社會(huì)救助服務(wù):歐盟經(jīng)驗(yàn)與中國選擇

田 蓉，周曉虹

(南京大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，南京210023)

一、社會(huì)救助服務(wù)的重要意義

目前，我國社會(huì)救助主要方式仍以現(xiàn)金與實(shí)物為主，救助方式較為單一，對于救助對象的復(fù)雜問題與差異化需求無法有效回應(yīng)。隨著低保替代率下降與低保領(lǐng)取條件收緊，救助對象在物質(zhì)利益和社會(huì)關(guān)系方面的需求不能得到滿足，使得這些經(jīng)受排斥的貧困群體日趨邊緣化[1]。社會(huì)救助服務(wù)的發(fā)展如工作援助、教育救助、家庭照顧、健康照顧等，不僅有助于我國社會(huì)救助制度轉(zhuǎn)型與升級，亦可增強(qiáng)貧困家庭發(fā)展能力[2]。隨著人口老齡化、家庭結(jié)構(gòu)變化及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，社會(huì)服務(wù)快速發(fā)展?！吧鐣?huì)服務(wù)國家”正逐漸替代“社會(huì)保險(xiǎn)＋社會(huì)服務(wù)”的社會(huì)保障給付結(jié)構(gòu)，成為發(fā)達(dá)國家發(fā)展趨向。當(dāng)前，我國社會(huì)保障給付方式仍存在“重社會(huì)保險(xiǎn)，輕社會(huì)服務(wù)”的問題，如何回應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求并降低此種結(jié)構(gòu)帶來的保險(xiǎn)給付壓力?有鑒于此，我們亟須探索以構(gòu)建“社會(huì)服務(wù)國家”為導(dǎo)向、以社會(huì)服務(wù)為重點(diǎn)、適合我國的“社會(huì)服務(wù)＋社會(huì)保險(xiǎn)”的給付結(jié)構(gòu)[3]。

實(shí)際上，普遍型社會(huì)福利體系包括了貨幣福利、實(shí)物福利與服務(wù)福利[4]。社會(huì)服務(wù)在英國稱為“個(gè)人社會(huì)服務(wù)”(personal social service)，在美國被稱為人群服務(wù)(human service)，我國臺灣與香港地區(qū)則稱之為“福利服務(wù)”。個(gè)人社會(huì)服務(wù)是針對那些因個(gè)人或社會(huì)環(huán)境影響而導(dǎo)致有特殊需求的人群所提供的服務(wù)，如老人、身心障礙者、兒童等。自19世紀(jì)以來，社會(huì)服務(wù)大多由政府、私人與志愿團(tuán)體合力提供[5]。社會(huì)服務(wù)依其服務(wù)內(nèi)涵包括以下三類:個(gè)人與家庭的社會(huì)化與發(fā)展相關(guān)服務(wù)，治療、協(xié)助、康復(fù)與社會(huì)保護(hù)服務(wù)以及咨詢與指導(dǎo)性服務(wù)[6]，這些服務(wù)多由社會(huì)工作者承擔(dān)。1972年以前，美國的社會(huì)服務(wù)與現(xiàn)金救助是合并在一起的，社工員也參與現(xiàn)金救助資格審查工作。1972年社會(huì)安全法案修正案將社會(huì)服務(wù)與救助分開，社會(huì)救助對象會(huì)被告知可要求相關(guān)社會(huì)服務(wù)，他們也有權(quán)要求這些服務(wù)，但財(cái)務(wù)救助資格審查相關(guān)工作已不再由社工員擔(dān)任[5]。1948年英國頒布的《國民救助法》將收入維持與個(gè)人社會(huì)服務(wù)分離，所有收入維持相關(guān)工作納入一個(gè)國家機(jī)構(gòu)，社會(huì)服務(wù)則交由地方政府提供，社會(huì)服務(wù)開始面向所有民眾而非貧窮人士提供[3]。但盡管如此，接受個(gè)人社會(huì)服務(wù)的案主最明顯的共同特征仍為貧窮與被剝奪[5]。

如何建立一個(gè)既能為民眾提供現(xiàn)金給付保障其基本收入安全，又能提供各類“個(gè)人導(dǎo)向”具體社會(huì)服務(wù)(如教育、醫(yī)療、住房及個(gè)人社會(huì)服務(wù))的社會(huì)保護(hù)體系，被視為我國社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新的重要落腳點(diǎn)[7]。在歐盟國家，盡管各國間存在社會(huì)服務(wù)策略路徑及實(shí)施方式差異，總體而言，社會(huì)服務(wù)在預(yù)防并對抗貧困、社會(huì)排斥風(fēng)險(xiǎn)與改善弱勢群體生活質(zhì)量方面發(fā)揮了重要作用。歐盟社會(huì)救助服務(wù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)如何，對于發(fā)展中的中國社會(huì)救助服務(wù)領(lǐng)域的借鑒意義為何，這是本文致力回應(yīng)的問題。本文首先探析社會(huì)服務(wù)與社會(huì)救助服務(wù)概念意涵，在分析歐盟國家社會(huì)救助服務(wù)理念與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及我國社會(huì)救助服務(wù)現(xiàn)狀問題基礎(chǔ)上，反思?xì)W盟經(jīng)驗(yàn)對于我國未來社會(huì)救助服務(wù)發(fā)展路徑的啟示。

二、積極包容:歐盟國家社會(huì)救助服務(wù)的理念與經(jīng)驗(yàn)

歐盟國家對社會(huì)救助服務(wù)的界定，并未將與社會(huì)救助相關(guān)的行政管理性服務(wù)納入其中，而是明確救助服務(wù)即為與現(xiàn)金實(shí)物給付相對應(yīng)的福利類型。社會(huì)救助領(lǐng)域現(xiàn)金實(shí)物給付與社會(huì)服務(wù)既可以分開也可以混合運(yùn)用，主要視服務(wù)對象處境而論。如果服務(wù)對象需要，符合條件的受益人既可以得到基于家計(jì)調(diào)查的現(xiàn)金給付以維持收入安全，日常生活面臨困難者亦可以獲得相應(yīng)社會(huì)服務(wù)支持，如提供工作、住房、醫(yī)療以及衛(wèi)生、餐飲、購物等日常家務(wù)支持。一般而言，政府會(huì)首先為這些救助服務(wù)對象提供社會(huì)服務(wù)，服務(wù)尚不足以解決其問題時(shí)再輔以現(xiàn)金給付[8]。各國因?yàn)楦＠w制不同，社會(huì)救助服務(wù)發(fā)展程度亦有區(qū)別。北歐國家因其社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目發(fā)展成熟，社會(huì)救助項(xiàng)目較少，配套社會(huì)工作服務(wù)也欠發(fā)達(dá)。相反，有著廣泛社會(huì)救助項(xiàng)目的自由福利體制國家，如英國，則有大量社會(huì)工作服務(wù)支持其社會(huì)救助受益人。

歐盟早在2008年提出積極包容(Active Inclusion)策略，旨在支持就業(yè)市場適齡卻遭遇社會(huì)排斥的群體重返職場、恢復(fù)自信、重新積極參與社區(qū)生活。積極包容策略包括三方面內(nèi)容:首先，為服務(wù)對象提供足夠的收入支持與就業(yè)保障，將失業(yè)與就業(yè)福利結(jié)合起來，幫助人們獲得其被賦予的福利。其次，致力構(gòu)建包容性的就業(yè)市場，降低就業(yè)市場進(jìn)入難度，應(yīng)對工作貧窮，避免貧困陷進(jìn)。再次，為服務(wù)對象提供可及的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，包括住房、教育、醫(yī)療、社會(huì)服務(wù)，幫助人們積極參與社會(huì)，重返就業(yè)市場[9]。在歐盟國家社會(huì)服務(wù)的主要含義是回應(yīng)社會(huì)需求以及特殊化個(gè)人家庭或群體需要而開展的系列活動(dòng)，旨在幫助服務(wù)對象克服困難處境，預(yù)防社會(huì)排斥，增強(qiáng)社會(huì)融入，提升生活質(zhì)量[10]。社會(huì)服務(wù)包括兩類:一類是法定及補(bǔ)充性社會(huì)保障，覆蓋個(gè)體生命中與健康、老化、職業(yè)傷害、失業(yè)或殘障等相關(guān)的主要風(fēng)險(xiǎn)。另一類是個(gè)別化的必要服務(wù)，涉及三個(gè)方面:幫助個(gè)體應(yīng)對其所面臨挑戰(zhàn)與危機(jī)的救助如債務(wù)、失業(yè)、成癮或家庭破碎等；幫助相關(guān)個(gè)體能完全重新融入社會(huì)的活動(dòng)如康復(fù)、新移民語言培訓(xùn)等，尤其是重返勞動(dòng)力市場的支持活動(dòng)如職業(yè)訓(xùn)練；有慢性疾病或障礙群體的融入服務(wù)以及為有需要群體提供社會(huì)住宅[8]。

積極包容政策不只是歐盟實(shí)現(xiàn)2020年減貧目標(biāo)的重要舉措，更是其社會(huì)投資政策的關(guān)鍵內(nèi)容，旨在通過投資實(shí)現(xiàn)民眾社會(huì)與經(jīng)濟(jì)層面的參與。這項(xiàng)政策將保障民眾獲得足夠收入視為其基本權(quán)利，充分的低收入保障計(jì)劃作為積極包容政策三大支柱之一，是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展的基石，幫助低收入群體健康生活有助于縮減長期經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本。體面的工作可以減貧，積極包容政策中優(yōu)質(zhì)服務(wù)的主張，是為了幫助民眾獲得資源與社會(huì)支持，保障其有尊嚴(yán)生活的基本權(quán)利，對低收入群體社會(huì)融入至關(guān)重要。此項(xiàng)政策致力于通過為弱勢群體增能，改善其社會(huì)參與，有機(jī)會(huì)對影響到其生活的政策與實(shí)務(wù)發(fā)出自己的聲音。這使處于社會(huì)排斥下的群體能夠獲得公平與有效的支持，了解相關(guān)信息，獲求自身利益的政策保障。

2013年歐盟檢視成員國積極包容政策的成效時(shí)發(fā)現(xiàn)，各國在推進(jìn)積極包容方面的整合性策略進(jìn)展甚微，三個(gè)主要支柱發(fā)展不均衡，各國對于勞動(dòng)力市場關(guān)注較多，而對于足夠收入支持以及優(yōu)質(zhì)服務(wù)方面重視不足。因此，歐盟于當(dāng)年推出的社會(huì)投資計(jì)劃中，再一次敦促各成員國全力推進(jìn)此政策[9]。

1.給付方式:服務(wù)先行、現(xiàn)金補(bǔ)充

在社會(huì)救助領(lǐng)域，服務(wù)先行、現(xiàn)金實(shí)物給付補(bǔ)充是歐盟國家的一般做法。已有證據(jù)顯示，較之現(xiàn)金給付，服務(wù)提供在成本效益與投資附加值方面以及幫助弱勢群體更加積極融入社會(huì)方面更具成效。服務(wù)實(shí)施也給社區(qū)、村莊、區(qū)域及國家?guī)砹碎g接的積極影響，使其民眾更少依賴社會(huì)救助體系而成為自助與自發(fā)的公民。當(dāng)然，重點(diǎn)發(fā)展社會(huì)服務(wù)，只在個(gè)體需求評估基礎(chǔ)上將現(xiàn)金給付作為補(bǔ)充的策略也在許多歐盟國家遭遇困境。通過在這些國家的服務(wù)實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，弱勢群體在他們沒有意識到充分而優(yōu)質(zhì)的服務(wù)對其生活、健康與發(fā)展前景可能帶來的積極影響時(shí)，往往更傾向于接受現(xiàn)金福利而非服務(wù)[4]。

社會(huì)服務(wù)在歐盟經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展方面扮演了重要角色，尤其是在促進(jìn)社會(huì)融入、減少貧困與不公平方面至關(guān)重要，也創(chuàng)造了諸多就業(yè)機(jī)會(huì)。近年來歐盟國家經(jīng)濟(jì)與財(cái)政危機(jī)，一方面更需要社會(huì)服務(wù)來緩解危機(jī)帶來的影響；另一方面，財(cái)政危機(jī)帶來的預(yù)算削減也對社會(huì)服務(wù)資金方面影響深刻。現(xiàn)金給付福利在歐盟整體社會(huì)開支所占比重達(dá)到2/3，現(xiàn)金福利與實(shí)物及服務(wù)福利的比重在歐盟各國間各不相同。

過去二十年間，許多歐盟成員國在實(shí)物與服務(wù)福利方面較之現(xiàn)金福利的開支有了相應(yīng)增加，包括瑞典與歐洲大陸國家如德國、荷蘭、比利時(shí)、奧地利。同時(shí)，現(xiàn)金福利比例在冰島、希臘、葡萄牙等國家有所增加，主要用于老年年金開支。就歐盟整體而言，在兒童、家庭與障礙人士服務(wù)領(lǐng)域，略微呈現(xiàn)實(shí)物福利(主要是照顧服務(wù))開支增加趨勢。單就障礙人士領(lǐng)域而言，現(xiàn)金福利支出明顯高于康復(fù)服務(wù)支出，但康復(fù)服務(wù)對于這些障礙人士融入就業(yè)市場重獲就業(yè)機(jī)會(huì)至關(guān)重要。

2.實(shí)施路徑:個(gè)別定制與整合提供

歐盟社會(huì)救助服務(wù)實(shí)踐顯示，一些為社會(huì)所排斥的個(gè)體往往最難接觸。社會(huì)排斥的產(chǎn)生多是各種因素(如健康問題、低教育水平與社會(huì)參與、失業(yè)等)交織的結(jié)果，因此在面對這類個(gè)體時(shí)，需將其多元問題進(jìn)行綜合考慮，制定個(gè)別化方案，由社會(huì)工作者、醫(yī)護(hù)人員、特教專家等人士組成的跨專業(yè)團(tuán)隊(duì)為其提供服務(wù)。有鑒于此，歐盟國家日益強(qiáng)調(diào)整合服務(wù)提供，如一站式服務(wù)或在社區(qū)服務(wù)中心提供綜合服務(wù)，以期解決案主的復(fù)雜問題，預(yù)防貧困與社會(huì)排斥，提升干預(yù)以及服務(wù)支出的效率與效果。整合服務(wù)這一路徑可以避免重復(fù)救助，統(tǒng)一信息資訊，有助于需求識別與精準(zhǔn)回應(yīng)，對于削減福利成本具有積極影響。

歐盟成員國在推進(jìn)基層社會(huì)救助服務(wù)方面已有諸多探索。以羅馬尼亞為例，當(dāng)前羅馬尼亞面臨的一些棘手社會(huì)問題的解決亟須這種整合服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，如兒童脆弱的營養(yǎng)現(xiàn)狀、兒童虐待與疏忽、輟學(xué)、早教缺乏問題、青年失業(yè)、不充足的基礎(chǔ)與預(yù)防健康服務(wù)、欠發(fā)展的社會(huì)住宅以及對于一些更廣泛的有需求群體支持性服務(wù)的欠缺。經(jīng)濟(jì)上的貧困正進(jìn)一步惡化這些困境，而依賴單一現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付又不足以解決既有問題。雖然現(xiàn)金給付形式的收入支持對于緩解嚴(yán)重的貧困率與物質(zhì)匱乏仍十分必要，但能夠滿足弱勢群體特殊需求包括現(xiàn)金與社會(huì)服務(wù)在內(nèi)的套餐服務(wù)對其社會(huì)融入更具意義。

為確保本國政府公共財(cái)政資金與來自歐盟的資助可以落實(shí)，切實(shí)推動(dòng)社會(huì)救助服務(wù)發(fā)展，羅馬尼亞中央政府采取了系列措施增強(qiáng)社區(qū)層面社會(huì)救助。首先，明確每個(gè)地方政府都有法定責(zé)任提供一套基本干預(yù)方案，確保一名全職社工落地社區(qū)并承擔(dān)社會(huì)工作外展任務(wù)，向社區(qū)弱勢群體與家庭提供面對面服務(wù)。其次，通過資助基層(尤其是農(nóng)村地區(qū))一項(xiàng)全國性項(xiàng)目，幫助基層社區(qū)培訓(xùn)社會(huì)救助人才，起草基層個(gè)案管理方法、指引與工具。同時(shí)，發(fā)展社區(qū)層面社會(huì)救助監(jiān)管評價(jià)機(jī)制；提供社會(huì)服務(wù)輸送與拓展硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金(如日間照料中心、救助餐廳、居家照顧設(shè)施等)。發(fā)展社區(qū)整合服務(wù)團(tuán)隊(duì)在基層(尤其是貧窮與邊緣地區(qū))提供教育、就業(yè)、健康、社會(huì)保護(hù)等整合型社會(huì)服務(wù)，為社區(qū)工作者發(fā)掘清晰的方法、工具與工作步驟，建設(shè)多功能社區(qū)中心為社區(qū)特困群體提供整合服務(wù)[11]。

整合服務(wù)提供路徑在歐盟多國皆有成功經(jīng)驗(yàn)，如波蘭巴卡基金會(huì)(Barka Foundation)設(shè)立社會(huì)整合中心促進(jìn)民眾互助，為一些長期失業(yè)、無家可歸、貧窮或?yàn)E藥、釋囚等弱勢群體提供職業(yè)、教育與社會(huì)技能訓(xùn)練，幫助其融入社會(huì)與就業(yè)市場。通過教育與社會(huì)企業(yè)家的支持，巴卡基金會(huì)將地方政府機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企業(yè)、住房機(jī)構(gòu)、地方教育與就業(yè)政府部門匯集起來，在社區(qū)構(gòu)建100多種伙伴合作關(guān)系，成為社區(qū)整合中心網(wǎng)絡(luò)重要組成部分，實(shí)現(xiàn)其支持功能。英國于2012至2015年期間實(shí)施的“困境家庭計(jì)劃”，整合了英格蘭150個(gè)地方政府資源，成功支持了超過11.6萬個(gè)具有復(fù)雜問題的家庭，幫助輟學(xué)兒童返校、青少年犯罪與反社會(huì)行為消失、成人重返就業(yè)市場。

3.規(guī)劃與監(jiān)管

與社會(huì)救助服務(wù)整合的回顧相比，對于區(qū)域社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)與有需要人群的情況進(jìn)行梳理也同樣主要。社會(huì)服務(wù)測繪(Mapping)是運(yùn)用GIS地圖技術(shù)測繪社會(huì)服務(wù)地理分布、服務(wù)區(qū)位、地址、聯(lián)系方式、受益對象人數(shù)等信息的過程與行動(dòng)。這一技術(shù)正為歐盟各國規(guī)劃發(fā)展本國社會(huì)救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)所運(yùn)用。如羅馬尼亞勞動(dòng)與社會(huì)公正部和國家經(jīng)濟(jì)研究中心合作執(zhí)行的社會(huì)融合項(xiàng)目，開發(fā)出關(guān)于羅馬尼亞現(xiàn)有社會(huì)服務(wù)區(qū)域分布互動(dòng)地圖、社會(huì)需求以及貧窮地圖。英國照顧質(zhì)量委員會(huì)作為英國健康與社會(huì)照顧領(lǐng)域準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，將英格蘭社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行排名，制作成地圖供民眾查詢符合自己需求的服務(wù)，如醫(yī)院、照顧之家、家庭醫(yī)生等。為保證社會(huì)救助領(lǐng)域服務(wù)質(zhì)量，歐洲委員會(huì)通過社會(huì)保護(hù)委員會(huì)發(fā)起歐洲社會(huì)服務(wù)質(zhì)量框架，旨在規(guī)范歐盟國家社會(huì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。許多歐盟國家(如德國、西班牙、奧地利、法國等)不僅要求承接其服務(wù)的社會(huì)組織自身具備質(zhì)量管理體系，也要求在歐盟標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上形成本國國家標(biāo)準(zhǔn)。

在過去二十年間，歐盟國家社會(huì)救助體系中最低收入保護(hù)呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢。這一趨勢并非國家合并的結(jié)果，各國間的差異仍然很明顯，但多數(shù)國家都在向“較少再分配”的方向發(fā)展。這樣的趨勢部分受到了經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，GDP中有著較高公債的國家似乎社會(huì)救助收入的充分性更趨減少[10]。社會(huì)救助領(lǐng)域相關(guān)服務(wù)有些是基于家計(jì)調(diào)查給付，有些則是普惠性質(zhì)。受到歐洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，福利開支削減，部分國家開始重新審視基于家計(jì)調(diào)查福利給付的作用。2014年歐盟各國家計(jì)調(diào)查福利占總社會(huì)開支11%。各成員國之間基于家計(jì)調(diào)查的福利給付差異較大，比重較低的如愛沙尼亞、拉脫維亞、瑞典與捷克少于3%，比重較高的如愛爾蘭與丹麥超過30%。基于家計(jì)調(diào)查給付的福利開支比重在各服務(wù)領(lǐng)域之間也有區(qū)別，在健康照顧及老年遺屬福利領(lǐng)域所占比重較小，而在社會(huì)排斥及社會(huì)住宅領(lǐng)域非常普遍，此領(lǐng)域支出基本面向低收入與低資產(chǎn)群體。學(xué)者在分析瑞典長期接受社會(huì)救助群體社會(huì)服務(wù)困境時(shí)指出，瑞典社會(huì)政策正發(fā)生轉(zhuǎn)變，公共福利削減，申請資格條件收緊，家計(jì)調(diào)查的作用正逐漸被重視[12]。

三、中國社會(huì)救助服務(wù)的現(xiàn)狀與不足

社會(huì)救助服務(wù)正日益受到中國政府與學(xué)界的重視，中央政府提出建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略決策，同時(shí)加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)體系建設(shè)以滿足人民群眾日益增長的社會(huì)服務(wù)需求。學(xué)界也提出“重社會(huì)保險(xiǎn)、輕社會(huì)服務(wù)”的給付結(jié)構(gòu)不能有效解決市場經(jīng)濟(jì)所引發(fā)的許多社會(huì)問題，應(yīng)當(dāng)發(fā)展以社會(huì)服務(wù)為重點(diǎn)的“社會(huì)服務(wù)國家”“服務(wù)型社會(huì)”[3]。對照歐盟經(jīng)驗(yàn)，我們可以總結(jié)出中國社會(huì)救助服務(wù)發(fā)展取得的成績與不足，以及未來的發(fā)展方向。

1.中國社會(huì)救助服務(wù)的推進(jìn):以政府購買社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)為中心

為促進(jìn)社會(huì)救助服務(wù)發(fā)展，國家已出臺多項(xiàng)政策。根據(jù)2014年施行的《社會(huì)救助暫行辦法》，縣級以上地方人民政府可向社會(huì)力量通過委托、承包、采購等方式購買社會(huì)救助相關(guān)具體服務(wù)。2015年民政部、財(cái)政部頒發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)救助領(lǐng)域社會(huì)工作發(fā)展的意見》(以下簡稱《加快社工發(fā)展的意見》)，進(jìn)一步明確發(fā)展社會(huì)救助領(lǐng)域社會(huì)工作服務(wù)是構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)救助體系的必然要求。社會(huì)救助對象心理行為引發(fā)的個(gè)體與社會(huì)問題，亟待社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)與社會(huì)工作參與，建立物質(zhì)資金幫扶與心理社會(huì)支持相結(jié)合、基本救助服務(wù)與專業(yè)化個(gè)性化服務(wù)互為補(bǔ)充、政府主導(dǎo)與社會(huì)參與相銜接的新型社會(huì)救助服務(wù)模式。這些服務(wù)具體包括社會(huì)融入服務(wù)、能力提升服務(wù)、資源鏈接服務(wù)與宣傳倡導(dǎo)服務(wù)。根據(jù)《加快社工發(fā)展的意見》，到2020年我國將初步形成社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者廣泛參與的社會(huì)救助體系以及社會(huì)救助工作人員普遍運(yùn)用社會(huì)工作專業(yè)理念、知識與方法的局面。2017年，民政部又發(fā)布了《關(guān)于積極推行政府購買服務(wù)，加強(qiáng)基層社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)能力的意見》(以下簡稱《意見》)，進(jìn)一步提出可以向社會(huì)力量采購事務(wù)性工作和服務(wù)性工作兩類社會(huì)救助服務(wù)。在《意見》中，前者指基層經(jīng)辦最低生活保障、特困人員救助供養(yǎng)、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助等服務(wù)時(shí)對象排查、家計(jì)調(diào)查、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、政策宣傳、績效評價(jià)等工作，后者則是指面向社會(huì)救助對象開展的照料護(hù)理、康復(fù)訓(xùn)練、送醫(yī)陪護(hù)、社會(huì)融入、能力提升、心理疏導(dǎo)、資源鏈接等服務(wù)。社會(huì)救助領(lǐng)域吸引社會(huì)力量參與，建立政府與社會(huì)合作機(jī)制，依托社會(huì)工作專業(yè)知識提升社會(huì)救助服務(wù)水平雖已列入政策推動(dòng)，但實(shí)務(wù)領(lǐng)域救助服務(wù)仍處在起步發(fā)展階段。

2.政府基礎(chǔ)救助服務(wù)穩(wěn)步推進(jìn)，但投入不足且城鄉(xiāng)失衡

在中國，由政府部門實(shí)施的社會(huì)救助服務(wù)，第一類服務(wù)涉及特困人員供養(yǎng)，滿足其基本生活條件、生活照料、疾病治療以及喪葬事宜。第二類服務(wù)針對因病致貧、因病返貧問題，保障醫(yī)療救助對象獲得基本的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。第三類則面向因突發(fā)事件而導(dǎo)致生活受困，而既有社會(huì)救助政策無法覆蓋的群體或家庭提供的臨時(shí)救助服務(wù)。第四類災(zāi)害救助服務(wù)，包括為受災(zāi)人員提供必要的應(yīng)急救助、過渡性安置和恢復(fù)重建，保障受災(zāi)群眾基本生活。就特困人員供養(yǎng)服務(wù)方面而言，供養(yǎng)服務(wù)穩(wěn)步推進(jìn)，相關(guān)制度正逐步完善。截至2017年底，全國救助供養(yǎng)農(nóng)村特困人員467.1萬人，比上年減少5.9%；全年各級財(cái)政共支出農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)資金271.0億元，比上年增長18.4%。①數(shù)據(jù)來源:民政部http://xxgk.mca.gov.cn:8081/new＿gips/contentSearch?id＝83969但這一制度也存在一些問題，從2007到2016年農(nóng)村五保供養(yǎng)總?cè)藬?shù)基本穩(wěn)定在500萬左右，初步實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保，但由于受傳統(tǒng)觀念和有限的財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入等因素影響，農(nóng)村五保集中供養(yǎng)比例一直不高，供養(yǎng)水平雖不斷提高，但總體來看，資金投入仍明顯不足。臨時(shí)救助與醫(yī)療救助方面雖不斷完善，但直接救助水平低，城鄉(xiāng)財(cái)政投入失衡的問題仍然存在。

3.社會(huì)組織提供社會(huì)救助服務(wù)處于起步階段，組織能力與專業(yè)水平欠缺

長期以來，我們一直處于“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的格局。近年來，社會(huì)發(fā)展的需要促使政府職能轉(zhuǎn)變，從單一的政府管制方式走向多元主體共治成為發(fā)展趨勢。那么，由社會(huì)力量提供的社會(huì)救助服務(wù)現(xiàn)狀如何呢?目前，在社會(huì)救助領(lǐng)域，社會(huì)組織針對經(jīng)濟(jì)貧困群體的家庭與兒童福利服務(wù)、醫(yī)務(wù)社會(huì)服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、安老服務(wù)、障礙群體服務(wù)、青少年服務(wù)、違法者服務(wù)等正逐步發(fā)展。在社會(huì)救助領(lǐng)域，社會(huì)組織類型除了基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)這些傳統(tǒng)社會(huì)組織形式外，近年來社會(huì)企業(yè)、社區(qū)基金會(huì)也開始發(fā)揮作用。但由于社會(huì)救助領(lǐng)域社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量與能力尚不足、社會(huì)工作發(fā)展基礎(chǔ)仍比較薄弱，使得社會(huì)救助服務(wù)可及范圍和受益人群仍然有限、服務(wù)成效難以保障。

從2016年《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》，到2017年國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，再到2018年民政部出臺的《關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的意見》，社會(huì)組織的培育成為一個(gè)明確的政策目標(biāo)。這樣的政策環(huán)境給社會(huì)組織的發(fā)展帶來了契機(jī)，根據(jù)2018年《社會(huì)組織藍(lán)皮書》數(shù)據(jù)，截至2017年底，全國社會(huì)組織已達(dá)80.3萬個(gè)，與2016年度70.2萬個(gè)相比，增長14.3%，增速創(chuàng)十年來最高[13]。然而，當(dāng)社會(huì)組織的數(shù)量與政績掛鉤時(shí)，龐大的數(shù)字背后，亦存在許多堪憂的質(zhì)量問題。同時(shí)，社會(huì)組織發(fā)展區(qū)域不平衡以及城鄉(xiāng)不平衡特征明顯，總體數(shù)量較之當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍不足，專業(yè)化程度也有待提升。

當(dāng)前，90%的社會(huì)組織資金源于自營收入，這樣的財(cái)政狀況勢必對這些組織投入社會(huì)救助服務(wù)的動(dòng)力產(chǎn)生影響。因?yàn)樯鐣?huì)救助服務(wù)對象普遍經(jīng)濟(jì)困難，很難付費(fèi)接受服務(wù)。因此，進(jìn)入社會(huì)救助服務(wù)領(lǐng)域的社會(huì)組織多以承接政府購買服務(wù)或參加政府公益創(chuàng)投獲取資源。許多社會(huì)組織對于政府具有嚴(yán)重的資源依賴，自主性較差，欠缺長遠(yuǎn)規(guī)劃與服務(wù)所需專業(yè)能力。上述80.3萬社會(huì)組織中，能夠提供專業(yè)化優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)不多。社會(huì)救助服務(wù)作為托底性質(zhì)的服務(wù)，深刻影響著受助者的生存狀態(tài)和生活質(zhì)量，和“錦上添花”的服務(wù)相比，其“雪中送炭”的屬性對社會(huì)組織的服務(wù)質(zhì)量提出了更高要求。

4.社會(huì)救助服務(wù)的質(zhì)量管理體系欠缺，嚴(yán)格的項(xiàng)目評估與監(jiān)管制度尚不健全

就目前來看，政府購買服務(wù)或是公益創(chuàng)投支持項(xiàng)目均缺乏有效的監(jiān)督評估體系，導(dǎo)致政社合作過程中出現(xiàn)諸多問題，如監(jiān)管主體之間職權(quán)交叉、相互推諉、監(jiān)管主體權(quán)責(zé)分工不明確、缺乏問責(zé)機(jī)制等。同時(shí)，作為社會(huì)監(jiān)管力量來源，無論是我們的民眾、媒體或是行業(yè)協(xié)會(huì)，監(jiān)管能力與意識仍有待提升。當(dāng)前，社會(huì)救助購買服務(wù)的監(jiān)管仍存在流于程序與形式的問題，購買流程是否具有合法性、合規(guī)性，評估多關(guān)注服務(wù)產(chǎn)出而非服務(wù)成效，監(jiān)管“賣方”是否按合約提供服務(wù)，輕視“賣方”所提供的服務(wù)質(zhì)量層面等等。根據(jù)提高效率和滿足服務(wù)需求目標(biāo)，政府購買評估與監(jiān)管的內(nèi)容包括了經(jīng)濟(jì)性評估與監(jiān)管及社會(huì)性評估與監(jiān)管兩大類。前者關(guān)注政府購買社會(huì)組織服務(wù)的經(jīng)濟(jì)(Economy)、效率(Efficiency)和效益(Effectiveness)；后者關(guān)注公平(Equality)、便利(Convenience)和充足性(Sufficiency)[14]。社會(huì)服務(wù)因其產(chǎn)品數(shù)量與質(zhì)量難以測量的特性，評估指標(biāo)體系更加需要充分征求利益相關(guān)者和專業(yè)機(jī)構(gòu)的意見。社會(huì)救助服務(wù)可能因其服務(wù)對象問題復(fù)雜多元，所需服務(wù)周期也會(huì)較長，相應(yīng)評估與監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)符合其領(lǐng)域?qū)傩?。正如前文所述，?dāng)前具備服務(wù)能力的社會(huì)組織數(shù)量有限，雖然聊勝于無，但如果沒有完善的標(biāo)準(zhǔn)評價(jià)體系，不具備專業(yè)能力的社會(huì)組織進(jìn)入公共服務(wù)市場帶來的長遠(yuǎn)負(fù)面影響不容小覷。政府與專業(yè)機(jī)構(gòu)有責(zé)任將服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)入門檻設(shè)定好，培育社會(huì)組織能力具備資質(zhì)，這對于當(dāng)前剛剛起步的我國社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域非常關(guān)鍵。

四、共享發(fā)展:中國社會(huì)救助服務(wù)的未來政策選擇

歐盟國家多年來社會(huì)救助服務(wù)領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)顯示，貧窮及社會(huì)排斥問題的有效回應(yīng)，需要現(xiàn)金給付為服務(wù)對象提供收入支持，更需要符合服務(wù)對象需求的社會(huì)服務(wù)的跟進(jìn)。通過服務(wù)，緩解其所面臨的挑戰(zhàn)與困境，激發(fā)其潛力與信心重回就業(yè)市場，是更有效的社會(huì)支持路徑。因服務(wù)對象往往身處多重困境，救助方案需要有針對性個(gè)別化制定，并整合跨專業(yè)團(tuán)隊(duì)提供相關(guān)服務(wù)處遇。歐盟部分國家利用GIS技術(shù)對區(qū)域內(nèi)社會(huì)服務(wù)信息進(jìn)行測繪梳理，有效避免服務(wù)重復(fù)提供，方便受益人了解服務(wù)信息，也有助于政府進(jìn)行救助服務(wù)規(guī)劃。提升與保障社會(huì)救助服務(wù)整體成效，也有賴于政府與社會(huì)對服務(wù)的有力監(jiān)管。

當(dāng)然，積極包容也非消除貧窮與社會(huì)排斥的魔法棒，它只是為抵御貧窮與社會(huì)排斥提供了一種多元整合路徑，前提是此政策能有效實(shí)施?？傮w而言，首先，積極包容政策在歐盟各成員國之間的實(shí)施仍不均衡，針對有能力工作者的進(jìn)展優(yōu)于沒有能力工作者的。僅有比利時(shí)、丹麥、法國、馬耳他、斯洛文尼亞、瑞典六個(gè)國家面向有工作能力的人群，以及盧森堡、馬耳他、斯洛文尼亞三個(gè)國家面向沒有工作能力群體，發(fā)展出了推行積極包容政策的有效實(shí)施體系。影響此現(xiàn)狀的重要原因在于歐洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)的各國福利領(lǐng)域的緊縮政策。其次，政策制定者似乎并未充分理解積極包容三大支柱整合之意義，仍視此“積極包容”為“活化”。對于整合本質(zhì)的意義以及三大支柱彼此之間的互惠作用也缺乏認(rèn)同，尤其對于充分的收入支持的重要性認(rèn)識不足。此外，影響政策整合實(shí)施的現(xiàn)實(shí)障礙還包括各政府部門及機(jī)構(gòu)間權(quán)責(zé)分隔、協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏、地方層面不能貫徹實(shí)施頂層設(shè)計(jì)等。即使如此，積極包容政策如果可以有效實(shí)施其產(chǎn)生的成效仍為專家推崇。檢視過往政策實(shí)施，下述建議有助于未來政策發(fā)展。三大支柱的協(xié)調(diào)機(jī)制與各方面安排到位以使整合策略得以可能，三大支柱間如何平衡，強(qiáng)化監(jiān)管、評估與研究尤其是社會(huì)影響力評估，增加利益相關(guān)人參與以及先面向某些領(lǐng)域或群體推進(jìn)[15]。

反思當(dāng)下中國社會(huì)救助服務(wù)發(fā)展，政策層面已開始倡導(dǎo)服務(wù)發(fā)展，并提出個(gè)別化整合式服務(wù)理念；但在實(shí)踐層面，因地方層面救助服務(wù)規(guī)劃以及有專業(yè)能力的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)與社會(huì)工作者欠缺，當(dāng)前我國的救助服務(wù)呈現(xiàn)出發(fā)展不持續(xù)、不均衡、欠專業(yè)等碎片化特征。過去多年中國社會(huì)保障制度的發(fā)展不僅事實(shí)上為全民共享國家發(fā)展成果提供了基本途徑，也在客觀上成為全民共享國家發(fā)展成果的基本制度保證[16]。在共享發(fā)展價(jià)值指引下，本文提出我國未來社會(huì)救助服務(wù)發(fā)展政策建議如下。

第一，政策引導(dǎo)與資金支持。通過自上而下的政策及持續(xù)資金，引導(dǎo)幫助基層社區(qū)培養(yǎng)社會(huì)救助領(lǐng)域?qū)I(yè)工作人員，構(gòu)建立足社區(qū)層面的整合服務(wù)輸送網(wǎng)絡(luò)?？梢栽谥醒雽用娉雠_社會(huì)救助服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立社會(huì)救助服務(wù)專項(xiàng)資金資助地方社會(huì)救助相關(guān)服務(wù)項(xiàng)目。通過專項(xiàng)資金支持的項(xiàng)目幫助基層培養(yǎng)專業(yè)人才，同時(shí)引導(dǎo)基于社區(qū)層面的社會(huì)救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建以及社會(huì)救助服務(wù)專項(xiàng)基金的設(shè)立。中央政策亦可考慮引導(dǎo)各級政府增加其財(cái)政預(yù)算中對社會(huì)救助服務(wù)的投入，形成財(cái)政投入的長效穩(wěn)定機(jī)制，同時(shí)強(qiáng)化政府的監(jiān)管作用。當(dāng)前，各級政府公益創(chuàng)投資金多由福彩公益金支持，應(yīng)加大公益創(chuàng)投支持項(xiàng)目中社會(huì)救助類別項(xiàng)目數(shù)量與資助額度，優(yōu)先資助“雪中送炭”類項(xiàng)目而非“錦上添花”型項(xiàng)目，優(yōu)先回應(yīng)社會(huì)脆弱群體的迫切需要。

第二，人才培養(yǎng)與質(zhì)量監(jiān)控。在基層社區(qū)，按照一定的戶數(shù)和人口比例在社區(qū)設(shè)立社會(huì)救助服務(wù)工作員崗位，吸納專業(yè)社工承擔(dān)起社會(huì)救助相關(guān)行政性工作，如審核批復(fù)、需求評估或救助服務(wù)監(jiān)察等。鑒于當(dāng)前基層社區(qū)工作人員專業(yè)化水平不足，中央政府可依托相關(guān)行業(yè)部門出臺系統(tǒng)化職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并面向各級政府從事社會(huì)救助相關(guān)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)。政府可設(shè)相應(yīng)崗位聘請接受過培訓(xùn)的專業(yè)人員從事基層社會(huì)救助服務(wù)，亦可以通過項(xiàng)目化方式購買專業(yè)化社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的相關(guān)服務(wù)。鑒于區(qū)域發(fā)展的差異與多樣化，基層政府可引導(dǎo)與支持社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)參與基層社會(huì)救助實(shí)踐，探索適合本地情況的社會(huì)救助服務(wù)機(jī)制。

同時(shí)，由政府主導(dǎo)、社會(huì)組織及專家學(xué)者協(xié)同出臺適合中國本土特點(diǎn)的社會(huì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，敦促基層政府服務(wù)購買制定以服務(wù)成效為導(dǎo)向的評估標(biāo)準(zhǔn)以利監(jiān)管。形成社會(huì)救助服務(wù)購買、處遇、評估等系列標(biāo)準(zhǔn)，培訓(xùn)基層社會(huì)救助服務(wù)工作人員?？稍谥醒雽用娉雠_社會(huì)救助服務(wù)基本服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)框架，基層政府購買社會(huì)救助服務(wù)時(shí)可在基本服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)框架基礎(chǔ)上與社會(huì)服務(wù)提供機(jī)構(gòu)簽訂具體服務(wù)指標(biāo)合約，并對服務(wù)提供方進(jìn)行監(jiān)督評估。當(dāng)前，中國社會(huì)救助領(lǐng)域的事務(wù)性工作與服務(wù)性工作可適當(dāng)鼓勵(lì)與培育社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)多承接服務(wù)性工作。

第三，資源整合與機(jī)制協(xié)同。針對當(dāng)前社會(huì)救助資源部門分散的現(xiàn)狀，積極在基層探索資源整合機(jī)制，社會(huì)工作個(gè)案管理的方法可為資源整合所用。社會(huì)工作者發(fā)揮其個(gè)案管理者角色，針對服務(wù)對象問題及需求進(jìn)行評估，形成方案并制定干預(yù)計(jì)劃。個(gè)案管理者在充分了解基層社會(huì)救助政策與資源的基礎(chǔ)上，為服務(wù)對象鏈接資源提供服務(wù)。推進(jìn)社會(huì)救助相關(guān)政府部門之間的資源整合，明確部門間職責(zé)，建立合作機(jī)制，以便更有力地應(yīng)對貧窮與社會(huì)排斥問題。目前，社會(huì)救助與社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域資源分散，可在街道層面成立家庭綜合服務(wù)中心，內(nèi)設(shè)家庭支持、家庭輔導(dǎo)與家庭資源服務(wù)，對社會(huì)救助服務(wù)對象進(jìn)行個(gè)性化需求評估，整合服務(wù)方案設(shè)計(jì)與提供。

第四，信息共享與精準(zhǔn)供給。推進(jìn)社會(huì)救助領(lǐng)域相關(guān)社會(huì)工作專業(yè)發(fā)展，可以借鑒測繪技術(shù)對各基層區(qū)域所需服務(wù)需求與服務(wù)供給信息進(jìn)行梳理，有針對性地培育符合基層社區(qū)需要的社會(huì)組織與社會(huì)工作人才。探索當(dāng)前已經(jīng)存在的各類各層級救助信息數(shù)據(jù)庫的對接工作，構(gòu)建包含救助對象與救助資源供需雙方信息的全國性的社會(huì)救助信息平臺，在確保服務(wù)對象隱私及數(shù)據(jù)庫安全前提基礎(chǔ)上為社會(huì)救助政策制定者與服務(wù)提供者共享。依托共享信息平臺，引導(dǎo)規(guī)劃社會(huì)救助資源的分布，在社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)與有需要的服務(wù)對象之間進(jìn)行資源對接。

第五，社會(huì)救助服務(wù)與就業(yè)支持服務(wù)相結(jié)合。歐盟的社會(huì)救助項(xiàng)目與就業(yè)項(xiàng)目密切相關(guān)，其積極包容政策中收入支持、就業(yè)融入與服務(wù)提供三維設(shè)計(jì)項(xiàng)目支持，共同服務(wù)于貧窮與社會(huì)排斥問題的解決。香港面向社會(huì)救助受益人的社會(huì)服務(wù)也多聚焦于如何幫助其重返就業(yè)市場的相關(guān)服務(wù)。如何將有工作能力與沒有工作能力的救助對象的救助服務(wù)進(jìn)行分類設(shè)計(jì)，是中國未來社會(huì)救助服務(wù)發(fā)展需要考慮的議題。其中，為有工作能力的社會(huì)救助對象提供就業(yè)支持服務(wù)更是至關(guān)重要。當(dāng)前，如何將民政部門的社會(huì)救助工作與人力資源保障部門的就業(yè)支持工作進(jìn)行資源整合，為服務(wù)對象提供有效的服務(wù)與就業(yè)融入支持十分關(guān)鍵。