關(guān)于編制空間規(guī)劃路徑模式的探索與思考

李 勇

（石嘴山市規(guī)劃編制研究中心 寧夏石嘴山 753000）

1 石嘴山空間規(guī)劃面臨的問題與訴求

當(dāng)前石嘴山正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，面臨資源枯竭、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型以及生態(tài)保護(hù)多重壓力。在此背景下，各部門積極開展各自規(guī)劃思考，形成了以城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃為主，環(huán)保、林業(yè)等多規(guī)為支撐的空間規(guī)劃體系。但由于缺少一個(gè)長遠(yuǎn)性、綱領(lǐng)性的規(guī)劃作為統(tǒng)領(lǐng)，導(dǎo)致多規(guī)各自為政，在發(fā)展戰(zhàn)略、空間要素配置、空間管控手段等方面均存在較大差異。多規(guī)矛盾嚴(yán)重限制了各規(guī)劃的實(shí)施效率，導(dǎo)致土地使用粗放，生態(tài)空間不斷遭到蠶食等問題，為城市發(fā)展帶來了現(xiàn)實(shí)的困惑。

2 石嘴山開展空間規(guī)劃的優(yōu)勢與特色

2.1 石嘴山在全域統(tǒng)籌方面具有示范性

（1）我市是當(dāng)前開展空間規(guī)劃編制的試點(diǎn)市縣中唯一一個(gè)覆蓋全市域的市，在規(guī)劃編制和工作組織等方面具有探索相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的條件。

（2）石嘴山作為寧夏第二大城市，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)雄厚，城鎮(zhèn)化水平高，市域?qū)用婕染哂小按笪淇?惠農(nóng)”組團(tuán)城市布局特征，又涵蓋“大武口-平羅”同城化連片發(fā)展片區(qū)，且賀蘭山、黃河等重大區(qū)域性生態(tài)要素貫穿全市。因此，針對市域城鎮(zhèn)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、設(shè)施建設(shè)等方面的統(tǒng)籌內(nèi)容在寧夏具有一定典型性和示范意義。

2.2 市域范圍內(nèi)的同城對接已成為我市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措

我市大武口、沙湖、平羅等交接地區(qū)發(fā)展各自為政，缺乏統(tǒng)籌，面臨諸多發(fā)展的困惑。由于大武口、平羅用地?cái)U(kuò)張和功能協(xié)作不足，沙湖景區(qū)發(fā)展面臨重大瓶頸；此外，由于周邊產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局與農(nóng)業(yè)污染，也使沙湖周邊生態(tài)環(huán)境遭到破壞。

大平沙地區(qū)作為我市融入大銀川都市圈的重要空間抓手，也是等待通過區(qū)域協(xié)調(diào)整合的地區(qū)，因此，市域統(tǒng)籌也是我市空間發(fā)展的重要戰(zhàn)略。

3 空間規(guī)劃試點(diǎn)探索路徑與措施

我市自2016啟動(dòng)空間規(guī)劃（多規(guī)合一）改革試點(diǎn)工作以來，市委、政府高度重視，把這項(xiàng)工作作為破解發(fā)展難題、補(bǔ)齊發(fā)展短板、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的頭號(hào)改革任務(wù)，精心設(shè)計(jì)、穩(wěn)步實(shí)施，扎實(shí)有效推動(dòng)了各項(xiàng)工作任務(wù)的落實(shí)。

（1）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。開展空間規(guī)劃（多規(guī)合一）改革試點(diǎn)，是中央交給寧夏的一項(xiàng)重大政治任務(wù)，是習(xí)近平總書記來寧視察期間的重要要求，也是自治區(qū)深化改革年度一號(hào)任務(wù)。做好這項(xiàng)工作，必須堅(jiān)持黨政主抓、上下聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制。為此，成立了由市委書記任組長、市長任第一副組長的空間規(guī)劃（多規(guī)合一）改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和綜合協(xié)調(diào)、規(guī)劃編制、信息平臺(tái)、行政審批、政策法規(guī)、發(fā)展戰(zhàn)略6個(gè)工作組，負(fù)責(zé)各項(xiàng)試點(diǎn)工作。

（2）注重頂層設(shè)計(jì)。空間規(guī)劃（多規(guī)合一）改革首先要形成一個(gè)對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有廣泛共識(shí)的發(fā)展戰(zhàn)略。我們依據(jù)《寧夏空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》及自治區(qū)推進(jìn)試點(diǎn)工作的有關(guān)要求，結(jié)合實(shí)際，印發(fā)了試點(diǎn)工作實(shí)施方案、試點(diǎn)工作規(guī)則等文件，在“三規(guī)合一”及“多規(guī)融合”工作成果的基礎(chǔ)上，科學(xué)編制出石嘴山市轄兩區(qū)空間規(guī)劃，并將平羅縣空間規(guī)劃納入市域規(guī)劃統(tǒng)籌中，形成戰(zhàn)略合力。

（3）形成市域空間規(guī)劃編制聯(lián)席會(huì)議制度。為突出全市一盤棋的工作組織。我市在規(guī)劃編制過程中采取聯(lián)席會(huì)議制度，同步調(diào)研、同步編制、同步協(xié)調(diào)規(guī)劃方案，市縣聯(lián)動(dòng)同步開展空間規(guī)劃，有效保障了市縣在生態(tài)保育、城鎮(zhèn)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)對接及基礎(chǔ)設(shè)施銜接等方面的統(tǒng)籌。

（4）共繪一張藍(lán)圖。規(guī)劃是發(fā)展的龍頭，是指導(dǎo)和引領(lǐng)發(fā)展的。編制規(guī)劃的過程實(shí)際上是一個(gè)優(yōu)化空間布局、加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的過程。按照“底線發(fā)展”的要求，以“尊重事實(shí)、客觀評價(jià)、留足空間、科學(xué)謀劃”的工作思路，統(tǒng)籌各個(gè)規(guī)劃，統(tǒng)一各類圖紙坐標(biāo)系，向上與自治區(qū)進(jìn)行了“三上三下”對接，向下協(xié)調(diào)平羅縣同步開展，構(gòu)建了上下一致、市域統(tǒng)籌的“三區(qū)三線”空間規(guī)劃管控體系，形成了覆蓋全市的“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”。

4 規(guī)劃內(nèi)容與取得的成效

（1）統(tǒng)一了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略共識(shí)。針對當(dāng)前石嘴山轉(zhuǎn)型跨越的關(guān)鍵時(shí)期，空間規(guī)劃以戰(zhàn)略研究為切入，充分整合各部門基礎(chǔ)研究和評價(jià)成果，立足區(qū)域發(fā)展條件，提出了石嘴山市“一體兩翼、雙城雙港”的空間發(fā)展戰(zhàn)略，作為未來我市指引多規(guī)編制的共識(shí)性戰(zhàn)略。

該戰(zhàn)略充分踐行“生態(tài)文明建設(shè)”的總體要求，將厚植生態(tài)本底作為我市發(fā)展立市的根基，提出以賀蘭山、黃河為東西兩翼，開啟老工業(yè)城市轉(zhuǎn)型騰飛新征程；同時(shí)立足融入銀川都市圈、輻射蒙西交接地區(qū)的區(qū)域擔(dān)當(dāng)，構(gòu)建了市域兩大戰(zhàn)略性城鎮(zhèn)發(fā)展空間，開創(chuàng)性地提出了圍繞“大沙湖區(qū)域”打造“大武口-平羅-沙湖”一體化協(xié)作區(qū)，并通過水系聯(lián)通、設(shè)施共建、功能互補(bǔ)等規(guī)劃措施重新描繪了“山水園林、尚工逸城”的城市形象。

（2）形成了市域統(tǒng)籌一張藍(lán)圖。在總體戰(zhàn)略的指引下，我市空間規(guī)劃編制向上與自治區(qū)“三上三下”積極對接，向下協(xié)調(diào)平羅縣同步開展，構(gòu)建了上下一致、市域統(tǒng)籌的“三區(qū)三線”空間規(guī)劃管控體系。為我市生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三大主體功能進(jìn)行精確的空間落位。

識(shí)別了1334km2的生態(tài)空間和1067km2的生態(tài)保護(hù)紅線，將賀蘭山自然保護(hù)區(qū)、黃河生態(tài)岸線、星海湖、沙湖等重要的湖泊、濕地的保護(hù)范圍進(jìn)行詳細(xì)梳理，確保了我市生態(tài)保護(hù)的底線空間。識(shí)別了318km2的農(nóng)業(yè)空間和193km2的永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，為我市農(nóng)業(yè)發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展留足了空間。劃定了359.6km2的城鎮(zhèn)空間和254km2的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，作為引導(dǎo)城鎮(zhèn)集聚、合理布局、有序發(fā)展的外邊界。

（3）消除了多規(guī)空間布局矛盾。規(guī)劃對多規(guī)建設(shè)用地與非建設(shè)用地、建設(shè)用地之間、非建設(shè)用地之間存在的規(guī)劃交織、重疊、打架問題進(jìn)行系統(tǒng)梳理。目前多規(guī)各空間要素面積總和已達(dá)到3090km2，超過市轄區(qū)實(shí)際的國土面積1075km2，差異量巨大，且涉及林業(yè)、國土、農(nóng)牧等多個(gè)部門劃定的“底線”。按照自治區(qū)空間規(guī)劃確定的用地屬性唯一化要求，積極開展林業(yè)、牧草地、耕地、自然保留地、建設(shè)用地五大類差異協(xié)調(diào)工作，通過實(shí)地踏勘、現(xiàn)場確認(rèn)，并多次征求部門和轄區(qū)政府意見，真正做到“一張藍(lán)圖做到底”。

（4）形成了多規(guī)共編的空間規(guī)劃系統(tǒng)性成果。石嘴山空間規(guī)劃試點(diǎn)工作開展至今，“空間規(guī)劃、多規(guī)合一”這一概念已深入人心，取得了顯著成效?？臻g規(guī)劃在編制過程中，各部門深度參與，共同編制，使空間規(guī)劃從“多規(guī)”中來。規(guī)劃形成的成果按照“1+7”進(jìn)行組織，“1”是市縣空間規(guī)劃的主體成果，由定目標(biāo)、定規(guī)模、定底線、定布局和行動(dòng)計(jì)劃構(gòu)成的“四定一行動(dòng)”為核心內(nèi)容?！?”是各部門開展的基礎(chǔ)研究與專章規(guī)劃內(nèi)容，對環(huán)保、交通、水利、農(nóng)業(yè)、歷史文化保護(hù)、公共服務(wù)設(shè)施等多個(gè)部門主導(dǎo)的專業(yè)支撐體系進(jìn)行分解，使空間規(guī)劃成果可以反饋到“多規(guī)”中去。

5 結(jié)束語

石嘴山市作為寧北、蒙西區(qū)域歷史悠久、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚的老工業(yè)城市，經(jīng)過60多年高速發(fā)展，當(dāng)前多規(guī)不協(xié)調(diào)等問題日益突出，制約了城市轉(zhuǎn)型發(fā)展；從國家層面上講，推進(jìn)市縣空間規(guī)劃體制改革，是推進(jìn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化的重要舉措之一。對石嘴山而言，空間規(guī)劃試點(diǎn)，既是一次重大機(jī)遇也是一項(xiàng)重要使命。