大國(guó)戰(zhàn)略互信與跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理新模式探索：以“數(shù)據(jù)主權(quán)”為核心推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略建設(shè)1

（復(fù)旦大學(xué)）

姚旭（復(fù)旦發(fā)展研究院）

聚焦大國(guó)戰(zhàn)略互信，推廣“數(shù)據(jù)主權(quán)”這一核心概念，建設(shè)和完善國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略體系，實(shí)踐跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理新模式，促進(jìn)兼顧有效使用和有序管轄的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，是應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)和改善中國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全環(huán)境的關(guān)鍵所在。

1 跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)需要有效治理

網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，在全球網(wǎng)絡(luò)空間形成之后，數(shù)據(jù)成為至關(guān)重要的資源，也成為治理的重點(diǎn)。盡管數(shù)據(jù)在網(wǎng)絡(luò)空間以數(shù)字化的形式存在，但究其本質(zhì)，數(shù)據(jù)是社會(huì)現(xiàn)實(shí)的映射。換言之，數(shù)據(jù)是由人創(chuàng)造的，雖然難以用傳統(tǒng)方式觸及，但并不是“虛擬”的。在移動(dòng)互聯(lián)的時(shí)代背景下，網(wǎng)絡(luò)終端是數(shù)據(jù)資源的主要來(lái)源。通過(guò)海量分布的傳感器（包括GPS、攝像頭、麥克風(fēng)），使用網(wǎng)絡(luò)的不同行為體，持續(xù)不斷地產(chǎn)生和記錄大量的數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)，可以看作是物理世界中的行為體在數(shù)據(jù)世界中的投影。伴隨著數(shù)據(jù)的累積，以及技術(shù)的進(jìn)步，通過(guò)數(shù)據(jù)可以把真實(shí)的個(gè)人識(shí)別和還原出來(lái)。從這個(gè)意義上說(shuō)，數(shù)據(jù)是蘊(yùn)含著信息的資源或資產(chǎn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，數(shù)據(jù)本身也是生產(chǎn)力的資源。進(jìn)入創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)會(huì)變得像工業(yè)時(shí)代的石油一樣，成為國(guó)家重要戰(zhàn)略資源，如何積累數(shù)據(jù)、精煉數(shù)據(jù)以及加工和管控?cái)?shù)據(jù)，將成為決定國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的重要因素。

在經(jīng)濟(jì)全球化的當(dāng)下，數(shù)據(jù)的流動(dòng)不能從物理上進(jìn)行切斷，這會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。那么，如果對(duì)數(shù)據(jù)沒(méi)有全新的認(rèn)識(shí)，繼續(xù)從資產(chǎn)的角度上去看待，將會(huì)停留在原來(lái)的認(rèn)知水平上，認(rèn)為它是虛擬的，從這種出發(fā)點(diǎn)去制定網(wǎng)絡(luò)管理、管控的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)手段，是難以應(yīng)對(duì)現(xiàn)在我們面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)的。

網(wǎng)絡(luò)安全是當(dāng)下網(wǎng)絡(luò)治理最重要的議題之一?；ヂ?lián)網(wǎng)就像道路，用“疆界概念”區(qū)分實(shí)際上是對(duì)道路聯(lián)通性的阻礙；而在路上跑的車就相當(dāng)于數(shù)據(jù)，車是誰(shuí)家的、歸誰(shuí)管，是可以區(qū)分的。因此，明確“數(shù)據(jù)主權(quán)”概念，就有了抓手，數(shù)據(jù)放在什么地方，放在哪個(gè)設(shè)備上，這個(gè)設(shè)備如何管理，誰(shuí)可以使用，從某種意義上看，網(wǎng)絡(luò)安全成敗的關(guān)鍵，就在于能否管住這些方面。

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的議題在西方世界其實(shí)由來(lái)已久，從德國(guó)黑森州二十世紀(jì)七十年代相關(guān)規(guī)制的設(shè)立后，歐洲地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了一系列的針對(duì)數(shù)據(jù)保護(hù)、隱私保護(hù)和跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的機(jī)制性探索。在面對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)這一議題時(shí)，需要強(qiáng)調(diào)的是以“治理”的思路去看待，而非簡(jiǎn)單地管理或管控。如果只是以管理或者管控的思路去看待跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)這一議題，就很容易天然地陷入對(duì)于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的鉗制當(dāng)中，這與跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)本身的內(nèi)在邏輯不相符合?？缇硵?shù)據(jù)流動(dòng)自身帶有多元參與和共享共治的屬性，需要最終在安全性和成長(zhǎng)性中尋求平衡。只有相關(guān)參與方共同加入治理架構(gòu)，才可以平衡跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)過(guò)程中對(duì)治理結(jié)果的需求。

2 大國(guó)戰(zhàn)略互信是數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理有序?qū)崿F(xiàn)的必要前提

大國(guó)是全球網(wǎng)絡(luò)空間中至關(guān)重要的行為體，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的有效管轄，干涉數(shù)據(jù)全生命周期行為的強(qiáng)大能力，以及在建構(gòu)數(shù)據(jù)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)新模式方面的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策執(zhí)行能力，決定了其無(wú)法替代的特殊優(yōu)勢(shì)。

大國(guó)戰(zhàn)略互信，是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)有序的必要前提。缺乏信任的大國(guó)，會(huì)傾向于在網(wǎng)絡(luò)空間采取限制性的行動(dòng)，對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)形成事實(shí)上的壁壘，而且會(huì)出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性的壁壘升級(jí)與政策復(fù)制。

現(xiàn)在世界上日漸形成了多種不同形式的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理模式，其中歐盟、美國(guó)和中國(guó)都具有自身的獨(dú)特性。

歐盟在長(zhǎng)達(dá)半個(gè)世紀(jì)的時(shí)間里為建構(gòu)全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理的框架提供了極具參考價(jià)值的藍(lán)本與標(biāo)準(zhǔn)，并在后續(xù)以開(kāi)放的姿態(tài)接納了不同的規(guī)制體系。這中間無(wú)不體現(xiàn)出歐盟對(duì)維系基本權(quán)利價(jià)值的關(guān)注，但這種堅(jiān)持在某種程度上也禁錮了歐盟在內(nèi)政外交當(dāng)中的選擇，對(duì)于歐盟單一數(shù)字市場(chǎng)的有效推進(jìn)形成了一定的阻礙，進(jìn)而很可能引起更多的摩擦。

美國(guó)雖然在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理領(lǐng)域沒(méi)有歐盟那樣完整的規(guī)制體系，但不意味著美國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理的強(qiáng)度就是偏低的。美國(guó)在保證國(guó)內(nèi)隱私保護(hù)的相關(guān)法案在國(guó)內(nèi)民眾所接受的基礎(chǔ)之上，十分強(qiáng)調(diào)對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的控制。

中國(guó)在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理及與之相關(guān)的數(shù)據(jù)保護(hù)、隱私保護(hù)的規(guī)制構(gòu)建上，相對(duì)于歐盟是起步較晚地。就現(xiàn)狀而言，中國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)保護(hù)的規(guī)制體系還十分松散，由各個(gè)層面分別主導(dǎo)的、在多個(gè)維度上、針對(duì)不同的行為體設(shè)定的規(guī)制還沒(méi)有形成統(tǒng)一性的框架。不過(guò)在業(yè)內(nèi)人士的不斷呼吁中，相關(guān)立法和規(guī)制構(gòu)建的進(jìn)程在近年來(lái)不斷增速。也正是由于中國(guó)在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理領(lǐng)域起步相對(duì)較晚，雖然在技術(shù)層面不斷快速追趕國(guó)際先進(jìn)水平，但總體思路還是以對(duì)外防御為主。其總體的核心是保證自身的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)與數(shù)據(jù)主權(quán)，在己方?jīng)]有做好充足準(zhǔn)備以應(yīng)對(duì)其它網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)時(shí)，用積極防御的策略和開(kāi)放的態(tài)度來(lái)迎接挑戰(zhàn)。

3 推廣“數(shù)據(jù)主權(quán)”是中國(guó)承擔(dān)大國(guó)責(zé)任的體現(xiàn)

網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的博弈，在當(dāng)今的世界，本質(zhì)上就是國(guó)家主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間的投影和互動(dòng)博弈。

根據(jù)北約網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)指導(dǎo)文件《塔林文件》的表述，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的“主權(quán)”，就是主權(quán)國(guó)家對(duì)位于本國(guó)領(lǐng)土上的網(wǎng)絡(luò)設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施有排他性處分的權(quán)力。換言之，北約指出的“主權(quán)”，是一種跟著設(shè)備和設(shè)施走的“設(shè)備主權(quán)”，通過(guò)對(duì)“設(shè)備”的主權(quán)，國(guó)家獲得了對(duì)存儲(chǔ)在“設(shè)備”中的“數(shù)據(jù)”的處分權(quán)力，這種處置權(quán)力是主權(quán)派生出來(lái)的，因此，對(duì)內(nèi)是至高的，對(duì)外是平等。但是，因?yàn)榧夹g(shù)差距的存在，所以今天世界的基本現(xiàn)實(shí)是，發(fā)展中國(guó)家的用戶是數(shù)據(jù)的主要提供者，發(fā)達(dá)國(guó)家的公司則是設(shè)備的主要提供者，而這些存儲(chǔ)著發(fā)展中國(guó)家數(shù)據(jù)的設(shè)備又在客觀上處于發(fā)達(dá)國(guó)家的地理疆界范圍內(nèi)。因此，發(fā)達(dá)國(guó)家強(qiáng)調(diào)“信息自由流動(dòng)”，意味著鼓勵(lì)信息，或者說(shuō)，蘊(yùn)含著信息的數(shù)據(jù)自由而不受限制地跨越發(fā)展中國(guó)家的邊界，進(jìn)入位于發(fā)達(dá)國(guó)家地理邊界的設(shè)備里被存儲(chǔ)起來(lái)。

應(yīng)對(duì)這樣的挑戰(zhàn)，不能簡(jiǎn)單地通過(guò)阻斷“數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”來(lái)進(jìn)行，因?yàn)檫@違反了生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律和趨勢(shì)，并會(huì)因噎廢食地失去信息技術(shù)發(fā)展帶來(lái)的巨大收益。相關(guān)主權(quán)國(guó)家需要做的，是以“數(shù)據(jù)主權(quán)”保護(hù)者的身份出現(xiàn)，并強(qiáng)調(diào)以下三點(diǎn)：

第一，用戶創(chuàng)造的數(shù)據(jù)進(jìn)入存儲(chǔ)設(shè)備的行為并不意味著數(shù)據(jù)所有權(quán)無(wú)條件讓渡給設(shè)備擁有方。提供數(shù)據(jù)的合法用戶擁有確保數(shù)據(jù)被妥善使用、不威脅自身利益的權(quán)益，對(duì)數(shù)據(jù)的處分享有最終的主權(quán)。任何對(duì)數(shù)據(jù)的處置應(yīng)該得到用戶的明確授權(quán)，特別是在對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘的時(shí)候。

第二，國(guó)家尤其是發(fā)展中國(guó)家，追求實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)不是阻斷數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)，或者用主權(quán)壁壘分割全球網(wǎng)絡(luò)空間，而是要保障所有國(guó)家，包括技術(shù)能力暫時(shí)處于弱勢(shì)地位的國(guó)家，不會(huì)因?yàn)槟芰Φ牟町惗鴮?dǎo)致合法利益受到損害。主權(quán)國(guó)家追求的目標(biāo)，是數(shù)據(jù)的使用能夠促進(jìn)數(shù)據(jù)初始提供者的利益，而非成為少數(shù)掌握了技術(shù)優(yōu)勢(shì)的行為體過(guò)度追求自身利益的工具。

第三，對(duì)國(guó)際社會(huì)來(lái)說(shuō)，對(duì)數(shù)據(jù)的使用和處置，必須遵循人類共同財(cái)產(chǎn)原則，也就是盡可能讓大多數(shù)的行為體都能從中獲益。掌握技術(shù)優(yōu)勢(shì)的先進(jìn)行為體，無(wú)論國(guó)家、公司亦或某種形式的聯(lián)合體，都不應(yīng)該不加節(jié)制地濫用自身的優(yōu)勢(shì)，威脅、擠壓乃至剝奪弱勢(shì)行為體的合法權(quán)益。

4 三管齊下推進(jìn)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略建設(shè)

有了“數(shù)據(jù)主權(quán)”核心概念的支撐，推進(jìn)中國(guó)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略建設(shè)，還需從戰(zhàn)略、話語(yǔ)、技術(shù)方面三管齊下。

第一，從戰(zhàn)略角度來(lái)看，中國(guó)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略體系，遵循統(tǒng)籌全局的頂層設(shè)計(jì)，及時(shí)調(diào)整乃至變革中國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全管理的整體架構(gòu)。依據(jù)維護(hù)“數(shù)據(jù)主權(quán)”的要求，目前以“封”、“堵”、“刪”、“控”為主要手段的網(wǎng)絡(luò)政策管理體系，需要系統(tǒng)的調(diào)整、變革和創(chuàng)新。中國(guó)應(yīng)以更加自信的心態(tài)，邁入維護(hù)“數(shù)據(jù)主權(quán)”為主要任務(wù)的新時(shí)代。

第二，從話語(yǔ)角度來(lái)看，推進(jìn)中國(guó)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略建設(shè)，需要向全世界廣泛推進(jìn)以“數(shù)據(jù)主權(quán)”為核心的話語(yǔ)體系，消解美國(guó)借助“互聯(lián)網(wǎng)自由”構(gòu)建起來(lái)的輿論優(yōu)勢(shì)。不掌握話語(yǔ)權(quán)，尤其是如果不掌握全球輿論空間的話語(yǔ)權(quán)，會(huì)使得中國(guó)無(wú)法推行國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略，因?yàn)橹袊?guó)要推行的是開(kāi)放式的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略。而與美國(guó)的相似之處在于：中國(guó)與美國(guó)一樣，都需要依靠全球網(wǎng)絡(luò)空間的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)才能從中獲得自身發(fā)展所需要的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)收益；主要的區(qū)別在于，中國(guó)無(wú)論是現(xiàn)在還是可見(jiàn)的將來(lái)，都無(wú)意在全球網(wǎng)絡(luò)空間復(fù)制美國(guó)的霸權(quán)。不管是出于建設(shè)中國(guó)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略的需要，還是建設(shè)和維護(hù)良性的國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間秩序，中國(guó)都必須將更加體現(xiàn)發(fā)展中國(guó)家以及弱勢(shì)國(guó)家需求的“數(shù)據(jù)主權(quán)”概念推向全球，進(jìn)而爭(zhēng)取話語(yǔ)權(quán)領(lǐng)域的主動(dòng)。

第三，從技術(shù)角度看，強(qiáng)化中國(guó)的基礎(chǔ)研究能力和拓展行業(yè)技術(shù)研發(fā)能力，掌握從基礎(chǔ)原理到商業(yè)應(yīng)用的完整產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈，是從長(zhǎng)期、根本上扭轉(zhuǎn)中國(guó)的戰(zhàn)略被動(dòng)地位的關(guān)鍵所在。

從實(shí)踐角度看，應(yīng)對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)必須明確總體治理的大框架，必須認(rèn)識(shí)到跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理的水平應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)不斷提高，不論是對(duì)于相關(guān)從業(yè)者還是監(jiān)管部門而言，都必須想辦法找到監(jiān)管與自由間的平衡點(diǎn)。不論是從哪種路徑出發(fā)，最終的落腳點(diǎn)都是在可持續(xù)的共同治理機(jī)制的形成上。因此可以從跨區(qū)域或者次區(qū)域合作入手，確立最佳實(shí)踐的案例，以自下而上和自上而下相結(jié)合的方式，促進(jìn)和推動(dòng)有序流動(dòng)和有效管轄的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)新模式早日實(shí)現(xiàn)。

5 綜合型高校研究機(jī)構(gòu)與智庫(kù)應(yīng)發(fā)揮更大作用

綜合型高校相比而言有著研究交叉范圍更廣泛、學(xué)科建設(shè)布局更完備的優(yōu)勢(shì)。就網(wǎng)絡(luò)安全與跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理領(lǐng)域而言，高校研究機(jī)構(gòu)與智庫(kù)應(yīng)該更多圍繞這一越來(lái)越迫切的國(guó)家重大戰(zhàn)略需求，立足高校自身優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，按照“總體設(shè)計(jì)、點(diǎn)面結(jié)合、突出重點(diǎn)”的原則，創(chuàng)新體制機(jī)制，建立形式多樣、結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)外兼顧的研究組織形式。

針對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理與網(wǎng)絡(luò)安全這一學(xué)科交叉性、理論實(shí)踐性高度結(jié)合的議題，高校研究機(jī)構(gòu)與智庫(kù)理應(yīng)在戰(zhàn)略性、長(zhǎng)期性、理論性和深入性的研究上做出更大的貢獻(xiàn)，更多地組織前瞻性、儲(chǔ)備性研究，回應(yīng)國(guó)家和社會(huì)關(guān)切的重大理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理這樣一個(gè)典型的跨學(xué)科、跨類別的跨界研究領(lǐng)域，政治學(xué)、法學(xué)、信息科學(xué)、新聞傳播學(xué)、社會(huì)學(xué)等多種學(xué)科范式必須進(jìn)行更加深度的融合。高校研究機(jī)構(gòu)與智庫(kù)應(yīng)該下功夫整合資源，將相關(guān)學(xué)科研能力和知識(shí)儲(chǔ)備有機(jī)結(jié)合，在學(xué)術(shù)層次上推進(jìn)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理協(xié)調(diào)機(jī)制理論的成型。