淺談水行政執(zhí)法文書的送達(dá)難題及對(duì)策

李 愷，蔣本虎，徐劉誠(chéng)

（1.南京市長(zhǎng)江河道管理處，江蘇 南京 210011；2.南京市水務(wù)綜合行政執(zhí)法總隊(duì)，江蘇 南京 210036）

水行政執(zhí)法文書如何送達(dá)當(dāng)事人，是整個(gè)水事案件調(diào)查處理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，準(zhǔn)確、高效地送達(dá)文書，可以將整個(gè)涉水案件辦理的各階段有機(jī)聯(lián)系起來。從某種程度上說，送達(dá)執(zhí)法文書是水行政執(zhí)法重要的基礎(chǔ)性工作，是案件辦理的重要環(huán)節(jié)，是連接程序法與實(shí)體法的媒介，是行政文書產(chǎn)生法律效力的前提條件，也是最終實(shí)現(xiàn)行政行為目標(biāo)的重要手段和途徑。

現(xiàn)階段，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公眾涉水保護(hù)意識(shí)的加強(qiáng)，涉水行政案件數(shù)量出現(xiàn)較大幅度的增加，執(zhí)法送達(dá)難已成為困擾許多水行政機(jī)關(guān)和管理機(jī)構(gòu)的難題。當(dāng)事人拒收法律文書、刻意逃避文書送達(dá)、故意提供錯(cuò)誤地址、實(shí)際居住地和證件地址不符、受送達(dá)人的家屬和基層組織不配合等，已成為水行政執(zhí)法文書送達(dá)中經(jīng)常出現(xiàn)的情況。如何在法律框架下，根據(jù)實(shí)際情況，建設(shè)性地解決這些送達(dá)困境，是擺在每一位水行政執(zhí)法人員面前一道亟待解決的難題。

1 目前法律法規(guī)規(guī)定的水行政執(zhí)法文書的送達(dá)方式

水行政執(zhí)法文書的送達(dá)，是指水行政機(jī)關(guān)依據(jù)法定的程序和方式，將法律文書送交當(dāng)事人及其他參與人的行為。由于我國(guó)尚未制定統(tǒng)一的《行政程序法》，對(duì)行政執(zhí)法文書的送達(dá)沒有具體規(guī)定和要求，但部分規(guī)定可見于其他單獨(dú)的行政法律規(guī)范之中。如《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》《江蘇省行政執(zhí)法程序》都規(guī)定了相關(guān)行政決定送達(dá)程序依（參）照《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。按照《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的規(guī)定，我國(guó)法律文書送達(dá)方式包括直接送達(dá)、留置送達(dá)、委托送達(dá)、轉(zhuǎn)交送達(dá)、郵寄送達(dá)和公告送達(dá)等。

（1）直接送達(dá)

直接送達(dá)，是指法律文書的送達(dá)人員將執(zhí)法文書、訴訟文書等直接交給受送達(dá)人或其同住成年家屬、代收人、訴訟代理人的送達(dá)方式。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第三十八條“催告書、行政強(qiáng)制執(zhí)行決定書應(yīng)當(dāng)直接送達(dá)當(dāng)事人。當(dāng)事人拒絕接收或者無法直接送達(dá)當(dāng)事人的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定送達(dá)”，以及《水行政處罰實(shí)施辦法》第三十三條進(jìn)一步明確“水行政處罰決定應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人宣告，并當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人；當(dāng)事人不在場(chǎng)的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)按照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定送達(dá)當(dāng)事人”的規(guī)定，執(zhí)法人員在文書送達(dá)方式中，應(yīng)以直接送達(dá)為原則，其他方式為例外。

（2）留置送達(dá)

留置送達(dá)，是指在向受送達(dá)人或有資格接受送達(dá)的對(duì)象，送交文書時(shí)，對(duì)方拒絕簽收，送達(dá)人依法將文書留放在受送達(dá)人住所的一種送達(dá)方式。在留置送達(dá)時(shí)，送達(dá)人需邀請(qǐng)相關(guān)基層組織或受送達(dá)人所在單位的代表，前往現(xiàn)場(chǎng)作見證人，并在送達(dá)回證上記明受送達(dá)人拒收的事由和送達(dá)的日期，最終由送達(dá)人、見證人在送達(dá)回證上共同簽名或蓋章，方可生效[1]。

（3）委托送達(dá)

委托送達(dá)，是指行政機(jī)關(guān)等直接送達(dá)確有困難，轉(zhuǎn)而委托收件人所在地的公安、司法等機(jī)關(guān)代為送交收件人的一種送達(dá)方式，該方式在送達(dá)水行政文書中較為少見。

（4）郵寄送達(dá)

郵寄送達(dá)，是指行政機(jī)關(guān)等在直接送達(dá)有困難的情況下，以EMS、掛號(hào)信等方式，通過郵局將文書郵寄給受送達(dá)人的送達(dá)方式。

（5）轉(zhuǎn)交送達(dá)

轉(zhuǎn)交送達(dá)，是指行政機(jī)關(guān)等基于受送達(dá)人的特殊情況，將執(zhí)法文書等交給有關(guān)單位，并請(qǐng)其代為轉(zhuǎn)交的一種送達(dá)方式。適用轉(zhuǎn)交送達(dá)的情況主要有三種：一是受送達(dá)人為軍人，可通過其所在部隊(duì)團(tuán)以上單位的政治機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交；二是受送達(dá)人被監(jiān)禁，可通過其所在監(jiān)所轉(zhuǎn)交；三是受送達(dá)人被勞動(dòng)教養(yǎng)，可通過勞動(dòng)教養(yǎng)單位轉(zhuǎn)交。

（6）公告送達(dá)

公告送達(dá)，是指行政機(jī)關(guān)等在受送達(dá)人下落不明或采取其他送達(dá)方式均無法送達(dá)時(shí)，將執(zhí)法文書的主要內(nèi)容予以公告的送達(dá)方式。其法律依據(jù)為《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第九十二條“受送達(dá)人下落不明，或者用本規(guī)定的其他方式無法送達(dá)的，公告送達(dá)。自發(fā)出公告之日起，經(jīng)過六十日，即視為送達(dá)”的規(guī)定。

（7）電子送達(dá)

2012年修訂的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第八十七條新增了：“經(jīng)送達(dá)人同意，人民法院可以采用傳真、電子郵件等能夠確認(rèn)其收悉的方式送達(dá)訴訟文書，但判決書、裁定書、調(diào)解書除外。采用前款方式送達(dá)的，以傳真、電子郵件等到達(dá)受送達(dá)人特定系統(tǒng)的日期為送達(dá)日期”。電子送達(dá)與其他送達(dá)方式相比，具有較多的優(yōu)點(diǎn)，如及時(shí)性，幾乎瞬間到達(dá)；成本低，電子郵箱服務(wù)基本都是免費(fèi)的，可以極大節(jié)約執(zhí)法成本。

按民訴法第七章第二節(jié)中對(duì)送達(dá)的規(guī)定，共有7種送達(dá)方式，值得注意的是，這些送達(dá)方式并非簡(jiǎn)單的并列關(guān)系，執(zhí)法機(jī)關(guān)不得隨意自行確定，而應(yīng)按照各送達(dá)方式之間的內(nèi)在關(guān)系進(jìn)行梯次選擇。民訴法相關(guān)法條的立法安排實(shí)際隱含了對(duì)送達(dá)方式優(yōu)先次序的傾向性意見，即直接、留置、電子、委托、郵寄、轉(zhuǎn)交和公告送達(dá)。

面對(duì)面的送達(dá)最為有效，所以直接送達(dá)優(yōu)先適用，遇阻時(shí)采用留置送達(dá)；在直接和留置都不能時(shí)，可采用電子和郵寄送達(dá)，即技術(shù)手段送達(dá)優(yōu)于借助第三方力量；在其他方式均無法送達(dá)的情況下，可采用公告送達(dá)。修改后的民訴法對(duì)電子送達(dá)的規(guī)定，賦予了當(dāng)事人對(duì)送達(dá)方式的選擇權(quán)，直接挑戰(zhàn)了送達(dá)方式的梯次順序，在當(dāng)事人同意的情況下，直接送達(dá)已不具有優(yōu)先屬性。

2 現(xiàn)階段水行政執(zhí)法文書送達(dá)遇到的難題

在日常執(zhí)法過程中，當(dāng)事人面臨行政行為，或多或少對(duì)執(zhí)法人員存在抵觸心理，往往不太配合執(zhí)法行為，常常出現(xiàn)謊報(bào)住址、拒絕簽收法律文書等情況，造成執(zhí)法過程不順暢，送達(dá)環(huán)節(jié)出現(xiàn)困境。在現(xiàn)階段常見的水行政執(zhí)法文書送達(dá)過程中，主要存在以下幾個(gè)方面的難題：

（1）當(dāng)事人拒不提供或故意提供錯(cuò)誤地址。一些當(dāng)事人因各種原因，在案件調(diào)查過程中拒不提供或故意提供虛假地址，導(dǎo)致文書在郵寄送達(dá)或留置送達(dá)時(shí)出現(xiàn)錯(cuò)誤，無法實(shí)際送達(dá)[2]，且行政機(jī)關(guān)在短期內(nèi)因無法及時(shí)掌握實(shí)際情況（行政機(jī)關(guān)無權(quán)向公安機(jī)關(guān)等直接調(diào)取當(dāng)事人的基本信息，需完善相關(guān)流程方可），可能出現(xiàn)法律文書過期送達(dá)，造成不必要的麻煩。

（2）當(dāng)事人提供身份證上的地址，非實(shí)際居住地。部分當(dāng)事人雖配合執(zhí)法人員做調(diào)查筆錄，并提供身份證件，但不將實(shí)際居住地告知執(zhí)法人員，或者有些當(dāng)事人存在多套住房，造成身份證地址和實(shí)際居住地不符，也會(huì)使得郵寄送達(dá)工作無法順利進(jìn)行，從而影響文書送達(dá)效力。

（3）郵寄送達(dá)不被當(dāng)事人認(rèn)可。執(zhí)法人員在使用EMS、掛號(hào)信等郵寄送達(dá)方式送達(dá)時(shí)，有時(shí)也會(huì)出現(xiàn)困境，因?yàn)楝F(xiàn)階段對(duì)EMS等郵寄方式的規(guī)定并不嚴(yán)謹(jǐn)，常常會(huì)出現(xiàn)代為簽收（如小區(qū)門衛(wèi)、鄰居等無權(quán)簽收的人員簽收）、郵遞員自動(dòng)簽收（郵遞員送達(dá)對(duì)方后，不用當(dāng)事人簽字，短信回執(zhí)直接顯示已簽收）等情況[3]，導(dǎo)致不能產(chǎn)生法律效力的送達(dá)。

（4）留置送達(dá)無法準(zhǔn)確取證。在送達(dá)過程中，送達(dá)人員常反映當(dāng)事人在表示不接受文書后直接以關(guān)門、離開等形式拒絕。在這種情況下，送達(dá)人員可以使用留置送達(dá)，邀請(qǐng)社區(qū)工作人員等作為見證人，運(yùn)用拍照、錄音、攝像等方法固化送達(dá)證據(jù)。但有時(shí)因?yàn)楫?dāng)事人存在戒備心理，見證人礙于鄰里關(guān)系不予配合，或執(zhí)法人員采取拍照、錄像等方式固化送達(dá)證據(jù)時(shí)存在瑕疵等原因，易導(dǎo)致送達(dá)證據(jù)有漏洞，被質(zhì)疑[3]。

3 水行政執(zhí)法文書送達(dá)問題的解決思路

（1）對(duì)當(dāng)事人拒不提供實(shí)際居住地址，造成的文書送達(dá)困難的問題，筆者認(rèn)為，可以從確立當(dāng)事人地址責(zé)任制為切入點(diǎn)，即在立案調(diào)查階段，按照最高法《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民事送達(dá)工作的若干意見的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）第三項(xiàng)“為保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，人民法院應(yīng)當(dāng)告知送達(dá)地址確認(rèn)書的填寫要求和注意事項(xiàng)以及拒絕提供送達(dá)地址、提供虛假地址或者提供地址不準(zhǔn)確的法律后果”的規(guī)定，要求當(dāng)事人在送達(dá)地址確認(rèn)書上簽字確認(rèn)，并采取錄音、錄像的形式固化證據(jù)[4]。同時(shí)，告知當(dāng)事人依據(jù)《通知》第七項(xiàng)“因當(dāng)事人提供的送達(dá)地址不準(zhǔn)確、拒不提供送達(dá)地址、送達(dá)地址變更未書面告知人民法院，導(dǎo)致民事訴訟文書未能被受送達(dá)人實(shí)際接收的，民事訴訟文書留在該地址之日為送達(dá)之日；郵寄送達(dá)的，文書被退回之日為送達(dá)之日”的相關(guān)內(nèi)容，從而提高當(dāng)事人對(duì)送達(dá)工作的重視，緩解執(zhí)法機(jī)關(guān)的送達(dá)風(fēng)險(xiǎn)和執(zhí)法壓力。

（2）將公告送達(dá)作為送達(dá)手段的最后一道防線，在其他送達(dá)方式均無法送達(dá)的情況下，進(jìn)行公告送達(dá)是最后的一種保底方式，公告送達(dá)本身是一種延遲送達(dá)，即在公告后，并不能確定當(dāng)事人是否知曉公告內(nèi)容，但依據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第九十二條第一款“受送達(dá)人下落不明，或者用本節(jié)規(guī)定的其他方式無法送達(dá)的，公告送達(dá)。自發(fā)出公告之日起，經(jīng)過六十日，即視為送達(dá)”的規(guī)定仍然視為送達(dá)。值得注意的是，采取公告方式送達(dá)，應(yīng)當(dāng)在案卷中記明公告送達(dá)的原因以及公告送達(dá)的經(jīng)過。

（3）對(duì)于通過EMS、掛號(hào)信等方式進(jìn)行郵寄送達(dá)，筆者通過以往案例認(rèn)為，不宜采取除掛號(hào)信以外的其他形式（如EMS等）郵寄送達(dá)執(zhí)法文書，因?yàn)橥ㄟ^其他方式送達(dá)，并無紙質(zhì)簽收回執(zhí)等，證明對(duì)方已接收文書的證據(jù)效力不足，常常會(huì)成為當(dāng)事人作為訴訟的突破口。鑒于大多數(shù)的行政執(zhí)法部門并無法院專遞（《最高人民法院關(guān)于以法院專遞方式郵寄送達(dá)民事訴訟文書的若干規(guī)定》規(guī)定“人民法院直接送達(dá)訴訟文書有困難的，可以交由國(guó)家郵政機(jī)構(gòu)以法院專遞方式郵寄送達(dá)”）及相關(guān)司法解釋作保障，故建議大多數(shù)的行政執(zhí)法部門較少采用郵寄送達(dá)的方式，如確需采用該方式，也宜采用掛號(hào)信方式送達(dá)，但掛號(hào)信需附有送達(dá)回證，并告知郵遞人員注意事宜。需注意的是，掛號(hào)信回執(zhí)上注明的收件日期與送達(dá)回證上注明的收件日期不一致的，或者送達(dá)回證沒有寄回的，以掛號(hào)信回執(zhí)上注明的收件日期為送達(dá)日期。

（4）針對(duì)留置送達(dá)存在的問題，筆者認(rèn)為，執(zhí)法人員在取證的過程中要注意以下幾點(diǎn)：一是留置送達(dá)現(xiàn)場(chǎng)所拍攝的照片、錄像等內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)包括送達(dá)時(shí)間、送達(dá)地點(diǎn)、送達(dá)人與受送達(dá)人、見證人（如有）、可明確識(shí)別的執(zhí)法文書等基本要素。二是拍攝過程中，如當(dāng)事人故意閃躲，執(zhí)法人員無法將水行政執(zhí)法文書、送達(dá)人和受送達(dá)人同時(shí)拍攝在同一畫面，則應(yīng)當(dāng)分兩個(gè)畫面拍攝，一是將送達(dá)人和受送達(dá)人拍攝在一起，證明送達(dá)人在受送達(dá)人的居住地；二是在送達(dá)人送達(dá)法律文書時(shí)，拍攝文書特寫，證明送達(dá)的執(zhí)法文書內(nèi)容。三是送達(dá)人員在拍照、錄像時(shí)，要盡量爭(zhēng)取達(dá)到最佳效果，送達(dá)完成后，拍照、錄像工作即宣告完成，不可再通過編輯軟件進(jìn)行修飾、拼湊，以免喪失證據(jù)效力。

4 關(guān)于水行政執(zhí)法文書送達(dá)方式的措施探討

按照上述關(guān)于水行政執(zhí)法文書的送達(dá)方式介紹、遇到的問題和解決思路，建議水行政執(zhí)法人員在日常水行政執(zhí)法文書送達(dá)過程中，可以按照以下思路進(jìn)行，以保證執(zhí)法文書的送達(dá)有效力、不缺位。

（1）立案調(diào)查階段，對(duì)當(dāng)事人做調(diào)查筆錄時(shí)，承辦人即明確告知當(dāng)事人如拒不提供或提供錯(cuò)誤地址的法律后果，要求當(dāng)事人在送達(dá)地址確認(rèn)書上簽字確認(rèn)，并采取錄音、錄像的形式固化證據(jù)[5]。如當(dāng)事人仍不提供準(zhǔn)確送達(dá)地址的，告知當(dāng)事人一旦涉及行政訴訟，此行為將不利于其保護(hù)自身合法權(quán)益，一般情況下，當(dāng)事人從自身利益出發(fā)，最終會(huì)提供實(shí)際居住地址等相關(guān)信息。

（2）送達(dá)人員在執(zhí)法文書送達(dá)過程中，要堅(jiān)持以直接送達(dá)為原則，其他方式為例外，只要條件允許，均采取直接送達(dá)。

（3）在確實(shí)無法直接送達(dá)的前提下，筆者建議采用留置送達(dá)作為第一備選送達(dá)手段，但要注意本文提到的注意點(diǎn)。如留置送達(dá)的客觀條件也不存在，可以采用郵寄送達(dá)（掛號(hào)信）的方式進(jìn)行送達(dá)，但掛號(hào)信需附有送達(dá)回證，以便證明送達(dá)完成。如在前期征求對(duì)方同意的前提下，也可使用電子送達(dá)。

（4）在其他送達(dá)方式均無法實(shí)現(xiàn)的情況下，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)將公告送達(dá)作為最后保底的送達(dá)形式，依據(jù)相關(guān)規(guī)定，經(jīng)過六十日，執(zhí)法文書即視為已送達(dá)，從而達(dá)到送達(dá)目的。

同時(shí)，辦案人員需不斷加強(qiáng)自身業(yè)務(wù)、能力以及素質(zhì)建設(shè)，要注意辦案技巧，在和當(dāng)事人溝通交流過程中，要注意方式方法和表達(dá)方式，和當(dāng)事人溝通到位，送達(dá)程序完成順利，有利于辦案人員及時(shí)了解案情，化解矛盾。反之，送達(dá)程序完成不好，機(jī)械、唐突地使用留置送達(dá)，郵寄送達(dá)等方式，則可能會(huì)激化矛盾，不利于促進(jìn)辦案進(jìn)程、提高執(zhí)法效能。

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