財(cái)政支農(nóng)資金股權(quán)投資改革的效果、問題與建議
——以供銷合作社“新網(wǎng)工程”專項(xiàng)資金改革為例

崔紅志，王 軍

（1.中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京100732；2.北京商業(yè)管理干部學(xué)院，北京100028）

一、引 言

近年來，黨中央、國務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)財(cái)政政策，財(cái)政支農(nóng)資金規(guī)模不斷擴(kuò)大。但是，財(cái)政支農(nóng)資金基本都是采取直接無償補(bǔ)助和補(bǔ)貼的方式。具體操作過程中，項(xiàng)目單位根據(jù)補(bǔ)助方向和要求，自主申報(bào)項(xiàng)目，經(jīng)相關(guān)部門審核通過后，以財(cái)政資助、貸款貼息、稅收返還等方式撥付。從目前理論界對(duì)財(cái)政支農(nóng)的規(guī)模[1]、結(jié)構(gòu)[2]和效率[3][4]等的研究看，這種方式存在以下幾個(gè)方面的問題:一是財(cái)政支農(nóng)資金具有較強(qiáng)的公益性，資金分配通常是普惠制的，在不同地區(qū)和不同層級(jí)之間進(jìn)行均衡，在支農(nóng)資金總量控制的情況下，容易出現(xiàn)“撒胡椒面”的方式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行扶持，導(dǎo)致支農(nóng)資金投入不同程度地存在面廣量小、資金不集中、重點(diǎn)不突出的現(xiàn)象，不能真正做到集中財(cái)力辦大事，也無法充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)放大功能[5]。二是由于難以甄別數(shù)量龐大的項(xiàng)目單位的真實(shí)需求，難以區(qū)分財(cái)政資金本身是否發(fā)揮了增量作用和杠桿效應(yīng)，存在一部分財(cái)政資金可能只是部分替代了項(xiàng)目單位既定的自主投資的問題。尤其是，財(cái)政資金無須償還，從而導(dǎo)致一些項(xiàng)目單位巧立名目、拼湊項(xiàng)目、多報(bào)冒領(lǐng)。三是小額、分散的財(cái)政資金，往往傾向于達(dá)到一些短期社會(huì)效果，其長(zhǎng)效性難以保證，并且對(duì)財(cái)政資金怎么用、效果如何的評(píng)估成本過高，很大程度上影響到財(cái)政資金的使用效率。四是掌握財(cái)政資金的部門對(duì)資金分配擁有較大的自由裁量權(quán)，容易引發(fā)“尋租”，并且項(xiàng)目單位對(duì)無償補(bǔ)助存在著“不要白不要”的沖動(dòng)，甚至存在“逆向選擇”和“劣幣驅(qū)逐良幣”問題。

2016年，中央財(cái)政將過去分散下達(dá)到各級(jí)財(cái)政用于支持供銷合作社開展“新農(nóng)村現(xiàn)代流通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)工程”（以下簡(jiǎn)稱“新網(wǎng)工程”）的專項(xiàng)資金上劃到中央本級(jí)，相應(yīng)增加全國供銷合作總社部門預(yù)算，注資中國供銷集團(tuán)，資金規(guī)模19億元，以股權(quán)形式重點(diǎn)支持供銷合作社開展農(nóng)村電商、土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)工作。但是，財(cái)政資金采取股權(quán)投資的模式是否能夠?qū)崿F(xiàn)改革的預(yù)期目標(biāo)，這種改革存在著哪些問題和潛在風(fēng)險(xiǎn)，如何解決這些問題，具有現(xiàn)實(shí)緊迫性。本文依據(jù)對(duì)全國供銷合作總社、省級(jí)供銷社、地市級(jí)和縣（市）級(jí)供銷社的座談與訪談，以及對(duì)江蘇、河北、湖北、陜西、新疆5個(gè)省區(qū)18個(gè)股權(quán)投資企業(yè)的實(shí)地調(diào)研，試圖回答這些問題。

二、“新網(wǎng)工程”專項(xiàng)資金股權(quán)投資主要做法

2007年，中央財(cái)政設(shè)立“新網(wǎng)工程”專項(xiàng)資金，以項(xiàng)目的方式扶持供銷合作社流通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。為了提高財(cái)政資金的使用效率，2016年，全國供銷合作總社、財(cái)政部對(duì)“新網(wǎng)工程”專項(xiàng)資金使用方式進(jìn)行了新的探索和嘗試，將過去采取的財(cái)政補(bǔ)助方式改為股權(quán)投資方式，具體的做法如下。

（一）股權(quán)投資路徑

2016年“新網(wǎng)工程”股權(quán)投資專項(xiàng)資金上劃至全國供銷合作總社部門預(yù)算，注資到中國供銷集團(tuán)，再由其兩個(gè)全資子公司電商公司和惠農(nóng)公司作為投資平臺(tái)，專門承接“新網(wǎng)工程”資金的投資管理，以股權(quán)的方式（部分資金以委托貸款的方式）將專項(xiàng)資金投入省級(jí)供銷社企業(yè)，再由省級(jí)供銷社企業(yè)投入到具體項(xiàng)目企業(yè)中，通過逐級(jí)投資形成了上下層級(jí)社有企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)聯(lián)系。

（二）股權(quán)投資方式

“新網(wǎng)工程”專項(xiàng)資金股權(quán)投資相對(duì)比較靈活，可以采用控股、相對(duì)控股、參股、委托貸款等多種形式投資，以增資重組為主，項(xiàng)目新建為輔。在操作過程中，采取“股權(quán)＋項(xiàng)目”的投資方式，確保財(cái)政資金落實(shí)到具體項(xiàng)目?jī)?nèi)容。與社會(huì)資本股權(quán)投資不同，專項(xiàng)資金投資必須符合中央財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法的有關(guān)規(guī)定，如專項(xiàng)資金不得用于征地拆遷、人員經(jīng)費(fèi)等經(jīng)常性開支以及提取工作經(jīng)費(fèi)等。在股權(quán)投資過程中也沿襲了項(xiàng)目制的方式，由各地供銷合作社企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)，電商公司和惠農(nóng)公司進(jìn)行審核。但與一般的項(xiàng)目補(bǔ)貼不同，股權(quán)投資則由電商公司和惠農(nóng)公司利用專業(yè)優(yōu)勢(shì)和投資經(jīng)驗(yàn)對(duì)項(xiàng)目的政策合規(guī)性進(jìn)行審核并深入現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研考察、拍照建檔，確保項(xiàng)目情況清楚、信息準(zhǔn)確、符合投資標(biāo)準(zhǔn)和要求，在初步篩選出符合要求的項(xiàng)目后，聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所、評(píng)估公司、律師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)開展審核工作，逐個(gè)項(xiàng)目出具投資建議方案。在中國供銷集團(tuán)董事會(huì)做出投資決策后，財(cái)政專項(xiàng)資金再以股權(quán)投資的方式投入到項(xiàng)目企業(yè)。

（三）股權(quán)投資方向

全國供銷合作總社堅(jiān)持為農(nóng)服務(wù)宗旨，堅(jiān)持有所為有所不為的原則，將“新網(wǎng)工程”專項(xiàng)資金投資由原有的農(nóng)資、日用品、農(nóng)產(chǎn)品和再生資源“四大網(wǎng)絡(luò)”建設(shè)調(diào)整為電子商務(wù)和土地流轉(zhuǎn)及后續(xù)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)兩個(gè)方向，集中力量打造農(nóng)村電子商務(wù)“國家隊(duì)”和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)“國家隊(duì)”，改變以往專項(xiàng)資金支持方向相對(duì)分散的局面。

（四）股權(quán)投資管理

為了管好用好專項(xiàng)資金，確保財(cái)政資金?？顚Ｓ煤捅Ｖ翟鲋担珖╀N合作總社制定了專項(xiàng)資金實(shí)施方案和管理辦法，中國供銷集團(tuán)制訂了專項(xiàng)資金使用管理實(shí)施細(xì)則、投資申報(bào)指引、項(xiàng)目申報(bào)細(xì)則等一系列制度，明確了專項(xiàng)資金投資方向和范圍、項(xiàng)目申報(bào)程序、項(xiàng)目驗(yàn)收和績(jī)效評(píng)價(jià)等內(nèi)容，推動(dòng)專項(xiàng)資金投資行為規(guī)范化。在資金使用方面，中國供銷集團(tuán)要求省級(jí)平臺(tái)公司和項(xiàng)目單位在集團(tuán)財(cái)務(wù)公司開立專項(xiàng)資金賬戶，落實(shí)專戶管理、專款專用，并對(duì)資金支付情況進(jìn)行合規(guī)審核。例如，中棉控股新棉集團(tuán)技術(shù)改造項(xiàng)目中，項(xiàng)目單位通過財(cái)務(wù)管理軟件能夠看見專項(xiàng)資金賬戶余額，但并不實(shí)際經(jīng)手資金，在進(jìn)行生產(chǎn)線改造購買設(shè)備設(shè)施時(shí)，只有經(jīng)過正規(guī)招投標(biāo)程序并經(jīng)中棉控股新棉集團(tuán)公司審批合規(guī)后，中國供銷集團(tuán)才將資金從專項(xiàng)賬戶直接劃撥至項(xiàng)目單位。

（五）股權(quán)管理、收益及退出機(jī)制

在《公司法》框架內(nèi)，由電商公司和惠農(nóng)公司與省級(jí)平臺(tái)公司原股東共同簽訂《增資協(xié)議》或《目標(biāo)責(zé)任書》，通過協(xié)商談判的方式確定專項(xiàng)資金形成股權(quán)的管理權(quán)、分紅權(quán)。在管理權(quán)方面，電商公司投入的項(xiàng)目較多，主要委托省級(jí)平臺(tái)公司參與項(xiàng)目單位管理，定期收集、分析企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)信息，控制投資風(fēng)險(xiǎn)?；蒉r(nóng)公司則成立董、監(jiān)事管理部，采取委托管理、委派董、監(jiān)事等方式加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的投后監(jiān)管。在分紅權(quán)方面，專項(xiàng)資金投資設(shè)定最低投資回報(bào)率，按照投資額的1.5%收取固定投資回報(bào)，如果省級(jí)平臺(tái)公司每年支付的投資回報(bào)高于1.5%，則高出部分的50%歸平臺(tái)公司原股東所有，如果低于1.5%，則差額部分由平臺(tái)公司原股東負(fù)責(zé)支付。在退出權(quán)方面，專項(xiàng)資金沒有明確投資期限，但在協(xié)議中明確了如果項(xiàng)目單位連續(xù)發(fā)生重大經(jīng)營(yíng)虧損、主營(yíng)業(yè)務(wù)發(fā)生重大偏離等情況時(shí)，只能由平臺(tái)公司原股東以贖回的方式退出，按照贖回股權(quán)相對(duì)應(yīng)的投資額加上每年12%的年化收益率扣除已分派的現(xiàn)金分紅的價(jià)格計(jì)算贖回價(jià)格。

三、“新網(wǎng)工程”專項(xiàng)資金股權(quán)投資效果

2016年，“新網(wǎng)工程”專項(xiàng)資金股權(quán)投資項(xiàng)目254個(gè)，帶動(dòng)了30個(gè)省級(jí)和250家市縣級(jí)供銷合作社企業(yè)參與項(xiàng)目建設(shè)，單個(gè)項(xiàng)目平均獲得股權(quán)投資748萬元，單個(gè)項(xiàng)目最少獲得股權(quán)投資200萬元，最多獲得2.1億元?！靶戮W(wǎng)工程”專項(xiàng)資金股權(quán)投資改革具有以下幾個(gè)方面的積極意義。

（一）提高財(cái)政資金的產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)和放大作用

2016年19億元“新網(wǎng)工程”專項(xiàng)資金帶動(dòng)了各類資本近100億元，資金的放大作用為1:5，真正發(fā)揮了財(cái)政資金的產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)作用，吸納更多的社會(huì)優(yōu)質(zhì)資源開展全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)。如新棉集團(tuán)2006—2015年十年間獲得的財(cái)政資金累計(jì)9800萬元，分散到各個(gè)項(xiàng)目點(diǎn)，效果甚微。2016年一次性獲得股權(quán)8000萬元后，項(xiàng)目投資理念從尋求短期利益向追求長(zhǎng)期回報(bào)轉(zhuǎn)變。過去財(cái)政資金可以作為補(bǔ)貼性收入直接計(jì)入公司利潤(rùn)，花掉的資金可以計(jì)入固定資產(chǎn)損益，而以股權(quán)方式投入的財(cái)政資金則是作為所有者權(quán)益增加企業(yè)資本金。因此，新棉集團(tuán)利用8000萬股權(quán)資金，大力開展技改項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)化綜合服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)，建立了對(duì)棉農(nóng)的二次返利機(jī)制，強(qiáng)化了集團(tuán)與棉農(nóng)的利益聯(lián)結(jié)紐帶，由此帶動(dòng)了新疆棉花產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提升了集團(tuán)對(duì)棉花原料的控制力和市場(chǎng)話語權(quán)。

（二）實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)資源共享以提升供銷合作社的為農(nóng)服務(wù)能力

在股權(quán)投資過程中，電商公司按照“前臺(tái)多樣化、后臺(tái)一體化”的原則，發(fā)揮全國平臺(tái)做服務(wù)、地方平臺(tái)做生意的兩個(gè)優(yōu)勢(shì)和兩個(gè)積極性，推進(jìn)項(xiàng)目所在地供銷合作社系統(tǒng)內(nèi)部資源的縱向整合，更好地應(yīng)對(duì)電商對(duì)供銷合作社傳統(tǒng)流通業(yè)務(wù)的市場(chǎng)沖擊。借助財(cái)政專項(xiàng)資金，“供銷e家”全國平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)和品牌加快形成，入駐商家達(dá)4200多家，注冊(cè)會(huì)員280余萬，實(shí)現(xiàn)銷售額11億元，有4萬多個(gè)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品上線銷售。建成了211個(gè)縣級(jí)電子商務(wù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)中心和3萬多個(gè)基層綜合服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，6個(gè)區(qū)域大宗農(nóng)產(chǎn)品或特色產(chǎn)品電子交易中心。實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)超過20萬畝，生產(chǎn)托管服務(wù)面積超過80萬畝，直接帶動(dòng)農(nóng)戶超過2萬戶。據(jù)湖北東方偉達(dá)電商公司反映，作為地方性電商小平臺(tái)，資源和受眾面都有限，維護(hù)成本高，存在規(guī)模不經(jīng)濟(jì)問題，財(cái)政專項(xiàng)資金股權(quán)投資后，自有電商平臺(tái)逐步融入“供銷e家”全國平臺(tái)中，并由其提供相應(yīng)的技術(shù)支撐，這有效降低了公司在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)方面的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本。

（三）促進(jìn)不同層級(jí)供銷合作社企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)聯(lián)結(jié)

在前期“新網(wǎng)工程”專項(xiàng)資金的支持帶動(dòng)下，各地供銷合作社打造了數(shù)量眾多的基層網(wǎng)點(diǎn)。但這些網(wǎng)點(diǎn)沒有通過股權(quán)的形式串起來，沒有形成全國“一張網(wǎng)”，橫向業(yè)務(wù)聯(lián)系也比較少，供銷合作社系統(tǒng)“有網(wǎng)點(diǎn)無網(wǎng)絡(luò)、有組織無體系”問題比較突出。通過股權(quán)投資，形成了從全國供銷合作總社到省社、從省社到地市縣社貫穿各層級(jí)社有企業(yè)間的產(chǎn)權(quán)紐帶，一定程度上破解了供銷合作組織體系內(nèi)部“上下不聯(lián)合、相互不合作”的頑疾，促進(jìn)上下層級(jí)社有企業(yè)之間互聯(lián)互通，對(duì)于打造以社有企業(yè)為支撐的經(jīng)營(yíng)服務(wù)體系具有積極作用。

（四）實(shí)現(xiàn)各類資源充分整合以提升項(xiàng)目單位服務(wù)能力和水平

財(cái)政專項(xiàng)資金的規(guī)模不大，但在項(xiàng)目建設(shè)過程中能夠帶動(dòng)社會(huì)資源參與，起到引領(lǐng)帶動(dòng)作用。例如鹽城新合作糧食倉儲(chǔ)物流及土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目中，鹽城新合作糧食物流有限公司將當(dāng)?shù)乇姸嗟霓r(nóng)機(jī)服務(wù)隊(duì)、農(nóng)機(jī)手組織起來，組建了射陽艷陽天為農(nóng)服務(wù)合作聯(lián)合社，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶提供農(nóng)機(jī)服務(wù)。一些地方政府也愿意將有限的資源投入到供銷合作社，如灤南豐安農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)項(xiàng)目得到了灤南縣農(nóng)業(yè)局的大力支持，幫助修建田間道路3000米、新打機(jī)井18眼，為1000畝農(nóng)田安裝了灌溉設(shè)施，并提供化肥420噸、農(nóng)膜10噸、小麥良種18萬斤，有效推動(dòng)了項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

四、“新網(wǎng)工程”專項(xiàng)資金股權(quán)投資改革中值得注意的幾個(gè)問題

“新網(wǎng)工程”專項(xiàng)資金股權(quán)投資模式具有多方面的積極作用。但經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這種投資模式在操作過程中還存在著一些問題和潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（一）專項(xiàng)資金規(guī)模小、到賬慢

2016年各地各級(jí)供銷合作社共申報(bào)項(xiàng)目1322個(gè)，項(xiàng)目總投資1040.6億元。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方對(duì)股權(quán)投資方式非常歡迎，但普遍反映資金規(guī)模偏小。項(xiàng)目資金需要從中國供銷集團(tuán)—集團(tuán)投資平臺(tái)—省級(jí)平臺(tái)—項(xiàng)目單位等逐級(jí)往下落實(shí)，比以往增加了層次，加之需要進(jìn)行盡職調(diào)查、資產(chǎn)評(píng)估等工作，專項(xiàng)資金實(shí)際撥到項(xiàng)目單位的速度較慢。同時(shí)，由于政策一年一定，地方難以形成穩(wěn)定預(yù)期，不利于地方統(tǒng)籌規(guī)劃，提前做出安排。

（二）專項(xiàng)資金投資范圍缺乏靈活性

《中華全國供銷合作社2016年度中央財(cái)政支持供銷合作社綜合改革專項(xiàng)資金管理辦法》規(guī)定:專項(xiàng)資金的投資方向?yàn)檗r(nóng)村電子商務(wù)惠農(nóng)工程和土地流轉(zhuǎn)及后續(xù)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)；專項(xiàng)資金的投資范圍包括“供銷e家”農(nóng)村電子商務(wù)平臺(tái)建設(shè)，縣級(jí)電子商務(wù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)中心及基層網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，倉儲(chǔ)物流、農(nóng)產(chǎn)品加工、質(zhì)檢認(rèn)證等設(shè)施建設(shè)，線上交易中心建設(shè)，土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，土地托管、代耕代種等服務(wù)模式下的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)改造及開展服務(wù)等。該管理辦法還明確規(guī)定，“專項(xiàng)資金不得用于征地拆遷、人員經(jīng)費(fèi)等經(jīng)常性開支及提取工作經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)禁用于非實(shí)體經(jīng)濟(jì)的金融投資等領(lǐng)域”。這種投資范圍上的限制性規(guī)定，保障了專項(xiàng)資金不被濫用。但不可回避的問題是，缺乏彈性和靈活性的資金投資范圍與資金的股權(quán)屬性不符，對(duì)資金的使用效益有不利影響。其一，一些優(yōu)質(zhì)企業(yè)（項(xiàng)目單位）被無形中排除在股權(quán)投資的覆蓋范圍外。中央財(cái)政支持供銷合作社綜合改革專項(xiàng)資金實(shí)施方案要求專項(xiàng)資金以股權(quán)形式投入地方各級(jí)供銷合作社，發(fā)展有前景、經(jīng)營(yíng)有效益、服務(wù)有保障的優(yōu)質(zhì)企業(yè)和項(xiàng)目。但從總體情況看，這些優(yōu)質(zhì)企業(yè)和項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施等硬件條件較好，沒有必要進(jìn)行改建、擴(kuò)建。按照中央財(cái)政專項(xiàng)資金使用范圍的要求，這些優(yōu)質(zhì)企業(yè)和項(xiàng)目就不可能得到專項(xiàng)資金的支持。其二，參股企業(yè)（項(xiàng)目單位）的急切需求得不到滿足。一些參股企業(yè)（項(xiàng)目單位）的基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)較為完備，但在運(yùn)營(yíng)思路、精英團(tuán)隊(duì)和運(yùn)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)等軟件提升方面有強(qiáng)烈的需求，卻無法由專項(xiàng)資金來解決這一需求。其三，項(xiàng)目建設(shè)的間接支出不能使用財(cái)政專項(xiàng)資金，參股企業(yè)（項(xiàng)目單位）的壓力較大。在工程建設(shè)中除了直接支出，還存在著諸如設(shè)計(jì)、監(jiān)理、環(huán)評(píng)、咨詢等第三類費(fèi)用以及土地購置等費(fèi)用的支出。有的參股企業(yè)（項(xiàng)目單位）反映，這些支出大約占項(xiàng)目投資額的10%，都需要由它們自籌資金支付。

（三）資產(chǎn)評(píng)估辦法有待完善

把中央財(cái)政專項(xiàng)資金以股權(quán)形式投入地方各級(jí)供銷合作社的企業(yè)和項(xiàng)目，要求對(duì)這些企業(yè)和項(xiàng)目的現(xiàn)有資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，從而確定各方在企業(yè)或項(xiàng)目中所占股權(quán)的份額。目前，各地主要采取資產(chǎn)基礎(chǔ)法對(duì)參股企業(yè)（項(xiàng)目單位）資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，沒有考慮企業(yè)（項(xiàng)目單位）的無形資產(chǎn)。這種從操作便利性出發(fā)的資產(chǎn)評(píng)估辦法存在著不合理和不公正。有的企業(yè)反映，對(duì)無形資產(chǎn)一律不進(jìn)行評(píng)估的做法缺乏科學(xué)依據(jù)，某種角度看，是對(duì)參股企業(yè)凈資產(chǎn)的一種侵犯，不符合股東之間平等合作的基本原則。特別是對(duì)中央財(cái)政專項(xiàng)資金重點(diǎn)投入領(lǐng)域的電子商務(wù)而言，由于前期布點(diǎn)和積累消費(fèi)客戶需要投入大量資金，企業(yè)的價(jià)值更多地體現(xiàn)在流量和持續(xù)盈利能力方面，而在資產(chǎn)評(píng)估中不考慮這些因素。實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有一些企業(yè)對(duì)其資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值以及與之相關(guān)聯(lián)的股權(quán)比例和分配方案關(guān)心程度較低，它們更看重的是中央專項(xiàng)財(cái)政資金對(duì)企業(yè)發(fā)展的重要性、更看重全國供銷一張網(wǎng)的無形資產(chǎn)和進(jìn)入這一網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)所帶來的潛在收益，但多數(shù)企業(yè)對(duì)其資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值以及與之相關(guān)聯(lián)的股權(quán)比例和分配方案比較關(guān)心。相應(yīng)地，完善資產(chǎn)評(píng)估辦法，形成相關(guān)利益方都能接受的評(píng)估方法，是未來“股權(quán)＋項(xiàng)目”改革中值得注意的問題。

（四）股權(quán)的權(quán)責(zé)不對(duì)等

目前確立的1.5%的回報(bào)率雖然很低，但是由于要求省級(jí)供銷合作社擔(dān)保，從股權(quán)的收益權(quán)屬性看，具有了債權(quán)性質(zhì)，不承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；但是從股權(quán)的控制權(quán)看，上級(jí)投入的股權(quán)要求與項(xiàng)目實(shí)施單位的股權(quán)同股同權(quán)，并且在農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)項(xiàng)目上直接派駐董事、監(jiān)事履行股東職責(zé)。這樣一來，產(chǎn)生了股權(quán)投資模式的權(quán)責(zé)不對(duì)等、收益風(fēng)險(xiǎn)不對(duì)稱問題。

按照股權(quán)投資協(xié)議約定，中國供銷集團(tuán)不介入項(xiàng)目的直接管理，但項(xiàng)目單位每年需要向中國供銷集團(tuán)繳納1.5%的股權(quán)資金費(fèi)用。一旦項(xiàng)目連續(xù)三年有重大虧損，則項(xiàng)目單位要優(yōu)先向中國供銷集團(tuán)償還股本和利息，利息為每年12%。目前來看，項(xiàng)目投資的風(fēng)險(xiǎn)主要由其他股東承擔(dān)，尚未在更大范圍內(nèi)形成風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

（五）對(duì)參股企業(yè)（項(xiàng)目單位）的監(jiān)管工作仍需加強(qiáng)

從目前的情況看，省級(jí)供銷合作社電商公司對(duì)財(cái)政資金投資負(fù)有監(jiān)管責(zé)任，但是不委派董事和監(jiān)事，對(duì)項(xiàng)目按照傳統(tǒng)的項(xiàng)目驗(yàn)收、財(cái)務(wù)審計(jì)等監(jiān)管，并委托地方供銷合作社進(jìn)行企業(yè)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管，而地方供銷合作社作為參公管理單位，企業(yè)運(yùn)營(yíng)好壞對(duì)其沒有直接的利益，監(jiān)管積極性不強(qiáng)，這就容易造成“政府出錢、我說了算”的內(nèi)部人控制。如果企業(yè)特別是農(nóng)產(chǎn)品電商企業(yè)經(jīng)營(yíng)失敗，會(huì)給各級(jí)供銷合作社帶來嚴(yán)重的損失。

五、相關(guān)政策建議

“新網(wǎng)工程”專項(xiàng)資金股權(quán)投資模式是對(duì)財(cái)政資金分配和使用方式的一次創(chuàng)新和變革。這種投資方式優(yōu)于過去對(duì)項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼方式，得到了供銷系統(tǒng)的高度認(rèn)可和接受，其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益正在顯現(xiàn)。為進(jìn)一步完善專項(xiàng)資金股權(quán)投資模式，提出以下四點(diǎn)建議。

第一，建立股權(quán)投資的長(zhǎng)效機(jī)制，確保投資規(guī)模穩(wěn)步增長(zhǎng)。財(cái)政資金股權(quán)投資方向應(yīng)該具有一定的靈活性，在一個(gè)彈性的范圍內(nèi)由供銷社系統(tǒng)企業(yè)自行選擇，確保資金朝著回報(bào)率更高的方向流動(dòng)，提高經(jīng)濟(jì)效率。

第二，逐步強(qiáng)化專項(xiàng)資金股權(quán)投資的股權(quán)資本屬性。專項(xiàng)資金股權(quán)投資改革應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)化、專業(yè)化運(yùn)作模式，減少行政干預(yù)，更大程度地放權(quán)于基層項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方。推行按照企業(yè)化方式進(jìn)行投資管理的做法，充分調(diào)動(dòng)、激勵(lì)受托機(jī)構(gòu)和資金管理人的積極性。以股權(quán)投資收益作為項(xiàng)目考核的主要標(biāo)準(zhǔn)，兼顧考慮項(xiàng)目的社會(huì)效益，如對(duì)農(nóng)戶創(chuàng)收的帶動(dòng)效應(yīng)、保障食品安全的效應(yīng)，等等。要適當(dāng)放寬專項(xiàng)資金在項(xiàng)目?jī)?nèi)的使用約束。

第三，進(jìn)一步完善項(xiàng)目遴選投資機(jī)制。加快建立專項(xiàng)資金股權(quán)投資“項(xiàng)目庫”，儲(chǔ)備待投資項(xiàng)目，促進(jìn)股權(quán)投資的前瞻性和連續(xù)性。一些股權(quán)投資項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、投資額度大，但潛在經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益突出，可以將其納入“項(xiàng)目庫”，自動(dòng)納入下一年的股權(quán)投資項(xiàng)目而不需要再次篩選。對(duì)于這類重點(diǎn)項(xiàng)目，也可設(shè)定最高投資額，在一定期限內(nèi)對(duì)其連續(xù)投資。

第四，加強(qiáng)專項(xiàng)資金股權(quán)投資的監(jiān)管。制定專項(xiàng)資金股權(quán)投資規(guī)則指南，包括負(fù)面清單和禁止事項(xiàng)；完善相關(guān)資金管理的法律依據(jù)，明確獎(jiǎng)懲機(jī)制，尤其是追償責(zé)任機(jī)制；建立項(xiàng)目第三方咨詢和評(píng)估機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、改正問題，多種方式提高項(xiàng)目立項(xiàng)、管理與實(shí)施的質(zhì)量。

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