管理；盡管有相關(guān)依據(jù)但不符合全面深化改革要求和經(jīng)濟社會發(fā)展需要、一時難以通過修改調(diào)整或取消的行政權(quán)力，以及日常管理中很少行使的行政權(quán)力，建立嚴格的管理措施，未經(jīng)同級政府同意不得行使[13]。盡管各級政府在權(quán)力的設(shè)定層面并沒有多少創(chuàng)制或刪減的權(quán)限，但在權(quán)力的運作方式上，無疑可能帶有一定程度的創(chuàng)新。在理想狀態(tài)下，公開后的各類清單反映的應是經(jīng)過法律匯編、法律清理和一定程度“法典編纂”后的最新且最全的規(guī)范性文件成果，因此也才有“清單之外無權(quán)力”一說。當然，如果各類清單由于自身疏忽或相關(guān)規(guī)范性文件修改而造成法定權(quán)力或責任的多余或遺漏，那么在堅決貫徹依法行政原則的同時，還必須對各類清單定期進行修訂。

如此一來，行政權(quán)力清單制度使得《憲法》《地方組織法》層面縣級以上地方各級人民政府職權(quán)劃分不清的現(xiàn)象在很大程度上得以明確，尤其是省級政府權(quán)力清單和責任清單的全面公布，無疑是國務院積極履行《憲法》第89條第4項“規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關(guān)的職權(quán)的具體劃分”職權(quán)的表現(xiàn)。過去我們曾認為，“這種劃分國務院可通過制定行政法規(guī)加以規(guī)定。迄止現(xiàn)在，國務院還沒有制定一部行政法規(guī)對中央和省級國家行政機關(guān)的職權(quán)劃分作出規(guī)定。關(guān)于中央和省級國家行政機關(guān)職權(quán)劃分的具體規(guī)定，散見于國務院制定的行政法規(guī)和全國人大及其常委會制定的法律中。”[5]245但現(xiàn)階段的省級政府權(quán)責清單無異于將發(fā)揮以上那部并不存在的“行政法規(guī)”的作用。隨著市縣政府以及國務院部委各類清單的陸續(xù)公布，將在規(guī)范和監(jiān)督政府權(quán)力、維護公民合法權(quán)益、完善社會主義市場經(jīng)濟制度等方面產(chǎn)生更為深遠的影響，無形中也使得《憲法》第3條第4款“充分發(fā)揮地方的主動性、積極性”的程度得到進一步提升。

三、全面推行政府權(quán)責清單制度的努力方向

有學者認為，我國政府權(quán)力清單改革在法治層面面臨三大挑戰(zhàn):一是依法行政的法由立法部門制定，行政部門自身開列權(quán)力清單，有越權(quán)之嫌；二是在有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不糾的問題上，花大氣力推出權(quán)力清單的意義和價值的合理性值得商榷；三是權(quán)力清單的限權(quán)宗旨與法治政府的定位有密切關(guān)系，目前政府和市場、社會的關(guān)系都沒有完全厘清，劃定權(quán)力清單難以科學合理[3]。對此，筆者作出以下回應:首先，由于我國并非完全立法保留的國家，存在大量由行政法規(guī)、行政規(guī)章以及其他規(guī)范性文件規(guī)范的行政權(quán)力，因而行政機關(guān)就這部分權(quán)力的設(shè)定以及運行方式進行梳理和清理，在行政系統(tǒng)內(nèi)部基本不存在越權(quán)的問題；即使是人大制定的法律、地方性法規(guī)，由行政機關(guān)進行梳理并提出清理建議也不存在什么問題，最終的決定權(quán)還是在人大手中。其次，正是由于權(quán)力分布在不同位階的規(guī)范性文件中，表面上是有“法”可依，但事實上一方面全面把握有較大難度，另一方面存在大量法外運行的權(quán)力以及與經(jīng)濟社會發(fā)展相脫節(jié)的法定權(quán)力，這些都要在法律匯編的基礎(chǔ)上進行法律清理，權(quán)責清單制度可以較好地整合這兩個過程，因此不能籠統(tǒng)地說這一制度是沒有意義的，如何科學合理地界定政府和市場、社會的關(guān)系才是“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”需要解決的真正問題。

下一步，完善行政權(quán)力清單制度至少應在以下三個方面做出努力。

第一，權(quán)力清單、責任清單和負面清單應當配套公開，及時修訂。政府有多大的權(quán)力，就應當承擔多大的責任，這是理所當然的事情。并非有了權(quán)力清單就能管住權(quán)力，建立權(quán)力清單的同時還要建立責任清單，明確責任主體，健全問責機制。這就要求政府管理方式要與審批權(quán)力下放、職權(quán)事項清理結(jié)合起來，重心要從事前審批向事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，做到“放”和“管”兩個輪子一起轉(zhuǎn)，不能在權(quán)力下放的同時留下大片監(jiān)管盲區(qū)。但在當前實踐中，權(quán)責清單已分別呈現(xiàn)依附型、一體型、獨立型三種模式，其中前兩種均與責任政府之基本要求、責任清單之存在初衷相背離，應當以最后一種模式作為銜接“三定”規(guī)定的理想模式進行推廣[14]。此外，對于違反權(quán)責清單的謊報、虛報、瞞報等行為，應采取嚴厲的懲戒措施。沒有這些剛性手段做后盾，清單公開后的權(quán)力運行還是會困難重重，難以取得預期效果。要以推行權(quán)責清單制度為契機，著力解決行政許可、行政處罰、行政強制等領(lǐng)域社會反映強烈的突出問題，并與簡政放權(quán)、政府職能轉(zhuǎn)變和依法行政結(jié)合起來，進一步減少政府的自由裁量權(quán)，增加市場的自主選擇權(quán)，推動創(chuàng)新政府和法治政府建設(shè)。

第二，各類清單的編制應由國務院制定統(tǒng)一標準，并有效跟蹤評估。權(quán)責清單的核心問題在于行政系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力調(diào)整以及行政權(quán)和社會權(quán)的再分配，其中涉及簡政放權(quán)、政企分開、政事分開、政社分開等一系列問題，是調(diào)整各方面利益格局、轉(zhuǎn)變政府職能的動態(tài)過程。在這個過程中，各地對這些問題的理解本身就見仁見智，再加上改革在某些領(lǐng)域觸及一些政府部門的直接利益，遇到一定的阻力也是可想而知的。僅從各地第一輪公布的保留行政權(quán)力的總數(shù)這一項數(shù)據(jù)就可以知道大概的情況:據(jù)不完全統(tǒng)計，省級行政區(qū)中，最少的安徽省僅保留1712項，最多的四川省多達7194項，是前者的4.2倍；設(shè)區(qū)的市級行政區(qū)中，最少的蘭州市僅保留1989項，最多的南通市多達6332項，是前者的3.2倍[15]。對此，2015年國務院已提出各地政府參照行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他類別的“9＋X”分類方式[16]。從實踐反饋的情況看，盡管前期各類清單制定經(jīng)過清權(quán)、減權(quán)、曬權(quán)取得了明顯成效，但在權(quán)力數(shù)量、清單結(jié)構(gòu)、清理依據(jù)、歸類標準、發(fā)布主體和載體等方面還存在較多改進的空間[17]。

第三，權(quán)責清單制度需要在民主法治的框架內(nèi)穩(wěn)步推進。從行政機關(guān)在人民代表大會制度中的定位來看，除人大對行政機關(guān)工作和法律層面的全方位監(jiān)督外，以往來自審判、檢察機關(guān)的橫向制衡是較為薄弱的，其中由于行政訴訟制度的存在，法院對行政機關(guān)的監(jiān)督總體上大于檢察院；新成立的監(jiān)察機關(guān)對于行政機關(guān)的監(jiān)督由于集中于公職人員職務違法犯罪，一般也不會涉及具體行政事務。因此，涉及權(quán)力調(diào)整的清理環(huán)節(jié)如果能由各級人大主導，并廣泛聽取社會公眾的意見，一方面有利于對相關(guān)條款及時進行立、改、廢、釋，另一方面亦利于對行政機關(guān)的放權(quán)行為進行審查，避免不當?shù)呢熑瓮泼?，這樣做比行政機關(guān)單方面推進更有助于推進民主法治建設(shè)。