《中華人民共和國航道法》的實施困境及對策探究

劉臨雄 奉海春 邱房貴

摘 要：《中華人民共和國航道法》實施過程中，仍存在著航道管理部門內(nèi)部的配套管理制度建設(shè)滯后、配套資源落實不到位、監(jiān)管部門協(xié)作困難等難題，而解決以上問題可從推進配套管理制度建設(shè)、加強配套資源的投入和增強相關(guān)監(jiān)管部門協(xié)作等方面來解決以上問題。

關(guān)鍵詞：《中華人民共和國航道法》 配套制度 配套資源

《中華人民共和國航道法》（以下簡稱“《航道法》”）的頒布和實施，從某種程度上提升了航道管理部門在流域管理中的地位，保障了航道建養(yǎng)資金來源，較為有效地保護了航道資，、進而推進實施國家戰(zhàn)略和深化對外開放。但是，《航道法》實施的過程中，也面臨著不少困境，并阻礙了《航道法》的順利實施。本文以廣西W航道局落實《航道法》為例，試圖歸納《航道法》的實施困境，并給出相應的解困對策。

1.《航道法》實施的現(xiàn)實困境

自《航道法》實施以來，航道管理部門經(jīng)過不懈的努力，《航道法》已得到了較為有效地落實，但是仍然面臨著諸多難題。

其一，《航道法》配套制度建設(shè)滯后。學者們認為制定和落實與《航道法》相配套的法規(guī)和規(guī)章，是實施《航道法》的有效方式。但是，實踐表明，法規(guī)和規(guī)章的制定需要長時間的討論和論證，以及嚴格的立法程序，這造成了當前《航道法》配套立法進程極其緩慢，無法滿足《航道法》實施的現(xiàn)實需求。因此，航道管理部門嘗試通過制定內(nèi)部配套管理制度，來彌補因《航道法》配套立法不足而留下的空檔，進而推進《航道法》的順利實施。但是，由于，缺乏明確的立法支持，航道管理部門的內(nèi)部配套制度建設(shè)并不順利，這嚴重阻礙了《航道法》的順利實施。比如，《航道法》第四十三條第二款明確規(guī)定，針對在航道和航道保護范圍內(nèi)采砂，并損害航道通航條件的違法者，航道管理的部門不僅可以責令停止其違法行為和沒收違法所得，而且還可以扣押或者沒收非法采砂船舶。但是，當前的法規(guī)和規(guī)章并沒有關(guān)于航道管理部門“扣押或者沒收非法采砂船舶”的規(guī)范，這嚴重制約了航道管理部門的執(zhí)法效力。因此，W航道管理局試圖通過制定內(nèi)部管理制度來解決“扣押或者沒收非法采砂船舶”問題，但是“扣押或者沒收非法采砂船舶”會使航道管理部門面臨著扣押船舶如何存放、保管船舶經(jīng)費如何解決、扣押船舶若出現(xiàn)損壞如何解決等一系列問題，而不得不放棄。這導致《航道法》中有關(guān)航道管理部門可“扣押或者沒收非法采砂船舶”的規(guī)定并沒有得到有效落實。

其二，《航道法》實施配套資源落實不到位?！逗降婪ā返挠行ы樌麑嵤?，不僅需要充足的資金支持，而且還需要相應的人才、設(shè)備、技術(shù)、組織等資源的支持。當前各級政府在落實《航道法》上更多地傾向于財政投入和人才隊伍建設(shè)，試圖通過加大財政資金的投入來彌補歷史資金欠賬和加強人才隊伍建設(shè)來提升航道管理部門的執(zhí)法水平。以W航道管理局執(zhí)法人才隊伍建設(shè)為例，一方面，W航道管理局執(zhí)法隊伍一直面臨著人員短缺的問題，另一方面，W航道管理局是廣西交通部門的直屬事業(yè)單位，招錄新職員不僅需要向有關(guān)部門申請編制、公開招考、政審、體檢、崗前培訓等一系列程序，而且新進人員需要經(jīng)過較長崗位鍛煉才能掌握相關(guān)的執(zhí)法經(jīng)驗。雖然經(jīng)過多方努力，W航道管理局仍然無法從根本上解決航道執(zhí)法人才短缺的問題。這嚴重影響到了《航道法》的有效實施。

其三，《航道法》仍然無法解決協(xié)作執(zhí)法問題?！逗降婪ā冯m然是一部有關(guān)航道的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護、保護、管理的法律，但是《航道法》的有效實施并不是單靠航道管理部門所能解決的，而是需要海事、水政、船舶、漁政、水利等其他管理部門的配合。但是，航道管理部門在落實《航道法》過程中，卻面臨著其他管理部門配合不到位，或者不愿意配合的問題。這從某種程度上弱化了航道管理部門實施《航道法》的效果。比如，廣西某有限公司未經(jīng)航道管理機構(gòu)審查同意，擅自在西江航道內(nèi)組織采砂船舶進行采砂施工作業(yè)，嚴重影響了航道的安全暢通，被W航道管理局執(zhí)法人員當場抓獲。W航道管理局依照《航道法》對違法公司處以一定量的罰金，但是違規(guī)公司以公司經(jīng)營困難為由拒繳罰金。W航道管理局試圖聯(lián)合當?shù)睾Ｊ?、違法公司所在縣的水利部門等部門向違規(guī)公司施壓，但效果不彰。最后在違規(guī)公司所在縣政府有關(guān)主管領(lǐng)導的干預下才完成罰款追繳任務(wù)。

2.《航道法》實施的解困之道

綜上所述，《航道法》實施過程中面臨著配套制度建設(shè)滯后、配套資源落實不到位和協(xié)作執(zhí)法不足等困境，而解決《航道法》實施困境可從以下幾個方面展開：

其一，加強《航道法》的配套制度建設(shè)?！逗降婪ā返呐涮字贫冉ㄔO(shè)可從兩個方面展開：一方面，推進旨在落實《航道法》的配套法規(guī)和規(guī)章的制定。具體而言，首先，國務(wù)院應盡快出臺與《航道法》相配套的《中華人民共和國<航道法>實施條例》等行政法規(guī)；其次，各省級人民代表大會或人民政府可根據(jù)《航道法》制定適合當?shù)亓饔虻暮降拦芾淼胤叫苑ㄒ?guī)或地方性規(guī)章，交通運輸部門也可按照《航道法》制定相應的航道管理部門規(guī)章；最后，地級市政府可根據(jù)《航道法》或有關(guān)上位法制定航道管理制度。另一方面，加強航道管理部門內(nèi)部配套制度建設(shè)。在長期的航道執(zhí)法過程中，航道管理部門內(nèi)部其實已形成了比較完善的執(zhí)法程序、處罰規(guī)則、設(shè)備使用制度，但是仍無法滿足《航道法》實踐的現(xiàn)實需要，因此，航道管理部門需要從內(nèi)部進一步完善航道執(zhí)法程序、適應不同執(zhí)法情境下處罰細則和不同設(shè)備在不同情形下的使用細則，以保證《航道法》的順利實施。

其二，加強各種配套資源的投入。政府應該按照《航道法》的需要，加強各種配套資源的投入。一是建立多層級財政資金投入機制。按照《航道法》的要求，建立多層級財政資金投入機制。中央層面可建立旨在解決跨省流域航道的建設(shè)問題的全國航道建設(shè)基金；省級政府可建立旨在解決省級行政區(qū)域內(nèi)航道維護問題的區(qū)域航道管理資金；地級市和縣級政府可建立航道執(zhí)法專項資金。二是加強航道執(zhí)法隊伍的建設(shè)。根據(jù)當前我國流域的現(xiàn)實情境，可建立多層次航道執(zhí)法隊伍。中央可建立專責協(xié)調(diào)和監(jiān)督跨省流域航道執(zhí)法工作的航道執(zhí)法局，省級政府交通部門或跨省流域航道管理部門可建立負責省級行政區(qū)域內(nèi)和流域航道的執(zhí)法工作的航道執(zhí)法支隊，地級市交通部門或跨省流域航道的次級管理部門建立航道執(zhí)法大隊。三是加強基層航道執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)備投入。設(shè)備是執(zhí)法活動順利實施的物質(zhì)基礎(chǔ)，航道執(zhí)法設(shè)備保障著《航道法》的有效實施。因此，基層航道執(zhí)法部門應根據(jù)情況需要配備執(zhí)法船舶、攝像設(shè)備、測量裝備等設(shè)備。

其三，加強航道管理部門與流域其他管理部門之間協(xié)作，共同推進《航道法》的落實。建立以航道管理部門為主、其他流域管理部門參與的多層級航道管理協(xié)作平臺，并通過建立相應的機構(gòu)和配備專門人才，以及制定相應的協(xié)作機制來實現(xiàn)流域多管理部門之間的良好協(xié)作，共同推進《航道法》的順利實施。首先，建立以航道管理部門為主體的多層級航道協(xié)作平臺，即在不同層級政府或流域航道管理部門建立相應的航道協(xié)作平臺，旨在就航道管理的相關(guān)問題與其他流域管理部門之間的協(xié)作提供交流平臺；其次，建立航道協(xié)作平臺需要建立相應的組織和配備專門的協(xié)作人員，專責與其他流域管理部門的交流與協(xié)作。最后，建立相應的協(xié)作機制。航道管理部門具體包括信息交流機制、聯(lián)合執(zhí)法機制、突發(fā)事件處理機制等制度。

3.結(jié)束語

《航道法》的頒布和實施，更加明確了航道管理部門在流域管理中的職責、有效地保護了航道資源、確保了航道建設(shè)和管理財政資金穩(wěn)定，但是《航道法》的落實仍面臨著配套制度建設(shè)滯后、配套資源落實不到位和協(xié)作不暢等難題，而《航道法》的順利落實需要從制度建設(shè)、資源投入和部門協(xié)作等三個方面來實現(xiàn)。隨著《航道法》實踐的不斷深入，《航道法》的實施可能會面臨其他困境，這也是未來研究者們所必須關(guān)注和解決的問題。

【本文為梧州學院與梧州航道局合作項目“西江航運干線航道管理部門落實《中華人民共和國航道法》研究”、廣西哲學社會科學規(guī)劃課題“西江流域治理中的政府協(xié)作機制研究”（項目號：15FZZ003）的成果之一?！?/p>