淺談PPP模式地下綜合管廊全過程造價(jià)控制

錢瑾 顧唐先

（廣東 廣州 510000）

1 PPP模式概述

PPP（Public-Private-Partnership）模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，廣義的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強(qiáng)調(diào)合作過程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和項(xiàng)目的物有所值（Value For Money）原則。

從以深圳沙角B電廠項(xiàng)目為代表的我國最早的一批BOT項(xiàng)目開始[1]，PPP模式一直伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展走過了三十幾年。而以2015年6月1日《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》為標(biāo)志，確立了社會(huì)資本可參與特許經(jīng)營權(quán)的制度性創(chuàng)新，業(yè)界均默認(rèn)其為“PPP基本法”。該辦法明確了在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營，境內(nèi)外法人或其他組織均可通過公開競爭，在一定期限和范圍內(nèi)參與投資、建設(shè)和運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益。

PPP發(fā)展近5年來成效顯著，投資額持續(xù)增長。截至2018年10月末，近5年來，全國已有4302個(gè)項(xiàng)目簽約落地，帶動(dòng)投資6.6萬億元，19個(gè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和基本公共服務(wù)項(xiàng)目投入運(yùn)營服務(wù)。根據(jù)全國PPP信息平臺(tái)數(shù)據(jù)，截至2018年三季度，管理庫累計(jì)項(xiàng)目數(shù)8289個(gè)、投資額12.3萬億元[2]。

2 我國城市地下綜合管廊的建設(shè)發(fā)展

地下綜合管廊的發(fā)源于歐洲，在19世紀(jì)，法國（1833年）、英國（1861年）、德國（1890年）等就開始興建地下綜合管廊。至今，巴黎市區(qū)及郊區(qū)的綜合管溝總長已超過2000km。東京都的中心城區(qū)，已規(guī)劃建成200多公里的共同溝，成為世界范圍共同溝建設(shè)長度最長的城市。與發(fā)達(dá)國家相比，我國地下綜合管廊建設(shè)起步晚，建成規(guī)模小，我國大陸1958年才在北京天安門附近鋪設(shè)第一條地下管廊，20年之后第二條管廊才問世，而真正的起步時(shí)間是在1994年開發(fā)浦東新區(qū)時(shí)在張楊路修建的全長11.13km地下管廊。

2015年以來，隨著《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2015]61號(hào)）文件出臺(tái)，文件提出了：“到2020年，建成一批具有國際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運(yùn)營……”等具體目標(biāo)，我國城市地下綜合管廊建設(shè)迎來了一個(gè)建設(shè)集中期和高峰期。2016年兩會(huì)上，國務(wù)院總理李克強(qiáng)的政府工作報(bào)告提出開工建設(shè)城市地下綜合管廊2000km以上。2017年兩會(huì)上，國務(wù)院總理李克強(qiáng)的政府工作報(bào)告提出再開工建設(shè)城市地下綜合管廊2000km以上。財(cái)政部、建設(shè)部于2015年、2016年分別公示了第一、第二批地下綜合管廊試點(diǎn)城市，并對(duì)采用PPP模式達(dá)到一定比例的管廊項(xiàng)目予以專項(xiàng)補(bǔ)助。

以上各項(xiàng)政策的利好，加快推進(jìn)了我國城市地下綜合管廊開工建設(shè)，綜合管廊的建設(shè)，將實(shí)現(xiàn)城市既有“面子”、更有“里子”。到2020年我國將有超過2萬億的城市地下綜合管廊建設(shè)規(guī)模。

3 PPP模式下管廊造價(jià)控制存在的問題

3.1 PPP招標(biāo)及協(xié)議簽訂環(huán)節(jié)的粗放

從全過程角度來看，PPP模式下管廊項(xiàng)目的造價(jià)控制，覆蓋了從PPP項(xiàng)目立項(xiàng)、招標(biāo)、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收、運(yùn)營、移交項(xiàng)目全過程。但目前很多管廊項(xiàng)目的PPP從招標(biāo)環(huán)節(jié)開始，相對(duì)粗放。具體表現(xiàn)形式為：在競價(jià)的要素設(shè)置上，僅僅以投資回報(bào)率、投資補(bǔ)貼的比例或額度、運(yùn)營期等類似于傳統(tǒng)BOT方式的競價(jià)要素進(jìn)行設(shè)置。而對(duì)于將來構(gòu)成政府付費(fèi)基礎(chǔ)的項(xiàng)目資產(chǎn)的項(xiàng)目的總投資額（包含建安工程費(fèi)、工程其他費(fèi)、預(yù)備費(fèi)、建設(shè)期利息等）缺漏了有效的競價(jià)，造成競價(jià)不充分，或不合理。

3.2 規(guī)劃、設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)過于粗放

根據(jù)統(tǒng)計(jì)及經(jīng)驗(yàn)證明，設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)對(duì)工程項(xiàng)目造價(jià)的影響權(quán)重達(dá)70%以上，PPP模式下管廊項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)，更需要重點(diǎn)管控。但是目前不少管廊項(xiàng)目，在PPP模式下政府方“以包代管”，將設(shè)計(jì)工作完全由社會(huì)資本方成立的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，過于粗放。一旦施工圖審查等環(huán)節(jié)流于形式，審查不力，特別是在“PPP+EPC”模式下，則給社會(huì)資本方留了“刻意做大設(shè)計(jì)規(guī)?；蚩桃獗Ｊ卦O(shè)計(jì)套取政府付費(fèi)及融資，實(shí)際施工放心偷工減料節(jié)約施工成本，大斗進(jìn)小斗出”的空子，存在項(xiàng)目造價(jià)失控、政府付費(fèi)不合理的風(fēng)險(xiǎn)。如南方某市的城市地下綜合管廊項(xiàng)目，為PPP+EPC模式，回購期為10年，設(shè)計(jì)由社會(huì)資本方成立的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，該項(xiàng)目公司選擇了超出正常值近一倍長度的軟土處理的CFG樁，做大了投資額，實(shí)際實(shí)施時(shí)CFG樁按一半深度實(shí)施，由于項(xiàng)目是交鑰匙工程，在滿足施工功能的情況下，該項(xiàng)目的社會(huì)投資人超額套取了政府付費(fèi)。

4 PPP模式下管廊全過程造價(jià)控制

4.1 PPP招標(biāo)階段：根據(jù)合作模式設(shè)置充分的競價(jià)要素

在設(shè)定同等功能要求的條件如管廊的長度、管廊斷面、運(yùn)營服務(wù)期等要素下，如果采用政府回購付費(fèi)的PPP合作模式，政府方宜把投資回報(bào)率、投資補(bǔ)貼的比例或額度、項(xiàng)目建安造價(jià)預(yù)算下浮比率同時(shí)作為競價(jià)要素進(jìn)行招標(biāo)，不宜漏了項(xiàng)目建安造價(jià)預(yù)算下浮比率這一關(guān)鍵要素。

在設(shè)定同等功能要求的條件如管廊的長度、管廊斷面、運(yùn)營服務(wù)期等要素下，如果采用建設(shè)-運(yùn)營-回收的合作模式，政府方宜把投資補(bǔ)貼的比例或額度、項(xiàng)目建安造價(jià)預(yù)算下浮比率、運(yùn)營期收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)作為競價(jià)要素進(jìn)行招標(biāo)。

4.2 規(guī)劃設(shè)計(jì)階段：統(tǒng)籌規(guī)劃、限額設(shè)計(jì)或標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)

集約統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)理念和方法：在進(jìn)行綜合管廊的規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，要考慮目前及未來要建設(shè)的地鐵、地下商業(yè)、地下快速路等其他地下空間的項(xiàng)目，統(tǒng)籌考慮，集約規(guī)劃，統(tǒng)一建設(shè)，減少對(duì)接開閉口、交叉施工、工程變更等造價(jià)增加因素。

在設(shè)計(jì)階段，推行限額設(shè)計(jì)和標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)，以標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)推行限額設(shè)計(jì)，在基礎(chǔ)處理方案、斷面形式、混凝土標(biāo)號(hào)、鋼筋等級(jí)等方面進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)，盡量將設(shè)計(jì)圖紙預(yù)算置于可控范圍內(nèi)。

4.3 施工與驗(yàn)收階段：嚴(yán)格按圖施工、按圖驗(yàn)收

無論以何種模式組織的PPP模式下的管廊項(xiàng)目的施工、驗(yàn)收階段，由于管廊工程屬于地下工程，隱蔽工程較多，防水、基礎(chǔ)處理等隱蔽工程較多，政府方應(yīng)安排代表對(duì)現(xiàn)場(chǎng)關(guān)鍵工序進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)控，盡量避免工程變更，嚴(yán)格按照?qǐng)D紙施工、按圖驗(yàn)收。同時(shí)政府方宜要委托具有相應(yīng)資質(zhì)的，類似工程經(jīng)驗(yàn)的造價(jià)咨詢工行進(jìn)行全過程造價(jià)咨詢。做好項(xiàng)目施工過程的造價(jià)管理工作。

4.4 工程竣工結(jié)算審核階段：資料齊備數(shù)據(jù)準(zhǔn)確合理

本階段是確定工程項(xiàng)目建安投資價(jià)值的重要階段，要準(zhǔn)確、真實(shí)地反映工程造價(jià)，本階段工作是核心。對(duì)政府方來說：①要組織好現(xiàn)場(chǎng)代表、所委托的造價(jià)咨詢公司對(duì)社會(huì)資本方的項(xiàng)目公司上報(bào)的結(jié)算資料進(jìn)行會(huì)審，對(duì)重點(diǎn)關(guān)鍵項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)審核，如基礎(chǔ)處理等隱蔽工程，應(yīng)列為重點(diǎn)審核項(xiàng)目；②鑒于PPP工程項(xiàng)目的規(guī)模一般都比較大，政府方應(yīng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定或需要，最好另外委托一家不同的造價(jià)咨詢公司對(duì)結(jié)算進(jìn)行二審；③對(duì)結(jié)算一審、二審單位進(jìn)行充分溝通后，組織項(xiàng)目公司一并對(duì)報(bào)送的結(jié)算造價(jià)文件進(jìn)行審核，找出其中差異的地方及原因，并與施工方相關(guān)人員進(jìn)行溝通、解釋，遇到爭議問題或施工合同未明確情況，應(yīng)召集PPP工程項(xiàng)目參建各方共同協(xié)商解決；④結(jié)算文件經(jīng)各方簽署確認(rèn)，出具完整的審核報(bào)告。

4.5 運(yùn)營階段：以績效考核控費(fèi)用支付

國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》的通知（發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)）第十九條：對(duì)運(yùn)營績效評(píng)價(jià)做了規(guī)定，PPP項(xiàng)目合同中應(yīng)包含PPP項(xiàng)目運(yùn)營服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)會(huì)同行業(yè)主管部門，根據(jù)PPP項(xiàng)目合同約定，定期對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營服務(wù)進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)作為項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方取得項(xiàng)目回報(bào)的依據(jù)[3]。在運(yùn)營階段，造價(jià)控制的重點(diǎn)應(yīng)放在對(duì)績效考核、以及績效考核結(jié)果的運(yùn)用上。政府方應(yīng)及時(shí)在項(xiàng)目投入運(yùn)營前與社會(huì)資本方擬定好績效考核辦法，并在運(yùn)營期嚴(yán)格執(zhí)行。

4.6 全過程做好造價(jià)審核機(jī)制的設(shè)置

（1）要遴選好造價(jià)咨詢公司進(jìn)行全過程造價(jià)咨詢，在選擇造價(jià)咨詢公司時(shí)，可以同時(shí)選擇兩到三個(gè)不同造價(jià)咨詢公司進(jìn)行背靠背互相審核、或者其中一個(gè)造價(jià)咨詢公司作為一審，另一個(gè)公司作為二審審核，必要的時(shí)候設(shè)置三審。

（2）對(duì)于負(fù)責(zé)二審或三審的造價(jià)咨詢公司，在支付造價(jià)咨詢費(fèi)用的計(jì)算方式上，宜以核減額作為取費(fèi)基數(shù)計(jì)算造價(jià)咨詢服務(wù)費(fèi)，從機(jī)制上激勵(lì)二審及三審單位，積極主動(dòng)做好審核工作。

5 結(jié)束語

PPP項(xiàng)目的實(shí)施離不開的造價(jià)控制，作為PPP項(xiàng)目的發(fā)起人，政府方更需要從全過程做好PPP模式下管廊項(xiàng)目的造價(jià)控制工作，在全過程中不斷糾偏，并在項(xiàng)目實(shí)踐中不斷積累經(jīng)驗(yàn)為管廊項(xiàng)目建設(shè)做好造價(jià)控制工作。