借鑒美國經(jīng)驗(yàn)助力民用運(yùn)輸機(jī)場PPP“起飛”

文/周蘭萍 孟 奕 宋 茜

隨著我國政府和社會資本合作（PPP）進(jìn)程的不斷深入和發(fā)展，PPP模式已在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)各個領(lǐng)域內(nèi)積累了廣泛的成功經(jīng)驗(yàn)，并發(fā)揮了重要的推動作用。但是，在我國民用航空領(lǐng)域，特別是民用運(yùn)輸機(jī)場項(xiàng)目采用PPP模式進(jìn)行投資建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)仍然不足，仍有較大的發(fā)展空間。本文擬借鑒美國在機(jī)場私有化和PPP項(xiàng)目上的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步探索我國民用運(yùn)輸機(jī)場在PPP模式下的運(yùn)作空間，以期對讀者有所裨益。

一、美國機(jī)場私有化和PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)

與其他發(fā)達(dá)國家相比，美國在采用PPP模式投資和建設(shè)重大公共基礎(chǔ)設(shè)施的進(jìn)程上起步較晚，PPP市場的發(fā)展速度也不快。而在民用機(jī)場領(lǐng)域，雖然自1996年美國就已引入機(jī)場私有化試點(diǎn)計(jì)劃，但其成效并未達(dá)到預(yù)期的效果。直到近期特朗普總統(tǒng)上臺后，重新將吸引民間資本作為其大力發(fā)展國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的工作重點(diǎn)，PPP又一次進(jìn)入了公共視野，同時也為民用機(jī)場的發(fā)展注入了新的活力。

（一）美國機(jī)場私有化項(xiàng)目實(shí)踐

根據(jù)美國聯(lián)邦航空管理局（Federal Aviation Administration）的定義，機(jī)場私有化是指通過法定程序?qū)C(jī)場的運(yùn)營職責(zé)從公共部門轉(zhuǎn)移至私營部門，并向新的機(jī)場運(yùn)營主體授予機(jī)場運(yùn)營許可證的過程，其強(qiáng)調(diào)的是對機(jī)場管理控制權(quán)的轉(zhuǎn)移。同時，為促進(jìn)社會資本投資民用機(jī)場建設(shè)和發(fā)展，美國聯(lián)邦航空管理局于1996年依據(jù)聯(lián)邦航空再授權(quán)法案（Federal Aviation Reauthorization Act）建立了機(jī)場私有化試點(diǎn)計(jì)劃（Airport Privatization Pilot Program）。

該計(jì)劃的建立為社會資本參與民用機(jī)場建設(shè)掃除了原有的制度障礙，例如：社會資本在機(jī)場私有化過程中不會被要求返還聯(lián)邦政府已撥付的補(bǔ)貼或者返還屬于聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)的機(jī)場設(shè)施；納入私有化試點(diǎn)計(jì)劃的機(jī)場項(xiàng)目與其他政府投資項(xiàng)目一樣有權(quán)獲得由聯(lián)邦機(jī)場發(fā)展計(jì)劃（Airport Improvement Program）撥付的專項(xiàng)資金用于項(xiàng)目建設(shè)。同時，在滿足一定條件下允許將民用運(yùn)輸機(jī)場整體對外進(jìn)行租賃，出租收入也被允許用于非機(jī)場目的①在機(jī)場私有化試點(diǎn)計(jì)劃出臺前，對于聯(lián)邦機(jī)場發(fā)展計(jì)劃撥款的項(xiàng)目，機(jī)場所有者不允許將機(jī)場收入用于與機(jī)場建設(shè)和運(yùn)營無關(guān)的用途。。但是，由于機(jī)場私有化試點(diǎn)計(jì)劃的申請和審批周期較長（通常為2～4年甚至更長），需滿足的規(guī)定條件較為苛刻（如須得到65%以上機(jī)場航空公司同意）以及公眾反對和履約風(fēng)險等原因，導(dǎo)致自1997年美國聯(lián)邦航空管理局開始接受私有化試點(diǎn)項(xiàng)目申請以來，僅有Stewart和Luis Munoz Marin兩個機(jī)場完成了私有化。而由于Stewart機(jī)場于2007年被政府回購，從而使得Luis Munoz Marin機(jī)場成為了唯一保持私有化的機(jī)場②換言之，Luis Munoz Marin機(jī)場是目前美國唯一一個由私營部門機(jī)場運(yùn)營商管理，且持有由美國航管局頒發(fā)的機(jī)場運(yùn)營證書的機(jī)場。。

Luis Munoz Marin國際機(jī)場位于美國波多黎各自治邦首府圣胡安，由于機(jī)場一直處于運(yùn)營不善的狀況，因此于2013年通過機(jī)場私有化試點(diǎn)計(jì)劃完成私有化，引入社會投資人負(fù)責(zé)完成航站樓的重建和機(jī)場的運(yùn)營管理。該項(xiàng)目的參與方主要包括：機(jī)場所有權(quán)人波多黎各港務(wù)局（Puerto Rico Ports Authority），其主要負(fù)責(zé)機(jī)場私有化試點(diǎn)計(jì)劃的申請工作；波多黎各PPP管理部門（Ports Authority），主要負(fù)責(zé)機(jī)場私有化方案的編制、社會資本的采購以及項(xiàng)目的談判和監(jiān)管等；社會資本方Aerostar是一家由投資人Highstar Capital和SAB de DV集團(tuán)公司合資設(shè)立的公司（雙方各持股50%）。該項(xiàng)目建設(shè)耗時4年，建成后由港務(wù)局與社會資本方簽訂為期40年的租賃協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，將由社會資本在協(xié)議簽署后一次性支付6.15億美元的預(yù)付租賃費(fèi)用（upfront leasehold fee），同時港務(wù)局在項(xiàng)目開始的前五年每年可獲得250萬美元，之后的25年每年獲得機(jī)場收入的5%，最后10年每年獲得機(jī)場收入的10%，作為機(jī)場租賃費(fèi)用。而社會資本方通過機(jī)場的整體經(jīng)營管理可取得大部分的機(jī)場收入?？梢?，憑借社會資本的資金優(yōu)勢和經(jīng)營管理能力，為機(jī)場創(chuàng)造就業(yè)和帶來持續(xù)盈利的同時，也實(shí)現(xiàn)了政府和社會資本的雙贏。

（二）美國機(jī)場PPP項(xiàng)目實(shí)踐

如前所述，由于機(jī)場私有化試點(diǎn)計(jì)劃的申請和審批程序復(fù)雜，以及社會資本融資成本較高、社會公眾對機(jī)場私有化存在顧慮等因素的影響，機(jī)場私有化試點(diǎn)計(jì)劃并未取得預(yù)期的成效，也未在全國范圍內(nèi)產(chǎn)生示范和推廣效應(yīng)。在此背景下，美國聯(lián)邦政府開始探索利用PPP模式，在不放棄機(jī)場控制權(quán)的前提下實(shí)現(xiàn)社會資本投資和技術(shù)引入，并在近兩年取得了較為顯著的成果，也涌現(xiàn)了一大批具有代表性的實(shí)踐案例。

1．印第安納波利斯國際機(jī)場管理合同項(xiàng)目—管理合同模式

為提升機(jī)場非航收益，降低運(yùn)營成本，改善乘客服務(wù)，并且提升機(jī)場員工的多樣性和專業(yè)技能，早在20世紀(jì)90年代印第安納波利斯機(jī)場管理局（Indianapolis Airport Authority）作為機(jī)場的所有權(quán)人，就考慮通過私有化方式將機(jī)場整體出售或出租給社會投資人。但是，由于機(jī)場私有化的審批程序過于嚴(yán)格，最終印第安納波利斯機(jī)場管理局選擇采用了管理合同模式，與社會投資人英國機(jī)場管理局（British Airports Authority）簽署了長達(dá)十年期的管理合同，并由其負(fù)責(zé)機(jī)場的日常經(jīng)營管理、為航空公司提供后勤保障服務(wù)以及航站樓的更新改造等。同時，英國機(jī)場管理局每年可根據(jù)航空公司為每名旅客所節(jié)省的成本來收取管理費(fèi)用。社會資本在機(jī)場運(yùn)營管理能力上的發(fā)揮使得機(jī)場的航空運(yùn)輸量得到了顯著提升，也使得管理合同模式在全國范圍內(nèi)得到了推廣。目前，奧爾巴尼國際機(jī)場、鮑勃霍普機(jī)場都采用了這一模式③奧爾巴尼國際機(jī)場由AvPorts and Go-Albany公司運(yùn)營管理，鮑勃霍普機(jī)場則由TBI機(jī)場管理公司運(yùn)營管理。。

2．拉瓜迪亞國際機(jī)場航站樓重建項(xiàng)目—特許經(jīng)營模式

為解決拉瓜迪亞國際機(jī)場航站樓的設(shè)備老化和空間擁擠問題，紐約和新澤西港務(wù)局（Port Authority of New York and New Jersey）作為兩州授權(quán)的政府方代表于2015年5月28日決定采用PPP模式對拉瓜迪亞國際機(jī)場航站樓B進(jìn)行重建，并最終由社會投資人LaGuardia Gateway Partners中標(biāo)負(fù)責(zé)完成130萬平方英尺新航站樓以及配套道路、公共設(shè)施、供熱和制冷系統(tǒng)工程的投資、設(shè)計(jì)和建設(shè)，負(fù)責(zé)建設(shè)期內(nèi)現(xiàn)有航站樓設(shè)施的運(yùn)營和維護(hù)工作以及建設(shè)期后新航站樓設(shè)施的運(yùn)營和維護(hù)工作。與前述Luis Munoz Marin國際機(jī)場項(xiàng)目的合作模式不同，在本項(xiàng)目中，港務(wù)局仍然是拉瓜迪亞國際機(jī)場的實(shí)際運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)獲取項(xiàng)目建設(shè)所需的審批文件、審批項(xiàng)目設(shè)計(jì)和施工圖紙等，LaGuardia Gateway Partners作為社會資本方根據(jù)合同約定享有長達(dá)35年的特許經(jīng)營權(quán)利，在合作期內(nèi)對航站樓B進(jìn)行運(yùn)營和維護(hù)，有權(quán)將航站樓內(nèi)設(shè)施轉(zhuǎn)租給其他租戶，并根據(jù)約定的比例與政府方共同參與經(jīng)營收入的分配，待合作期屆滿后向政府方移交所有設(shè)施和設(shè)備。

二、民用運(yùn)輸機(jī)場PPP項(xiàng)目操作要點(diǎn)

與美國類似，中國的PPP發(fā)展起步也較晚，特別是在民用運(yùn)輸機(jī)場領(lǐng)域國內(nèi)尚不存在實(shí)行私有化的條件，也尚未形成可復(fù)制、可推廣的PPP運(yùn)作方案。對此，筆者將結(jié)合我國目前的民用機(jī)場管理體制以及最新PPP政策趨勢，借鑒美國機(jī)場私有化和PPP的成果經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)民用運(yùn)輸機(jī)場PPP項(xiàng)目的操作要點(diǎn)。

（一）PPP合作模式的選擇

—建運(yùn)一體vs建運(yùn)分離

從國際實(shí)踐案例來看，根據(jù)項(xiàng)目合作內(nèi)容的不同，可以將民用運(yùn)輸機(jī)場項(xiàng)目分為管理類④對于單純引入社會資本進(jìn)行專業(yè)化機(jī)場運(yùn)營的管理類項(xiàng)目，可參考美國采用機(jī)場管理合同模式項(xiàng)目的成熟經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行運(yùn)作，本文不作重點(diǎn)討論。和建設(shè)類兩類。同時，根據(jù)是否將機(jī)場經(jīng)營性業(yè)務(wù)的運(yùn)營納入PPP合作范圍，還可以進(jìn)一步將建設(shè)類項(xiàng)目的合作模式分為建運(yùn)一體和建運(yùn)分離兩種。在建運(yùn)一體模式下，全部機(jī)場項(xiàng)目合作范圍內(nèi)的工程投資和建設(shè)，以及機(jī)場建成后的運(yùn)營業(yè)務(wù)均由社會資本負(fù)責(zé)完成，由政府方授予其合作期限內(nèi)的特許經(jīng)營權(quán)，并在合作期滿后將所有機(jī)場設(shè)施、設(shè)備移交給政府方。而在建運(yùn)分離模式下，社會資本在完成機(jī)場建設(shè)任務(wù)后，僅負(fù)責(zé)運(yùn)營期機(jī)場設(shè)施、設(shè)備的養(yǎng)護(hù)維修工作，而不承擔(dān)機(jī)場經(jīng)營性業(yè)務(wù)的運(yùn)營和管理。

在《財(cái)政部辦公廳關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號）出臺后，由于PPP規(guī)范性文件已經(jīng)明確僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容的項(xiàng)目不適合以PPP模式實(shí)施。同時在審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目的政策趨勢下，完全的建運(yùn)分離模式已經(jīng)越來越難以滿足國內(nèi)對于PPP項(xiàng)目的入庫審核要求。因此，即使在建運(yùn)分離模式下，也應(yīng)在方案設(shè)計(jì)時考慮將部分適宜由社會力量承擔(dān)的機(jī)場經(jīng)營性業(yè)務(wù)分割。

（二）機(jī)場運(yùn)營模式的設(shè)計(jì)

—所有權(quán)vs經(jīng)營權(quán)

從前述美國實(shí)踐案例來看，運(yùn)營模式可根據(jù)社會資本是否擁有機(jī)場的控制權(quán)進(jìn)行劃分。在完全私有化模式下，社會資本享有一定期限內(nèi)對機(jī)場設(shè)施的所有權(quán)及絕對的運(yùn)營和管理權(quán)利，在社會資本取得由美國航管局頒發(fā)的機(jī)場運(yùn)營證書后，有權(quán)自行經(jīng)營機(jī)場的各種業(yè)務(wù)，包括航空性和非航空性業(yè)務(wù)。而在PPP模式下，政府方仍然是機(jī)場的所有權(quán)人和管理人，社會資本僅根據(jù)合同約定享有經(jīng)營性業(yè)務(wù)的特許經(jīng)營權(quán)，通過引入專業(yè)運(yùn)營商統(tǒng)籌利用機(jī)場各種經(jīng)營性資源，為航空公司和旅客提供更加專業(yè)化的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

在我國，根據(jù)中國民航局《民用機(jī)場使用許可規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，為加強(qiáng)對民用機(jī)場的管理，民航總局將會對每個民用運(yùn)輸機(jī)場頒發(fā)民用機(jī)場使用許可證，并會注明機(jī)場所有者法定代表和機(jī)場管理機(jī)構(gòu)。因此，在國內(nèi)民用運(yùn)輸機(jī)場PPP項(xiàng)目的運(yùn)營模式選擇上，可以結(jié)合項(xiàng)目的特定合作范圍進(jìn)行設(shè)計(jì)，即結(jié)合納入PPP合作范圍的經(jīng)營性業(yè)務(wù)內(nèi)容、是否允許社會資本方將部分經(jīng)營性業(yè)務(wù)對外委托及委托關(guān)系產(chǎn)生的法律基礎(chǔ)等要點(diǎn)，確定恰當(dāng)?shù)臋C(jī)場所有者及管理機(jī)構(gòu)主體、選擇合適的PPP運(yùn)作模式及構(gòu)建合規(guī)的PPP項(xiàng)目合同法律關(guān)系。

（三）回報機(jī)制的設(shè)置

—使用者付費(fèi)vs可行性缺口補(bǔ)助

如前所述，在當(dāng)前審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目的政策趨勢下，純政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目的落地規(guī)模將受到嚴(yán)重限制。加之機(jī)場PPP項(xiàng)目客觀上具有一定的使用者付費(fèi)基礎(chǔ)和較高的商業(yè)開發(fā)價值，因此其回報機(jī)制較適宜采取使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助相結(jié)合的方式，其中使用者付費(fèi)包括了起降費(fèi)、停場費(fèi)、客橋費(fèi)等在內(nèi)的航空性業(yè)務(wù)收費(fèi)以及其他非航空性業(yè)務(wù)收費(fèi)。

若僅將部分非航業(yè)務(wù)納入PPP合作范圍，由于缺少了航空業(yè)務(wù)收入這一重要使用者付費(fèi)收入來源，將導(dǎo)致項(xiàng)目收益嚴(yán)重下降或政府付費(fèi)壓力增加。這一現(xiàn)象在以航空業(yè)務(wù)收入為最主要使用者付費(fèi)來源的中小機(jī)場項(xiàng)目中表現(xiàn)得尤為明顯。對此，可以充分調(diào)動社會資本的市場化運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和商業(yè)優(yōu)勢，研究和拓展機(jī)場設(shè)施本身及周邊配套設(shè)施經(jīng)營性收益來源的渠道，在通過科學(xué)管理降低運(yùn)營成本、提高管理效率的同時，通過綜合開發(fā)收入、配套資源經(jīng)營收入等“機(jī)場+”的捆綁模式來提高項(xiàng)目收益、緩解政府支出壓力，使政府和社會資本獲得雙贏。

三、總結(jié)

當(dāng)前，國內(nèi)民用運(yùn)輸機(jī)場領(lǐng)域存在巨大的發(fā)展前景和空間，也為廣大的社會資本提供了無限的商機(jī)和可能。在借鑒國外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國應(yīng)逐步嘗試和探索利用PPP模式吸引社會資本廣泛參與民用運(yùn)輸機(jī)場項(xiàng)目的可能性，加大地區(qū)性航空樞紐的投資建設(shè)，提高民航服務(wù)業(yè)的運(yùn)營效率。筆者相信，未來PPP模式一定能助力我國民航事業(yè)飛向更廣闊的天空。