關(guān)于城市立體停車場PPP模式的必要性和可行性研究

王艷珍

（福建中翰鑫金稅務(wù)師事務(wù)所有限公司 福州市）

1 引言

PPP模式是20世紀(jì)80年代出現(xiàn)的一種融資模式。一般而言，PPP融資模式主要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施等公共項目。應(yīng)該說未來正確發(fā)展的PPP模式必將給予社會大眾、政府以及投資者三方共贏的良好局面。本文結(jié)合城市停車場停車難的實際情況，對立體停車場設(shè)施建設(shè)采用PPP模式的必要性和可行性及應(yīng)用模式進(jìn)行分析。

2 問題的提出

當(dāng)下隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，城市的停車設(shè)施發(fā)展缺乏整體規(guī)劃，配套不足。部分建筑在設(shè)計時容積率、綠化率指標(biāo)考慮較多，退居紅線、停車場面積等交通性指標(biāo)考慮較少；甚至有些建筑缺乏停車或無停車設(shè)施，把停車問題推向社會，推給道路，直接影響道路交通。一方面缺乏對未來停車設(shè)施的宏觀把握，城市規(guī)劃相對滯后。特別是老城區(qū)路窄車多，老城區(qū)路段周邊等人流車流聚集區(qū)，遇上路面違停，擁堵成常態(tài)，還有一些老舊小區(qū)，沒有規(guī)劃地下停車場等，勢必給城市停車造成巨大壓力。另一方面，規(guī)劃難以做到有效實施和控制。規(guī)劃預(yù)留的停車場用地，往往因為城市土地資源供應(yīng)緊張、舊城拆遷成本不斷攀升等多因素制約，不是調(diào)整位置，就是改變用途，有些停車場設(shè)施常年處于虧損狀態(tài)，因位置限制，規(guī)劃不合理，停車入口小，甚至不能一次入庫停車，在高峰時期，有多輛車停放時，不但沒有緩解交通擁堵，反而造成新的交通擁擠。

由于機(jī)動車保有量增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于停車泊位建設(shè)速度，城市繁華路段與非繁華路段的變遷，各地停車收費政策調(diào)控效果逐漸弱化，利用價格杠桿調(diào)節(jié)停車需求的作用不突出，許多中小城市現(xiàn)行停車收費差別化政策已不符合城市發(fā)展，主要表現(xiàn)在路內(nèi)停車低于路外停車，地上停車低于地下停車，郊區(qū)停車與市中心停車差別不明顯?，F(xiàn)行停車收費政策未能與交通需求管理相結(jié)合，未采用較先進(jìn)的停車管理設(shè)施來調(diào)整停車需求等，對于中小城市機(jī)動車停放服務(wù)管理提出了幾點思考和建議：①加強停車設(shè)施規(guī)劃布局和建設(shè)。加強停車基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃布局。在做好停車需求預(yù)測和分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合城市總體規(guī)劃，在合理布局、規(guī)范建設(shè)停車泊位、以及正確引導(dǎo)民間資本投入上通盤考慮。完善中心城區(qū)尤其是老城區(qū)的停車場建設(shè)，合理設(shè)置城市路內(nèi)停車泊位，重點解決中心城區(qū)繁華地段停車難、停車亂、交通擁堵問題。發(fā)動社會力量參與停車泊位開發(fā)建設(shè)，鼓勵沿街單位院內(nèi)（外）配建車庫對外開放，老舊小區(qū)停車難問題，充分挖掘老舊小區(qū)（框架結(jié)構(gòu)）雜物間打通作為停車場，公共綠地建設(shè)地下地上立體停車坪，增加有效停車位，按產(chǎn)權(quán)歸屬分配停車收益；分流停放機(jī)動車，減輕城區(qū)停車壓力。培育和扶持停車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，采取招投標(biāo)和市場運作等方式建設(shè)較現(xiàn)代的專業(yè)停車場，出臺公共停車建設(shè)項目投資優(yōu)惠政策，減免有關(guān)稅費等。②規(guī)范城市停車設(shè)施服務(wù)管理。加大城市道路車輛停放聯(lián)合執(zhí)法力度，清理不規(guī)范的沒有在相關(guān)部門備案所謂違建的停車場所；同時，進(jìn)一步理順和規(guī)范城市中心城區(qū)停車場管理體制和機(jī)制，完善相關(guān)的法規(guī)、制度，實現(xiàn)我市停車場管理的規(guī)范化、制度化。③推行差別化停車收費政策。在公共資源不足的情況下，除需要增加停車資源，加快停車泊位建設(shè)外，還必須運用價格手段調(diào)節(jié)需求，使停車資源的使用更加公平、合理和可持續(xù)。對納入政府定價或政府指導(dǎo)價管理的停車設(shè)施，設(shè)置并制定停車收費價格，用以影響解決家庭用車量和停車需求的經(jīng)濟(jì)調(diào)控作用，并且按照中小城市根據(jù)停車的區(qū)塊、位置、車輛型號、時間段等的差異來設(shè)定停車收費價格，適當(dāng)擴(kuò)大收費標(biāo)準(zhǔn)差距，緩解城市交通擁堵，促進(jìn)公區(qū)交通優(yōu)先發(fā)展與公共道路資源利用。④加強停車服務(wù)信息化建設(shè)。建立完善路內(nèi)停車泊位咪表停車計時收費系統(tǒng)，分步驟按計劃全面推廣試點工作；建立城市停車信息服務(wù)平臺和手機(jī)終端APP系統(tǒng)，整合停車資源，有效減少路面停車需求，提高既有停車設(shè)施的使用效率。學(xué)習(xí)引進(jìn)國外先進(jìn)的道路停車誘導(dǎo)系統(tǒng)，通過物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)為人們快速提供車輛信息以便減少停車時間而減輕城市交通擁堵的狀況。⑤加大停車場收費政策宣傳力度。一方面通過廣泛宣傳教育，形成良好的交通文化氛圍，減少隨隨便便就亂停車現(xiàn)象，增加安全停車并且減少交通擁堵的想法做到依法停車，文明行車，提倡乘坐公交、自行車、近距離步行等綠色出行方式，從而改善城區(qū)交通整體環(huán)境，提高人們的生活品質(zhì)。另一方面通過電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體宣傳價格政策，對亂收費、亂設(shè)場等現(xiàn)象發(fā)揮監(jiān)督作用。與以往相比，PPP模式必給予社會大眾、政府以及投資者三方共贏的良好局面，能夠高效彌補公共投入不足的短板。

3 城市立體停車場設(shè)施建設(shè)PPP模式的必要性和可行性分析

近年來，隨著城市經(jīng)濟(jì)的快速增長，汽車進(jìn)家庭的步伐加快，城市的停車設(shè)施發(fā)展缺乏整體規(guī)劃，配套不足，使停車供求矛盾日益尖銳，停車難的問題日益凸顯。由于很多公用建筑配建泊位嚴(yán)重不足，停車位更是一位難求。停車難，已經(jīng)成交通發(fā)展、汽車消費的瓶頸之一，建立立體停車場是解決城市停車難問題的需要。同時，由于城市土地不斷占用，城市地面空間及上空被高層建筑和高架路擠占，給自然環(huán)境帶來很大的威脅，開發(fā)地下和地上空間將是城市可持續(xù)發(fā)展，解決城市土地緊缺的有效途徑，建立立體停車場建設(shè)工程設(shè)置了地下建設(shè)，對于解決土地資源緊缺與城市發(fā)展的矛盾起到了積極的作用。

3.1 城市立體停車場建設(shè)PPP模式的必要性

3.1.1 解決立體停車場建設(shè)資金的短缺的問題

按過去老傳統(tǒng)老觀念，我國停車場建設(shè)的主體主要集中在國有企業(yè)，通常就是指的政府公共部門，由政府公共部門籌建。通過PPP模式引進(jìn)社會資本，不僅僅只是政府公共部門在參與，改變了以往政府的職能，以便政府從政務(wù)中脫離出來，由提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)部門成為了市場監(jiān)管部門，讓社會資本將其專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢和管理優(yōu)勢應(yīng)用于立體停車場建設(shè)，項目建成后由社會資本承擔(dān)項目的維護(hù)責(zé)任，從而保證質(zhì)量，并在財政預(yù)算方面減輕政府壓力。這樣，政府公共部門和社會資本的私營部門相互合作，揚長避短，發(fā)揮各方的優(yōu)點，形成共贏的長期穩(wěn)健的目標(biāo)。利用社會資本方先進(jìn)高效的管理理念和豐富的經(jīng)驗、較強的風(fēng)險識別和控制能力以及專業(yè)技術(shù)能力，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，有利于降低管理成本來為市場提供服務(wù)。

當(dāng)下城市停車設(shè)施短缺，直接原因是城市機(jī)動車輛井噴式增長與城市停車設(shè)施規(guī)劃建設(shè)嚴(yán)重滯后之間的矛盾。近年來，我國機(jī)動車保有量直線上升，停車設(shè)施建設(shè)卻相對滯后。政府要投入上千萬元的資金。如此巨大的建設(shè)資金要由財政籌措和撥付，大部分地區(qū)特別是中小城鎮(zhèn)，由于財政困難，資金缺口大，根本無法解決。解決這一矛盾，如何提供足夠的資源供量是剛性訴求。從這個意義來說，運用市場手段，讓社會資本參與停車設(shè)施建設(shè)，能夠高效彌補公共投入不足的短板。市場普遍認(rèn)為，大力推廣PPP模式，加快停車場建設(shè)，并將吸引社會資本推進(jìn)停車場建設(shè)是解決城市停車難問題的重要途徑。

3.1.2 解決立體停車場運行管理效率不高的問題

立體停車場設(shè)施屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施，投資回報低，難以滿足日益增長的停車需求。單位機(jī)構(gòu)臃腫，管理人員不重視或不懂管理，日常運營成本高等問題，造成立體停車場建設(shè)設(shè)施虧損運營或長期處于不良運轉(zhuǎn)狀態(tài)，沒有起到解決停車難的問題。從PPP模式融資實踐效果來看，在運作效率中存在的優(yōu)勢有：①充分發(fā)揮社會資本經(jīng)濟(jì)技術(shù)及資金實力雄厚、先進(jìn)高效的管理理念和豐富的經(jīng)驗、較強的風(fēng)險識別和控制能力，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，有利于降低管理成本。②共擔(dān)風(fēng)險，合作互贏。PPP模式下項目的提供者和建設(shè)者，通過合適的契約，政府可以得到建設(shè)立體停車場的資金，而社會資本可以得到合理經(jīng)濟(jì)利潤，政府和社會資本合作，各取所需，均實現(xiàn)了效益最大化的目標(biāo)。在PPP項目全生命周期過程中，在參與的項目建設(shè)初期階段，社會私營部門和政府公共部門在項目合作中涉及項目準(zhǔn)備、融資、勘察、涉及、施工等過程，確保項目建設(shè)在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上的可行，有效減少項目費用，加快了前期工作速度。社會資本方雄厚的資金實力和專業(yè)技術(shù)水平為項目的運營服務(wù)，大大的降低了項目的運維成本，加快政企合作的速度，同時，社會資本方先進(jìn)高效的管理理念和豐富的風(fēng)控能力，使項目有了高效的進(jìn)展。由于PPP模式能使項目高效進(jìn)展和低成本，同時項目完工后，社會資本方才能獲益，與傳統(tǒng)的融資模式而言，形成政府和社會資本共贏的局面，能夠為政府保證項目及時完成并且能夠節(jié)省大量資金投入。涉及停車設(shè)施管理的政府部門出現(xiàn)一些行政職能部門相互交叉，存在多頭管理的現(xiàn)象；在停車經(jīng)營上，存在人工管理為主，一些停車場標(biāo)志線設(shè)置不合理，隨意增減停車位數(shù)量的現(xiàn)象。

將停車場建設(shè)設(shè)施的投融資、建設(shè)、運營、管理市場化，全面引入市場競爭機(jī)制，淘汰不適者，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，吸收社會資金，引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗，才能推進(jìn)我國的停車場建設(shè)市場的加速發(fā)展。PPP模式在停車場建設(shè)設(shè)施建設(shè)中可以很大程度緩解政府財政資金的不足，能提高政府建設(shè)停車場建設(shè)設(shè)施的效率，大大推動停車難、亂停車的步伐。立體停車場建設(shè)采用PPP模式走市場產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是發(fā)展的必然趨勢。

3.2 城市立體停車場建設(shè)PPP模式的可行性

（1）國家政策的支持。國家層面出臺了一系列的政策，例如：2012年建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》明確指出，要開放市政公用行業(yè)市場，鼓勵社會資本參與經(jīng)營性市政公用設(shè)施的建設(shè)；2014年國家發(fā)改委與財政部發(fā)布了《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》和《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，還有2015年7部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強城市停車設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》等提出了要鼓勵社會資本參與，地方政府也紛紛出臺地方政策，福建省人民政府下發(fā)的《福建省人民政府關(guān)于推廣政府和社會資本合作（PPP）試點的指導(dǎo)意見》中明確“鼓勵縣級以上人民政府將市政、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目以特許經(jīng)營的方式實施PPP試點”。這樣，無論國家還是地方政府對于PPP模式政府公共部門和社會資本合作給予實際操作的指導(dǎo)意見，從而緩解中央及地方政府的財政壓力、降低地方債務(wù)風(fēng)險、盤活存量資產(chǎn)、增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域公共服務(wù)的有效供給提供了政策依據(jù)。這一系列的政策都鼓勵民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，為民間資本投資停車場建設(shè)設(shè)施提供了有利的保證。

（2）PPP模式的社會投資。巨大的民間資本，已具備了投資停車場建設(shè)設(shè)施的實力。總之，采用PPP模式，有助于緩解財政支出壓力、緩解政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險，實現(xiàn)通過PPP模式將該政府公共建設(shè)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)；有助于加快政府職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政企分開、政事分開、提升國家治理能力的一次體制機(jī)制變革；有助于推進(jìn)公共資源配置市場化，整合社會資源，盤活社會存量資本；同時項目投融資、建設(shè)和運營可一次性捆綁招標(biāo)和實施，不僅可加快項目建設(shè)、提高項目供給效率，也有利今后的運營和管理。通過對城市立體停車場設(shè)施建設(shè)PPP模式的必要性和可行性分析，理論證明了PPP模式可作為解決目前我國中小城市停車場的建設(shè)來緩解交通難，停車難的有效模式。