美國公路PPP項目典型案例分析及啟示

文 / 周蘭萍 宋 茜

私人部門參與公路和橋梁等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在美國已有較久的歷史，但由于受到國家政策和法規(guī)的限制，美國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤其是公路建設(shè)資金來源在很長一段時間仍主要依靠以燃油稅為主的聯(lián)邦信托基金等財政資金。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展對交通運輸領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施需求的增加和財政資金缺口的增大，從20世紀八、九十年代開始，美國的聯(lián)邦政府及各州政府陸續(xù)頒布為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供靈活融資方式的各種法案，使得PPP模式在美國得以廣泛、持續(xù)地開展和推進。盡管我國與美國的經(jīng)濟發(fā)展水平、法律體制、政治文化環(huán)境等各方面都有所差異，但美國在交通基礎(chǔ)設(shè)施方面推行PPP項目時間較久，其間積累的一些經(jīng)驗和開創(chuàng)的獨特的思路和理念對我國PPP的發(fā)展仍有較強的借鑒和啟示作用。

一、美國交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)展現(xiàn)狀及PPP模式特點

（一）美國交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展現(xiàn)狀

美國雖然是當今世界最為發(fā)達的經(jīng)濟體，但其交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平和質(zhì)量卻遠遠落后于其他發(fā)達國家。

（1）建設(shè)資金來源單一。長期以來，美國交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來源是燃油稅收入為主的財政資金，雖然其間為了彌補資金缺口而多次調(diào)高該稅率，但由于通貨膨脹導(dǎo)致貨幣購買力的下降、車輛燃料利用率的不斷提高及美國公民總體行車里程的大幅減少，使得該部分收入難以維持日益擴大的基建支出水平。

（2）交通基礎(chǔ)設(shè)施年久失修、老化嚴重。這在海陸空三個空間維度均有明顯體現(xiàn)：公路養(yǎng)護不足、橋梁結(jié)構(gòu)存在缺陷、鐵路運輸能力薄弱、公交系統(tǒng)落后，機場設(shè)施破舊且航班準點率較低，港口設(shè)施配備不足且嚴重老化。根據(jù)美國道路和交通運輸建設(shè)者協(xié)會統(tǒng)計，目前美國大約有56000座橋梁有“結(jié)構(gòu)缺陷”，而每天車輛穿過這些橋梁的次數(shù)高達1.85億次，超過2/3的道路急需維修或翻新①詳見“華爾街見聞”《PPP也可以救美國？》，載于https://wallstreetcn.com/articles/3023742。最后訪問日期：2018年2月24日。。

（3）交通設(shè)施運行效率低下，增加了資源成本和公民出行的時間成本。據(jù)統(tǒng)計，高速公路擁堵造成的燃油和時間浪費讓美國人每年付出了超過1000億美元的成本。

（二）美國交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式運作特點

（1）聯(lián)邦層面無專門的PPP法律，但州層面可結(jié)合實際情況探索制訂特定法案。由于美國是聯(lián)邦制國家，各州和地方政府擁有較大的自治權(quán)。聯(lián)邦法律在為各州實施PPP提供基本指導(dǎo)的同時，在具體PPP推行的過程中各州和地方政府可以根據(jù)聯(lián)邦對其所劃分的權(quán)利結(jié)合項目自身的特點和需求采取不同的PPP模式獨立推進，各州通過立法賦予公共部門和私營部門合作的法律權(quán)利。

（2）政府為PPP項目提供的融資機制較多且較為靈活。美國政府自上世紀90年代開始陸續(xù)頒布各種法案，提高私人部門參與PPP項目的積極性。如1991年《多式聯(lián)運陸路運輸和公平法案》開啟非州際公路的收費，允許政府使用聯(lián)邦資金與州政府資金或私人部門資金相結(jié)合用于非州際公路；1998年的《交通基礎(chǔ)設(shè)施融資和創(chuàng)新法案》規(guī)定由美國運輸部直接向合格項目的私人部門或國家出資人提供貸款或貸款擔保，使得大規(guī)模交通運輸PPP項目可以據(jù)此享受聯(lián)邦政府提供的優(yōu)惠利率信貸支持；2005年的《安全、可靠、靈活、高效的運輸公平法案：留給使用者的財產(chǎn)》授權(quán)大規(guī)模資金用于資助公路、公路安全和公共交通項目，也開始允許州際高速公路收費用于公路養(yǎng)護或新建公路，允許發(fā)行上限為150億美元的私營性質(zhì)債券為PPP項目融資等②來源于微信公眾號“PPP知乎”2016-8-12發(fā)布的《PPP模式在美國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用》，作者翁燕珍。。這些法案都為私人部門和其他非聯(lián)邦資金參與交通基礎(chǔ)設(shè)施項目提供了更多的融資方式，增加了私人部門參與PPP項目的積極性。

（3）美國國內(nèi)PPP項目主要由各種非政府組織和機構(gòu)推動。不同于我國的PPP項目主要由國家部委推動、并以政府發(fā)起為主的現(xiàn)狀，美國并沒有一個全國性的統(tǒng)一推動PPP的政府機構(gòu)，推動PPP項目的主體主要有美國PPP理事會、市長商業(yè)理事會等非營利、非黨派組織，提供有關(guān)PPP的咨詢與培訓(xùn)，消除PPP實施過程中的障礙，通過各種案例宣傳和推廣PPP。也有美國運輸部下屬的聯(lián)邦公路管理局通過提供技術(shù)和資金支持州和地方政府對公路進行設(shè)計、建設(shè)和維護。

二、結(jié)合案例分析美國交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP的創(chuàng)新點

（一）伊利諾斯電子通行收費公路PPP項目③“I-PASS Public-Private Partnerships for Illinois Tollway”，載 https://www.ncppp.org/resources/case-studies/transportation-infrastructure/i-pass-public-private-partnerships-for-illinois-tollway/。

1．項目概況

伊利諾斯收費公路上卡車通行量占13%左右，其占用的兩倍于轎車的車道空間加重了該條道路高峰期道路擁堵情況。為緩解高峰期的擁堵狀況，公共部門采取了一系列舉措，包括推行電子收費系統(tǒng)、提供交通出行信息、引導(dǎo)大型運輸車輛錯峰出行等。但這些舉措均會產(chǎn)生相應(yīng)的推廣和公共服務(wù)成本，為此，該項目由公共部門與不同的私營部門合作伙伴（零售商、新聞廣播商、運輸服務(wù)供應(yīng)商及開發(fā)商）開展合作，從而通過商業(yè)合作在不增加公路及公路使用者額外負擔的情況下，為公共部門創(chuàng)造了約700萬美元的總價值，而在過去10年里，這一數(shù)字僅為大約50萬美元。由于本項目在融資營銷和廣告方面的創(chuàng)新性，本項目獲得了2005年NCPPP創(chuàng)新獎。

2．項目的主要合作內(nèi)容

本項目的創(chuàng)新性合作關(guān)系主要體現(xiàn)在：

（1）在整個交通系統(tǒng)中，特殊的I-PASS專用車道允許車輛以高速公路的速度行駛。由于I-PASS系統(tǒng)是收費公路最有效的緩解擁堵工具，它的使用也提高了用戶體驗。但由于這種I-PASS電子通行應(yīng)答設(shè)備有一定推廣和安裝成本，為不額外增加公眾負擔，本項目與知名食品零售商店合作，該商店在收費公路沿線分布網(wǎng)點較多，且大多數(shù)公路乘客都會光顧。作為被本項目選擇的電子通行應(yīng)答器的唯一零售商，該商店對此不僅不收取任何費用，同時還提供了包括I-PASS充值卡銷售在內(nèi)的其他服務(wù)，減少了收費公路流程檢查所需的管理成本。這種零售伙伴關(guān)系推動伊利諾斯收費公路成為全國電子收費利用率最高的地方。

（2）與新聞廣播商即當?shù)仉娨暸_合作，將伊利諾斯收費公路上120個道路沿線攝像頭的獨家使用權(quán)作為回報，電視臺為該收費公路提供價值200萬美元的直播廣告服務(wù)及交通警報服務(wù)，在乘車用戶與通行車輛司機之間建立暢通的信息溝通機制，促使雙方作出省時高效的通勤決策。同時，利用電視臺的影響力，通過各種商業(yè)贊助活動免費為收費公路進行宣傳推廣。

（3）與交通運輸服務(wù)部門即當?shù)亟煌ㄟ\輸管理局區(qū)域公共汽車部門合作，達成政府間協(xié)議，允許交通服務(wù)部門進入收費公路的無線電塔空間換取公共汽車上的廣告展示權(quán)，為電子通行收費進行各種積極、正面性宣傳，提高公眾對電子收費舉措的認知度。

3．項目啟示錄

本項目獲得成功的核心亮點是，為緩解公路擁堵狀況，為公眾出行提供更為高效和高質(zhì)量的服務(wù)體驗，政府方采取了一系列行之有效的商業(yè)化手段，為政府提高公共服務(wù)供給效率節(jié)約了成本，創(chuàng)造了額外價值。

（1）找到問題癥結(jié)，善用價格策略。政府方發(fā)現(xiàn)了導(dǎo)致道路服務(wù)效率低下的核心要素即卡車在高峰時段的出行造成了占用道路面積及降低路面通行速度，從而加劇了道路擁堵狀況。為此，從商用卡車司機最為關(guān)注的物流運輸成本（通行費用及通行時間）入手，利用市場定價規(guī)則，為卡車出行提供專門的擁堵定價措施。此舉一方面實現(xiàn)了峰谷時段交通流量的錯配，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，另一方面可以增加公路各個時段的固定車流量，通過減少交通閑置時間，增加了公路的收費收入。

（2）運用商業(yè)思維，廣泛開展互惠合作。該項目公共部門整合各行業(yè)資源，通過與不同領(lǐng)域的合作伙伴以資源互換的方式建立互利共贏的伙伴關(guān)系，在為更多乘客和司機提供優(yōu)質(zhì)的用戶體驗的同時，節(jié)約了提供公共服務(wù)的成本，消除了公眾對新公共政策實施的消極反對情緒，有助于公共政策的順利推廣和實施。

（二）美國馬薩諸塞州3號公路北段修繕擴建項目④“MASSACHUSETTS ROUTE 3 NORTH PROJECT”，載 https://www.ncppp.org/resources/case-studies/transportation-infrastructure/massachusettsroute-3-north-project/。

1．項目概況

該項目是馬薩諸塞州首個采用PPP模式的公路項目，該州為此進行了特別立法。通過1999年的特別立法，州公路局獲得了創(chuàng)新項目融資和交付方式的權(quán)力，包括：①為項目安排長期免稅融資；②可與社會資本方簽訂特許經(jīng)營合同，授予特許經(jīng)營權(quán)，以將項目開發(fā)為設(shè)計一建造一運營一維護（DBOM）模式；③與社會資本方對公路沿線進行聯(lián)合開發(fā)，并共享收益。在政府缺乏改善公路資金的情況下，上述措施對推進這個價值85億美元的項目有著相當重要的意義。但可惜的是，本項目最終因政府方和社會資本在合作中缺乏靈活性和協(xié)調(diào)性，最終導(dǎo)致項目延期，項目在建成后，運營部分并未按合作意向繼續(xù)進行。

2．項目的主要合作內(nèi)容

（1）項目的工程建設(shè)部分。修復(fù)連接馬薩諸塞州伯靈頓95/128干線到新罕布什爾州邊界的21英里路段；由4車道拓寬為6車道，另外增加10英尺寬的路肩；重建公路沿線47座已經(jīng)損壞且需要拓寬的橋梁；改造13個交叉路口，以提高公路的承載量，同時將配套設(shè)施升級；建造停車換乘設(shè)施；在公路沿線安裝光纖電纜，以滿足州公路局的通信需求。

（2）項目投融資部分。首先，社會資本方組建了“項目特殊目的載體”來為項目融資。這是一家非盈利機構(gòu)，按照美國國稅局相關(guān)規(guī)則，發(fā)行了為期30年的免稅債券，用于支付項目施工階段的設(shè)計、建造和維護費用，由州政府利用與年度支付計劃關(guān)聯(lián)的預(yù)算撥款進行償付。

同時，投資人為增強項目的融資能力，還安排了由“項目特殊目的載體”為債券購買保險，使債券被惠譽和標準普爾評為AAA級，從而降低了債券成本；由社會資本方擔任項目風險的共同保險人等一系列舉措。

（3）項目收益來源部分。除州政府按支付計劃安排預(yù)算資金進行支付外，雙方還約定了經(jīng)營收益共享機制，以進一步激勵投資人增加商業(yè)化經(jīng)營手段，例如：服務(wù)區(qū)的建設(shè)和轉(zhuǎn)租；公路沿線多余的地下光纜的出租；公路航空業(yè)務(wù)權(quán)的租賃。

3．項目啟示錄

馬薩諸塞州3號公路北段修繕擴建項目雖然在實際執(zhí)行過程中因諸多原因而導(dǎo)致項目合作失敗，但本項目帶給我們的正面經(jīng)驗和負面教訓(xùn)仍值得總結(jié)和深思。

（1）從正面經(jīng)驗來講，本項目在融資方案及運營方案中體現(xiàn)了諸多亮點。

首先，在融資方面，項目團隊運用當?shù)卣奶厥饷舛悅ò?，通過對融資載體、項目收益來源、償債主體、增信措施、資金管理等關(guān)鍵融資要素的合理化安排，最終以項目融資形式獲得了足額的建設(shè)資金。本項目中以保險方式作為增信手段，由業(yè)內(nèi)權(quán)威的第三方信用評級機構(gòu)給出極高的債券評級等一系列舉措，都為項目獲得較低的融資成本、節(jié)約財務(wù)費用打下了堅實的基礎(chǔ)。

其次，在收益機制設(shè)計方面，本項目的收益來源設(shè)計也可圈可點。作為一條免費通行的道路，項目主要的收益來源于政府的財政資金支付。但同時，政府部門還在項目合作期內(nèi)設(shè)計了包括沿線聯(lián)合開發(fā)、服務(wù)區(qū)租賃、多余地下光纜租賃、公路航空業(yè)務(wù)租賃等方面的多元化經(jīng)營權(quán)。這些綜合經(jīng)營權(quán)的授予，屬于政府為本項目提供的一種資源補償。既有利于增強本項目對社會資本吸引力和發(fā)揮社會資本的商業(yè)優(yōu)勢，也有利于政府部門與投資人在合作過程中共享收益。

（2）從負面教訓(xùn)來講，本項目的失敗教訓(xùn)值得我們反思。

首先，工期風險導(dǎo)致投資人損失巨大。在本項目中，政府方負責為項目取得各種許可證，保留項目所需財產(chǎn)的征用權(quán)。投資人負責根據(jù)項目設(shè)計完成后發(fā)生的變化，為政府方提供修改原有許可證的申請文件。但由于政府和投資人在項目范圍、成本和進度上產(chǎn)生分歧，尤其是在協(xié)商合同具體條款時產(chǎn)生分歧又未能及時解決，導(dǎo)致項目進度被迫放緩。申請財產(chǎn)征用權(quán)所需時間比預(yù)計的要長，這在一定程度上導(dǎo)致了項目完工時間的延遲。最終項目完工工期延遲了近3年時間。經(jīng)估算，僅工期違約金一項，投資人即需支付380萬美元，約占項目總成本的1%。

其次，項目管理協(xié)調(diào)風險造成政企之間合作難以為繼。本項目是政企雙方首次從傳統(tǒng)DBB模式轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP模式，是項目交付模式的一大創(chuàng)新。但負責該項目的政府方最初沒有既定的采購及合同管理流程或手冊可參考，難以在流程上確保投資人遵守合同。針對這一問題，政府方聘請了高水平的設(shè)計和建造團隊負責監(jiān)督工作。但是投資人對新的交付模式的經(jīng)驗不足，對合同要求承擔的更大責任也不熟悉。因此，降低了該項目的合作效率，加劇了雙方的不信任感，進而造成合作失敗。若這些問題能在項目實施之前在文件中進行明確規(guī)定，政府方和社會資本方就能理解彼此的期望，也能了解項目成本和時間調(diào)整問題所允許的靈活度，也許就不會因為管理協(xié)調(diào)方面存在的巨大障礙而導(dǎo)致引發(fā)合作沖突。

再次，經(jīng)營權(quán)無法實現(xiàn)導(dǎo)致投資人預(yù)期收益落空。投資人為本項目建設(shè)資金落實了3.85億美元的建設(shè)資金，又在其后的建設(shè)過程中承擔了巨大的違約損失和建設(shè)成本增加的風險，原本希望借助這些權(quán)利以獲取利潤，彌補項目成本，并與承包商分享這些權(quán)利以激勵其工作。但在項目實施過程中，投資人一直無法獲得政府立法授予的私人開發(fā)權(quán)利，使得其投資收益預(yù)期落空，也更難以調(diào)動承包商配合工作的積極性。

三、對中國交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展的啟示

要重視政府和投資人之間的長期合作機制的建立，注重解決PPP模式與傳統(tǒng)工程交付模式的區(qū)別和銜接性問題，借助專業(yè)團隊的力量，著力解決工程管理過程中的協(xié)調(diào)機制問題，減少因項目邊界不清、推諉扯皮、風險識別不完備等造成的項目失敗風險。

重視項目全生命周期的融資安排，設(shè)置靈活的融資機制。項目融資成功與否直接決定著項目的成敗，在當前我國PPP項目的實踐中，建設(shè)期的項目融資安排主要通過銀行貸款方式落實，過去還曾以“明股實債”等方式加大資本金投資杠桿。但隨著中央防控金融風險的監(jiān)管要求不斷加強，未來濫用融資杠桿的融資方式將受到嚴格管控。但融資作為PPP項目落地的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，仍需要不斷探索拓寬融資渠道的方式。隨著我國法律政策環(huán)境的日趨成熟和PPP項目合作雙方契約意識的增強，希望可以探索企業(yè)債券融資、專項債券融資等新的融資方式，并結(jié)合商業(yè)保險、信用體系建設(shè)等相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展，為PPP項目豐富融資手段、增加增信措施創(chuàng)造更有利的政策和金融環(huán)境。

借助商業(yè)思維，拓展使用者付費來源不足項目的經(jīng)營性收入來源。在近幾年已落地的PPP項目中，絕大部分項目完全依靠或主要依靠政府財政付費獲得項目收益，從而造成了政府財政支出的沉重負擔。在“一般公共預(yù)算支出責任10%”的紅線不得突破的前提下，財政部已作出“審慎開展純政府付費類項目”的指導(dǎo)意見。而在交通基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項目中，大量的國省道公路項目因國家已取消二級以下公路收費，因此面臨后續(xù)財政資金難以為繼、純政府付費項目難以操作的困境。

在捆綁經(jīng)營性資源時，注重合規(guī)性與可行性。就捆綁經(jīng)營性資源問題，目前我國也有不乏使用者付費來源的非經(jīng)營性項目出于緩解政府的支付壓力等原因，往往采用捆綁商業(yè)開發(fā)的方式與PPP項目打包運作。預(yù)計未來在我國的很多交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目中也將不斷探索“公路+沿線土地開發(fā)”打包實施的模式。但正如馬塞諸塞州3號公路投資人所遭遇的問題一樣，采用這種經(jīng)營權(quán)捆綁的方式實施PPP時，在設(shè)計項目交易結(jié)構(gòu)的過程中，應(yīng)關(guān)注本國法律對此種捆綁開發(fā)的具體法律環(huán)境，包括經(jīng)營開發(fā)權(quán)的授予風險、待開發(fā)土地的獲取風險等，以免因土地開發(fā)權(quán)與PPP投資權(quán)不能同時落實導(dǎo)致項目預(yù)期收益落空，導(dǎo)致項目合作失敗。