空間規(guī)劃視角下的城市總體規(guī)劃改革思考

楊鴻志

（山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院 山西太原 030001）

城市總體規(guī)劃是城市空間結(jié)構(gòu)發(fā)展的重要導(dǎo)向，也是城市空間進(jìn)行資源調(diào)配的重要依據(jù)。如今，城市化的進(jìn)程不斷加快，城市總體規(guī)劃如果跟不上城市化的發(fā)展，就會制約著城市的發(fā)展。再加上國家對空間規(guī)劃改革提出了明確的方向和要求，需要國土局和自然資源部進(jìn)行有效地合作，將城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃結(jié)合起來。因此，城市總體規(guī)劃改革要在國家的要求下去執(zhí)行，這樣才能真正推動城市總體規(guī)劃的發(fā)展。

1 目前城市總體規(guī)劃中存在的問題

1.1 技術(shù)文件與公告政策存在較大出入

按照當(dāng)前情況來看，城市總體規(guī)劃的規(guī)劃內(nèi)容在很多時候會和國家的一些政策體系之間存在較大的出入，即無法滿足國家政策的需求，使得國家的政策難以落實。因為目前的城市規(guī)劃內(nèi)容主要是以空間研究、規(guī)劃技術(shù)等為主，以國家對空間規(guī)劃提出來的相關(guān)政策為輔。但在實際的規(guī)劃執(zhí)行中，城市總體規(guī)劃中涉及到的一些目標(biāo)、空間布局等都無法滿足政府的需求，導(dǎo)致相關(guān)的國家政策難以執(zhí)行，無法落實到位。

1.2 規(guī)劃方法無法吻合國家的治理體系

因為當(dāng)前中國在進(jìn)行城市總體規(guī)劃一事上，還是搬用了以前西方國家的那套城市規(guī)劃體系，沿用了他們的城市總體規(guī)劃方法。并沒有在借鑒的基礎(chǔ)上將我國內(nèi)部的具體情況結(jié)合起來，進(jìn)行適當(dāng)?shù)卣{(diào)整和優(yōu)化，導(dǎo)致我國城市總體規(guī)劃的規(guī)劃方法無法吻合我國的治理體系。具體表現(xiàn)在：城市總體規(guī)劃沒有將我國的不同政府級別的事權(quán)區(qū)分開來，也沒有將不同部門管轄的事權(quán)范圍進(jìn)行科學(xué)合理地劃分，導(dǎo)致最終城市總體規(guī)劃的不實用。

1.3 導(dǎo)致事權(quán)交叉

由于城市總體規(guī)劃內(nèi)容設(shè)置得不科學(xué)不合理，導(dǎo)致城市總體規(guī)劃中規(guī)劃的空間用地總是會和其他建設(shè)項目規(guī)劃中的空間用地有重合現(xiàn)象，從而導(dǎo)致了事權(quán)的交叉。這種重合交叉現(xiàn)象在非城市建設(shè)空間的土地管理上會更加嚴(yán)重，使得各部門之間存在著嚴(yán)重的事權(quán)交叉現(xiàn)象，最終不利于各部門之間事權(quán)管理工作的開展。

2 如今城市總體規(guī)劃發(fā)展的環(huán)境現(xiàn)狀

2.1 空間規(guī)劃體系的改革

在如今的生態(tài)文明新形勢下，國家在生態(tài)文明的體制方面連同相關(guān)的生態(tài)機(jī)構(gòu)方面都進(jìn)行了改革。在這樣的情況下，國家各個部門內(nèi)部的事權(quán)范圍和事權(quán)劃分也需要進(jìn)行相應(yīng)的改革和調(diào)整。除此之外，國家不同級別的部門間可能還會發(fā)生事權(quán)重新構(gòu)造的情況。這就得需要城市總體規(guī)劃需要時刻跟上國家的步伐，跟上城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，科學(xué)合理地進(jìn)行城市總體規(guī)劃，使得城市總體規(guī)劃可以更好地為城市的發(fā)展提供服務(wù)。

2.2 城市治理體系改革

隨著當(dāng)前城市現(xiàn)代化進(jìn)程的加速，其對城市治理體系也提出了相關(guān)的要求。只有提高城市的治理能力，才能更好地為城市的發(fā)展服務(wù)，所以對城市治理體系進(jìn)行改革是迫在眉睫的事情。首先，要將城市的總體目標(biāo)科學(xué)合理地具體分配在城市的不同部門中，通過城市內(nèi)部各部門的合作來實現(xiàn)城市總體目標(biāo)。其次是要確保城市每一個目標(biāo)的完成都需要城市內(nèi)部各部門的共同參與，借助于各部門的力量來完成。所以城市總體規(guī)劃也要及時跟上城市治理體系的改革變化，清楚了解自身的地位，明確自己的職責(zé)，為各個部門之間的合作提供服務(wù)。

3 如何推動未來城市總體規(guī)劃的發(fā)展和改革

3.1 明確自身的定位

城市總體規(guī)劃要在國家的指示下，明確自身的定位，做好自己的本職工作，這樣才能為城市發(fā)展提供更好的服務(wù)。目前我國已經(jīng)規(guī)劃了國家的空間規(guī)劃體系的大概方向，城鄉(xiāng)規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃是規(guī)劃工作的重中之重。根據(jù)之前在全國各試驗點展開的空間規(guī)劃和多個規(guī)劃結(jié)合為一體的反饋情況來看，日后的空間規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)可能會朝著總體規(guī)劃和專享規(guī)劃二者結(jié)合的方向發(fā)展。不同的部門將負(fù)責(zé)和完成各自的部門任務(wù)，如國土空間規(guī)劃部門將主要是負(fù)責(zé)城市發(fā)展總體目標(biāo)的確定、城市戰(zhàn)略定位等，至于城市規(guī)劃和土地規(guī)劃則會負(fù)責(zé)空間規(guī)劃中專業(yè)化、具體化的某一塊內(nèi)容。如城市規(guī)劃將會全權(quán)負(fù)責(zé)城市邊界所有內(nèi)部的空間規(guī)劃和管理。而土地規(guī)劃將會全權(quán)負(fù)責(zé)生態(tài)方面和農(nóng)業(yè)方面的相關(guān)規(guī)劃。按照這樣的情況來看，城市總體規(guī)劃實則的自身定位就是城市的空間規(guī)劃。所以城市總體規(guī)劃以后只需做好城市的空間規(guī)劃即可，主要是對城市的建設(shè)用地進(jìn)行管理，這樣才能更好地為城市的治理提高幫助，促進(jìn)城市的發(fā)展。

3.2 重構(gòu)內(nèi)容體系

既然明確了自身的定位之后，那么城市總體規(guī)劃就要對之前的規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，使其更加科學(xué)，更加合理，符合自己的職責(zé)范圍。因為城市總體規(guī)劃實則是城市空間規(guī)劃，所以要在規(guī)劃內(nèi)容上，要減少對城市發(fā)展的政策戰(zhàn)略、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的研究，要加對城市建設(shè)用地的管理研究，還要加強(qiáng)對城市空間治理的研究。這樣才能有所重地，突出城市總體規(guī)劃的專業(yè)性，做好城市總體規(guī)劃的本職工作。

3.3 構(gòu)建政策體系

因為目前我國還是沿用了西方國家在城市總體規(guī)劃上的政策體系，沒有根據(jù)國內(nèi)的實際情況建立一套相關(guān)的正常體系。因此要重新構(gòu)建一套屬于我國城市發(fā)展的政策體系，相關(guān)的工作人員要加強(qiáng)對我國城市總體規(guī)劃和空間結(jié)構(gòu)二者之間存在的聯(lián)系的認(rèn)識，加強(qiáng)對空間政策的研究和探討，明白空間政策對城市發(fā)展產(chǎn)生的巨大作用。最后能夠構(gòu)建出一套適合我國城市發(fā)展的空間政策體系，推動城市治理工作的發(fā)展。

3.4 重新構(gòu)造傳遞體系

如果想要真正發(fā)揮出城市總體規(guī)劃的最大作用，就需要重新構(gòu)造傳遞體系。從一開始的城市總體規(guī)劃目標(biāo)、到對城市建設(shè)用地的管理要求和城市空間政策等方面的內(nèi)容都要真正落到實處。對于城市總體規(guī)劃的具體要求要經(jīng)過不同的層級進(jìn)行一一地傳達(dá)。而對于空間政策也要經(jīng)過層層行政級別進(jìn)行下達(dá)。當(dāng)然這也就要求城市總體規(guī)劃的相關(guān)人員要加強(qiáng)對城市各級政府部門級別認(rèn)識，明白它們的事權(quán)范圍，這樣才能做到信息的有效傳達(dá)。

4 結(jié)束語

在當(dāng)前的生態(tài)背景下，對城市總體規(guī)劃進(jìn)行改革是形勢所趨，也是城市進(jìn)一步發(fā)展的必經(jīng)歷程。因此，相關(guān)人員要加強(qiáng)對城市總體規(guī)劃的研究，針對當(dāng)前城市總體規(guī)劃中存在的問題，根據(jù)國家的相關(guān)指示采取科學(xué)合理的措施來解決，這樣才能進(jìn)一步推動城市總體規(guī)劃的改革和發(fā)展。才能使得城市總體規(guī)劃發(fā)揮其應(yīng)有的效用，為城市發(fā)展提供更好的服務(wù)。