《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》解讀

徐擁軍+喬曉楊

2017年8月2日，國家檔案局發(fā)布了檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)DA/T68-2017《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》，并于2018年1月1日執(zhí)行。[1]作為本標(biāo)準(zhǔn)的主要起草者之一，筆者對此標(biāo)準(zhǔn)作一些解讀，與各位同仁分享。

一、本標(biāo)準(zhǔn)制定的背景與目的

外包是指某一機(jī)構(gòu)將原本由自身承擔(dān)的部分業(yè)務(wù)剝離出來，以合同方式委托給其他機(jī)構(gòu)完成，以降低成本、提高效率的行為。檔案服務(wù)外包是指某一機(jī)構(gòu)將不屬于國家法律法規(guī)限制范圍內(nèi)的檔案，外包給其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，委托其為本機(jī)構(gòu)提供檔案寄存、數(shù)字化、整理、管理咨詢、開發(fā)利用、銷毀等服務(wù)的行為。

隨著社會專業(yè)化程度的提高和檔案工作環(huán)境的變化，檔案服務(wù)外包正在成為檔案工作的重要發(fā)展趨勢之一。目前，我國檔案管理外包服務(wù)企業(yè)（承包方）日益增多，外包服務(wù)內(nèi)容日趨多樣化，外包服務(wù)市場不斷擴(kuò)大。但是，當(dāng)前在檔案服務(wù)外包領(lǐng)域中，無論是發(fā)包方的發(fā)包工作，還是承包方的服務(wù)工作均存在管理不科學(xué)、操作不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，造成諸多檔案安全隱患。為此，有必要制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，對檔案服務(wù)外包工作予以規(guī)范、指引。

2011年，國家檔案局印發(fā)的《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》把制定《檔案中介機(jī)構(gòu)管理辦法》列入檔案法制工作的主要任務(wù)之中。2014年，國家檔案局政策法規(guī)研究司將《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》列入檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制訂計劃。2016年，國家檔案局發(fā)布《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》，明確提出：“鼓勵檔案社會化服務(wù)，加快檔案服務(wù)外包系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制訂?！?/p>

在上述背景下，經(jīng)國家檔案局政策法規(guī)研究司立項，國家檔案局經(jīng)濟(jì)科技檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)司、中國中信集團(tuán)有限公司組建專門課題組，經(jīng)過廣泛深入調(diào)研和多次多方征求意見，起草了《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》，并經(jīng)國家檔案局審批發(fā)布。

DA/T68-2017《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》旨在規(guī)范和引導(dǎo)檔案服務(wù)外包行為，為各相關(guān)主體之間建立標(biāo)準(zhǔn)化的溝通語言；指引發(fā)包方科學(xué)開展檔案服務(wù)外包的發(fā)包工作，選擇合格的承包方；指導(dǎo)承包方有效開展檔案服務(wù)外包管理體系建設(shè)，提升服務(wù)能力；提供第三方機(jī)構(gòu)正確評價承包方的參考依據(jù)。本標(biāo)準(zhǔn)最終目的是推動檔案服務(wù)外包工作的良性、有序發(fā)展。

二、本標(biāo)準(zhǔn)制定的原則與思路

（一）依法依規(guī)，安全第一

DA/T68-2017《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》的制定嚴(yán)格遵循國家和檔案行政管理部門頒布的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，以使本標(biāo)準(zhǔn)提出的各種要求有依有規(guī)、合法合規(guī)。

檔案因其原始性、唯一性和秘密性，在檔案服務(wù)外包過程中，面臨著諸多安全風(fēng)險。為此，本標(biāo)準(zhǔn)從確保發(fā)包方檔案實體安全和信息安全的角度出發(fā)，特別強(qiáng)調(diào)安全管理和風(fēng)險管理，嚴(yán)格遵循并引用了國家檔案局近年來出臺的《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急處置管理辦法》（檔函〔2008〕207號）、《關(guān)于切實加強(qiáng)檔案數(shù)字化和檔案信息化服務(wù)外包管理杜絕失泄密隱患的通知》（檔函〔2012〕103號）、《關(guān)于加強(qiáng)檔案托管中的安全管理杜絕失泄密隱患的通知》（檔函〔2013〕271號）等。

（二）借鑒外包模型，引用行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前，全球信息技術(shù)、軟件服務(wù)外包發(fā)展迅速，相應(yīng)的服務(wù)外包模型與標(biāo)準(zhǔn)較為成熟。本標(biāo)準(zhǔn)在模型構(gòu)建和條文起草過程中，充分借鑒和利用了信息技術(shù)、軟件服務(wù)外包領(lǐng)域的相關(guān)模型和標(biāo)準(zhǔn)，主要包括eSCM（eSourc？ ing Capability Model即電子服務(wù)外包模型）、CMMISVC（Capability Maturity Model Integration for servic？ es即軟件服務(wù)能力成熟度模型集成）、國家標(biāo)準(zhǔn)《信息技術(shù)服務(wù)外包第1部分：服務(wù)交付保障通用要求》（送審稿）、深圳地方標(biāo)準(zhǔn)SZDB/78-2013《金融機(jī)構(gòu)信息技術(shù)服務(wù)外包質(zhì)量管理規(guī)范》等。同時，也對CMMI-SVC、eSCM中的一些概念進(jìn)行了舍棄、通俗化與中國化。

同時，本標(biāo)準(zhǔn)直接引用了一些較成熟的國家或行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如GB/T-19000《質(zhì)量管理體系基礎(chǔ)和術(shù)語》和DA/T42-2009《企業(yè)檔案工作規(guī)范》等。

（三）定位為過程導(dǎo)向的管理性規(guī)范，而非技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)

本標(biāo)準(zhǔn)主要目的在于規(guī)范和引導(dǎo)檔案服務(wù)外包行為，指引發(fā)包方科學(xué)開展檔案服務(wù)外包的發(fā)包工作，指導(dǎo)承包方有效開展檔案管理外包服務(wù)管理體系建設(shè)。因而，本標(biāo)準(zhǔn)定位為過程導(dǎo)向的管理規(guī)范，而非結(jié)果導(dǎo)向的管理規(guī)范，也不是技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)。已有國家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中包含的技術(shù)參數(shù)要求，本標(biāo)準(zhǔn)一般采用直接引用或參考的方式。

（四）定位為總則性規(guī)范，后續(xù)將有分項標(biāo)準(zhǔn)

本標(biāo)準(zhǔn)原計劃為“檔案服務(wù)外包工作規(guī)范系列標(biāo)準(zhǔn)”的第一部分“總則”。由于一些特殊原因，本標(biāo)準(zhǔn)未以系列標(biāo)準(zhǔn)的總則的形式發(fā)布，但實質(zhì)上仍為一個總則性規(guī)范。據(jù)悉，后續(xù)國家檔案局將制定檔案數(shù)字化服務(wù)外包工作規(guī)范、檔案整理服務(wù)外包工作規(guī)范等各種類型的檔案服務(wù)外包的工作標(biāo)準(zhǔn)。

三、本標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)與主要內(nèi)容

DA/T68-2017《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》為“1+3”的結(jié)構(gòu)，即正文（主體部分）+資料性附錄。

正文（主體部分）從總體上對各種類型的檔案服務(wù)外包工作進(jìn)行一般規(guī)范。主要內(nèi)容包括：（1）說明檔案服務(wù)的業(yè)務(wù)類型；（2）明確檔案服務(wù)外包工作中相關(guān)主體之間的關(guān)系；（3）提出發(fā)包方工作規(guī)范；（4）提出承包方服務(wù)管理體系建設(shè)要求；（5）提出第三方機(jī)構(gòu)工作規(guī)范。上述五部分實質(zhì)上在明確檔案服務(wù)外包工作各主體之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，分別對發(fā)包方、承包方和第三方機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行了規(guī)范和指引。附錄A提供了檔案服務(wù)外包合同主要參考條款，附錄B提供了承包方員工備案表樣式，附錄C提供了承包方員工保密協(xié)議參考條款。這三個附錄均為資料性附錄，供標(biāo)準(zhǔn)使用者參考與借鑒。

四、重要模型說明

（一）檔案服務(wù)外包工作中各主體之間的關(guān)系endprint

DA/T68-2017《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》第5部分提出了檔案服務(wù)外包工作中各主體之間的關(guān)系模型，如圖1所示。此模型描述了檔案服務(wù)外包工作過程中涉及的各個相關(guān)主體，說明了各主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，為確定各主體的行為規(guī)范提供了基礎(chǔ)。檔案服務(wù)外包工作中相關(guān)主體包括：（1）發(fā)包方，即檔案服務(wù)外包的需方；（2）承包方，即檔案服務(wù)外包的供方；（3）第三方機(jī)構(gòu)，是指發(fā)包方、承包方之外的，為發(fā)包方提供中介、咨詢、招標(biāo)、監(jiān)理及其他服務(wù)，或?qū)Τ邪降馁Y質(zhì)或服務(wù)能力進(jìn)行評價、認(rèn)證的獨立的、非政府的機(jī)構(gòu)；（4）監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是指對檔案服務(wù)外包工作中發(fā)包方、承包方、第三方機(jī)構(gòu)等相關(guān)主體的行為，依法進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查的機(jī)構(gòu)。本標(biāo)準(zhǔn)中的監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是指檔案行政管理部門、保密行政管理部門。在當(dāng)前實踐工作中，第三方機(jī)構(gòu)發(fā)展尚不成熟，因此本標(biāo)準(zhǔn)第7部分對第三方機(jī)構(gòu)的工作規(guī)范只做原則性的規(guī)定。而監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作規(guī)范由國家法律法規(guī)予以規(guī)定。

上述四方的關(guān)系是：（1）發(fā)包方和承包方通過簽訂合同建立委托與受托關(guān)系。（2）第三方機(jī)構(gòu)通過合同受發(fā)包方委托為其提供中介、咨詢、招標(biāo)、監(jiān)理及其他服務(wù)，或經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn)，或基于研究與教育目的，對承包方的資質(zhì)或服務(wù)能力進(jìn)行獨立的評價、認(rèn)證。（3）發(fā)包方、承包方和第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)主動接受、積極配合監(jiān)管機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查。發(fā)生（可能導(dǎo)致）檔案受損或泄密的重大事件時，發(fā)包方、承包方應(yīng)及時主動向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報告。

（二）發(fā)包工作過程模型

本標(biāo)準(zhǔn)第6部分提供了發(fā)包工作過程模型，如圖2所示。此模型為發(fā)包方的工作規(guī)范提供了框架。發(fā)包工作分為規(guī)劃與審批、承包方篩選與招標(biāo)管理、簽訂合同、合同執(zhí)行與監(jiān)督、評估與改進(jìn)等五個環(huán)節(jié)。本標(biāo)準(zhǔn)對每一環(huán)節(jié)的工作要求作出了規(guī)定，尤其是關(guān)注了現(xiàn)實工作中發(fā)包方亟須指引的“承包方篩選與確定”環(huán)節(jié)。

（三）承包方檔案服務(wù)管理體系建設(shè)模型

本標(biāo)準(zhǔn)第7部分提供了承包方檔案服務(wù)管理體系建設(shè)模型，如圖3所示。此模型描述了承包方檔案服務(wù)管理體系建設(shè)的內(nèi)容與方式，為承包方的工作規(guī)范提供了框架。

承包方檔案服務(wù)管理體系建設(shè)的目標(biāo)是提升服務(wù)能力。服務(wù)能力以確?？蛻舻臋n案的實體安全和信息安全為核心。服務(wù)能力分為基本服務(wù)能力和特定服務(wù)能力兩部分?；痉?wù)能力是支撐承包方所有業(yè)務(wù)單元、服務(wù)項目的基礎(chǔ)保障條件?；痉?wù)能力包括戰(zhàn)略管理（含業(yè)務(wù)規(guī)劃、績效管理）、資源管理（含人力資源管理、財務(wù)管理、技術(shù)管理、基礎(chǔ)設(shè)備管理）、業(yè)務(wù)管理（含合同管理、客戶關(guān)系管理、業(yè)務(wù)流程管理、質(zhì)量管理）和安全管理（含合規(guī)性管理、保密管理、風(fēng)險管理、知識產(chǎn)權(quán)管理、環(huán)境管理、職業(yè)健康管理）四個方面。特定服務(wù)能力是承包方開展不同業(yè)務(wù)單元、服務(wù)項目時應(yīng)滿足的特殊條件要求和應(yīng)遵守的相關(guān)業(yè)務(wù)操作規(guī)范。

注釋及參考文獻(xiàn)

[1]國家檔案局關(guān)于發(fā)布《紙質(zhì)檔案數(shù)字化規(guī)范》等12項檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的通知. http：//www.saac.gov.cn/ news/2017-12/14/content_214080.htmendprint