初探公共危機(jī)應(yīng)急管理和救援法律保障的現(xiàn)狀及問(wèn)題
——從消防法制的角度出發(fā)

一、我國(guó)應(yīng)急保障機(jī)制的發(fā)展現(xiàn)狀

應(yīng)急保障是應(yīng)急管理和救援始終的物質(zhì)基礎(chǔ)和智力支持的重要部分。應(yīng)急保障包括人力資源保障、經(jīng)費(fèi)保障、物資器材裝備保障、預(yù)案保障、技術(shù)保障、信息保障、宣傳保障、協(xié)調(diào)保障和法律保障等，其中法律保障是應(yīng)急管理和救援的重要內(nèi)容。人力資源保障、經(jīng)費(fèi)保障、物資器材裝備保障、預(yù)案保障等方面的保障都需要法律的支持，而法律保障則為其提供充分的法律依據(jù)。因此，法律保障可以包括人力資源的法律保障、經(jīng)費(fèi)法律保障、物資器材裝備法律保障、宣傳法律保障、救援措施和程序以及救濟(jì)的法律保障等。這些保障相互聯(lián)系、相互作用、相互依賴、相互支持，形成了應(yīng)急管理和救援的保障系統(tǒng)。

二、我國(guó)應(yīng)急保障機(jī)制中存在的突出問(wèn)題

目前，我國(guó)應(yīng)急法律保障不斷完善，各級(jí)政府及其職能部門、包括消防部隊(duì)在內(nèi)的各種武裝力量救援部隊(duì)以及其他應(yīng)急救援隊(duì)伍都分別依據(jù)法律法規(guī)等制定了有關(guān)的法規(guī)和規(guī)范性文件，對(duì)公共危機(jī)應(yīng)急管理和救援所需的各種保障法律提供了法律根據(jù)，依法履行各自的職責(zé)，應(yīng)急救援保障能力不斷提高，保證了應(yīng)急管理和救援保障工作的順利進(jìn)行。但是，近年來(lái)，我國(guó)公共危機(jī)事件頻發(fā)，應(yīng)急保障水平不能滿足公共危機(jī)應(yīng)急管理和救援的需要，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）人力資源保障缺乏

應(yīng)急救援人力資源不足，沒(méi)有形成有效的應(yīng)急保障隊(duì)伍，難以適應(yīng)處置災(zāi)害的需要。我國(guó)消防部隊(duì)是各類災(zāi)害救援的骨干力量，是專業(yè)性救援隊(duì)伍，但現(xiàn)有的以公安消防部隊(duì)為骨干的專業(yè)應(yīng)急救扱隊(duì)伍普遍存在人力資源不足的情況。除了現(xiàn)役制消防人員以外，志愿者制度的完善對(duì)于擴(kuò)充應(yīng)急救援隊(duì)伍的編制也有益處，美國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家消防志愿者在應(yīng)急救援中發(fā)揮的作用十分明顯。我們可以借鑒國(guó)外的做法，加強(qiáng)對(duì)志愿者隊(duì)伍的招募，組織和培訓(xùn)動(dòng)員，鼓勵(lì)志愿者參與應(yīng)急救援工作，從而充實(shí)消防部隊(duì)的整體戰(zhàn)斗能力。應(yīng)急救援中應(yīng)急專業(yè)人員如技術(shù)人員、醫(yī)療人員、社會(huì)工作者等的參與嚴(yán)重不足。應(yīng)急管理和救援的專家組、智囊?guī)旖ㄔO(shè)滯后，專家數(shù)量少，附屬于行政機(jī)關(guān)，專業(yè)研究人員少且水平不高，智囊團(tuán)的組成和運(yùn)用沒(méi)有制度上的保障。因此，應(yīng)急力量還須進(jìn)一步擴(kuò)充編制，全面加強(qiáng)人力保障建設(shè)。

（二）經(jīng)費(fèi)保障欠缺或浪費(fèi)或非法使用

應(yīng)急保障經(jīng)費(fèi)不足，缺乏與社會(huì)保障的密切配合，應(yīng)急保障建設(shè)工作開展困難。一方面，目前我國(guó)的應(yīng)急保障主要依賴政府財(cái)政部門的臨時(shí)調(diào)度和社會(huì)捐助，沒(méi)有建立起專項(xiàng)儲(chǔ)備資金。另一方面，由于各種功能單一的救援部門都從本部門的利益出發(fā)，花費(fèi)政府大量的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，購(gòu)置許多精良器材，有的長(zhǎng)期放置不用，有的器材功能還相互重合，造成政府寶貴資金的浪費(fèi)。作為公共危機(jī)應(yīng)急救援力量體系中的骨干力量，公安消防部隊(duì)經(jīng)費(fèi)保障直接影響著公共危機(jī)應(yīng)急管理和救援保障的整體。隨著公安消防部隊(duì)越來(lái)越多地承擔(dān)起突發(fā)事件應(yīng)急救援工作，應(yīng)對(duì)大規(guī)?？鐓^(qū)域應(yīng)急救援工作的經(jīng)費(fèi)保障明顯存在經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題。近年來(lái)，我國(guó)突發(fā)性事件頻發(fā)，由于這些公共危機(jī)突發(fā)性事件的不可預(yù)見(jiàn)性，財(cái)政部門在編制每年度部門預(yù)算時(shí)均不能夠?qū)ｉT安排辦案經(jīng)費(fèi)，致使公安消防在這方面的支出增多且缺乏穩(wěn)定的保障。

（三）物資器材裝備保障儲(chǔ)備不足

我國(guó)目前的應(yīng)急救災(zāi)搶險(xiǎn)的救援物資主要依賴中央財(cái)政集中調(diào)度，各地市支援和慈善機(jī)構(gòu)的社會(huì)募捐。在災(zāi)害發(fā)生后，居民大多采取自主救援，應(yīng)急物資儲(chǔ)備也不能滿足救災(zāi)需要。

（四）協(xié)調(diào)保障困難

我國(guó)現(xiàn)有應(yīng)急管理和救援的各部門與各種救援力量條塊分割顯著，跨力量之間協(xié)調(diào)保障困難。因?yàn)闂l塊分割顯形，動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)和調(diào)動(dòng)難以實(shí)現(xiàn)，沒(méi)有建立跨區(qū)域的應(yīng)急保障機(jī)制，從而沒(méi)用形成有效的應(yīng)急保障來(lái)為大型災(zāi)害時(shí)的應(yīng)急管理和救援服務(wù)。由于應(yīng)急救援力量的分散，應(yīng)急力量和資源還缺乏有效整合和統(tǒng)二協(xié)調(diào)機(jī)制，當(dāng)發(fā)生重特大公共危機(jī)事件尤其是發(fā)生涉及多種公共危機(jī)事件或跨地區(qū)、跨行業(yè)和跨國(guó)的重特大公共危機(jī)事件時(shí)，某一部門的應(yīng)急救援力量和資源往往十分有限，而臨時(shí)組織的應(yīng)急救援力量往往存在職貴不明、機(jī)制不順、針對(duì)性不強(qiáng)等問(wèn)題，難于協(xié)同救援，發(fā)揮整體應(yīng)急救援能力和效果。

以公安消防部隊(duì)為骨干力量的應(yīng)急救援涉及全國(guó)各個(gè)相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)和組織，最主要的包括國(guó)土資源、交通、水利、林業(yè)、氣象、安全監(jiān)管、環(huán)境、電力、通信、建設(shè)、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等部門、其管理主要以條塊分割、各自負(fù)責(zé)為主。當(dāng)大規(guī)模的突發(fā)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，部門之間的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)、調(diào)動(dòng)會(huì)占用相當(dāng)多的救援時(shí)間，而且由于管理部門的繁多，各類人力、物力資源的協(xié)調(diào)保障成為指揮的重點(diǎn)之一。正因?yàn)闆](méi)有統(tǒng)一的應(yīng)急保障機(jī)制，因而沒(méi)有形成有效的應(yīng)急保障來(lái)為應(yīng)急救援服務(wù)，在出現(xiàn)需要跨區(qū)域大規(guī)模救援時(shí)，各種物資調(diào)動(dòng)的困難尤為突出。在2008年汶川特大地震的應(yīng)急救援保障行動(dòng)中，缺乏協(xié)調(diào)的問(wèn)題尤為突出，具體體現(xiàn)在：（1）缺乏跨區(qū)域應(yīng)急救援保障的預(yù)案體系，在無(wú)準(zhǔn)備的情況下，應(yīng)急保障的快速啟動(dòng)和各部門的協(xié)調(diào)將會(huì)受到不同程度的影響，救援保障從主動(dòng)變?yōu)楸粍?dòng)，然而災(zāi)害越是嚴(yán)重、范圍越大，越是需要保障的速度和力度。（2）現(xiàn)有的應(yīng)急救援工作以條塊分割、各自負(fù)責(zé)為主，由于保障力量構(gòu)成復(fù)雜，部署相對(duì)分散，各個(gè)部門有自己專門的保障管理，部門之間的協(xié)調(diào)工作難度較大，使得大規(guī)?？鐓^(qū)域應(yīng)急救援保障具有單個(gè)部門靜態(tài)為主的特點(diǎn)，保障資源分散，信息較為封閉。

（五）預(yù)案保障乏力

從應(yīng)急保障預(yù)案上看，應(yīng)急保障預(yù)案體系化薄弱。我國(guó)應(yīng)急管理和救援預(yù)案體系以《國(guó)家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》為法律依據(jù)。然而目前，我國(guó)各省市都建立了應(yīng)急救援管理預(yù)案，既有總體應(yīng)急突發(fā)事件的預(yù)案體系，又有各個(gè)災(zāi)種的專項(xiàng)預(yù)案，對(duì)應(yīng)急管理的整體活動(dòng)進(jìn)行了過(guò)程規(guī)劃、職能劃分及責(zé)任明確，但還沒(méi)有專門針對(duì)應(yīng)急保障的預(yù)案。應(yīng)急保障中的人力、物資、財(cái)政和技術(shù)保障資源在災(zāi)前的儲(chǔ)備、籌集，災(zāi)中的調(diào)集、投放及災(zāi)后的評(píng)估、完善都缺乏體系化的規(guī)劃與管理，應(yīng)急保障相關(guān)部門的責(zé)任、職能劃分與明確尚未有規(guī)范化的說(shuō)明。尤其是較大規(guī)?？鐓^(qū)域應(yīng)急救援保障預(yù)案所屬的管理部門繁多，救援保障預(yù)案尚缺乏系統(tǒng)的管理和完善。在重、特大突發(fā)災(zāi)害來(lái)襲時(shí)，缺乏應(yīng)急保障預(yù)案的快速啟動(dòng)與協(xié)調(diào)，往往是事已致，而信未達(dá)；信已達(dá)，而人未到；人已到，而物未至。在應(yīng)急管理和救援過(guò)程中，無(wú)論是信息還是資源都明顯滯后于突發(fā)事件的發(fā)展。

三、未來(lái)應(yīng)急保障機(jī)制的構(gòu)建與完善

除了上述人力資源保障缺乏、經(jīng)費(fèi)保障欠缺或浪費(fèi)或非法使用、物資器材裝備保障儲(chǔ)備不足、協(xié)調(diào)保障困難和預(yù)案保障乏力以外，還存在技術(shù)保障不高、信息保障不暢、宣傳保障不到位、法律（強(qiáng)制）措施籠統(tǒng)、法定程序不明、法律責(zé)任不清、法律救濟(jì)不足、法律監(jiān)督不到位等問(wèn)題。因此，公共危機(jī)應(yīng)急管理和救援保障體系亟待法律規(guī)范。

在新時(shí)代發(fā)展背景下，優(yōu)化公共危機(jī)應(yīng)急管理和救援保障體系建設(shè)工作，深入發(fā)掘應(yīng)急保障體系工作內(nèi)容是發(fā)展的重點(diǎn)工作，不但加強(qiáng)了處置突發(fā)事件的應(yīng)急處理能力，且可以優(yōu)化社會(huì)發(fā)展的效力。由于當(dāng)前公共危機(jī)應(yīng)急管理和救援保障體系的建設(shè)工作并不優(yōu)越，導(dǎo)致其在發(fā)展中涌現(xiàn)出大量的問(wèn)題，這就需要相關(guān)法律工作者結(jié)合消防工作的具體特征以及時(shí)代發(fā)展的要求，提出全新的應(yīng)對(duì)措施、相關(guān)法律保障機(jī)制，以此為構(gòu)建優(yōu)質(zhì)的公共危機(jī)應(yīng)急管理和救援保障體系奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。

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