PPP項(xiàng)目運(yùn)作中的十大問題

01“項(xiàng)目融資”演變成為事實(shí)上的政府融資和國(guó)企融資

當(dāng)前，我國(guó)國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目運(yùn)作不規(guī)范，根本原因就是“項(xiàng)目融資”的理念難以落地。我國(guó)的PPP項(xiàng)目資金籌措本質(zhì)上屬于“政府融資”和“公司融資”，尤其是國(guó)企融資、央企融資，唯獨(dú)不是項(xiàng)目融資，于是導(dǎo)致項(xiàng)目的實(shí)施不關(guān)注未來運(yùn)營(yíng)，資金籌措強(qiáng)調(diào)明股實(shí)債，政府兜底，保障最低收益等各種不規(guī)范的操作花樣繁多。

在我國(guó)PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)踐中，將項(xiàng)目融資演變成各種類型的政府融資和公司融資，維持原有的國(guó)企特別是央企壟斷的利益格局，不利于打破壟斷和形成競(jìng)爭(zhēng)，不利于推動(dòng)項(xiàng)目治理體制機(jī)制的改革創(chuàng)新。今后要通過融資制度的深化改革，按照無追索或有限追索項(xiàng)目融資的理念對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行操作，關(guān)注項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的質(zhì)量，關(guān)注公共服務(wù)提供的效率，關(guān)注項(xiàng)目周期全過程的要素整合和優(yōu)化配置，從而倒逼PPP項(xiàng)目的規(guī)范化運(yùn)作，以便規(guī)避項(xiàng)目投資的各種風(fēng)險(xiǎn)。

02“股權(quán)投資”演變?yōu)楦鞣N形式的明股實(shí)債

“股權(quán)投資”演變成各種形式的明股實(shí)債，是目前PPP制度環(huán)境下社會(huì)資本投資方為了維護(hù)自身利益不得不采取的自救行動(dòng)，不會(huì)因?yàn)橹鞴懿块T的反對(duì)及發(fā)出幾個(gè)紅頭文件而被禁止。明股實(shí)債沒有明確的定義。邏輯上，凡是能夠確保社會(huì)資本獲得與未來PPP項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)脫鉤的固定回報(bào)，或者能夠在約定期間內(nèi)回收投資的各種形式的PPP模式，均屬于明股實(shí)債。

明股實(shí)債在我國(guó)PPP項(xiàng)目實(shí)踐中普遍存在，比如以BTO的形式實(shí)施拉長(zhǎng)版BT模式，以與績(jī)效脫鉤的可用性付費(fèi)方式保障施工方（同時(shí)也是社會(huì)資本方）獲取固定施工利潤(rùn)；分期溢價(jià)回購(gòu)安排；以可行性缺口補(bǔ)貼名義保證社會(huì)資本獲得穩(wěn)定回報(bào)；投資回報(bào)保底承諾等等。

我國(guó)本輪推動(dòng)實(shí)施PPP模式的政策導(dǎo)向是要降低地方政府債務(wù)，包括各種形式的或有負(fù)債。但在實(shí)踐方面，通過PPP模式引入社會(huì)資本投資所出現(xiàn)的各種形式的明股實(shí)債現(xiàn)象，不僅沒有化解地方政府的債務(wù)壓力，而且還會(huì)進(jìn)一步加大地方政府未來的償債風(fēng)險(xiǎn)。

03“長(zhǎng)期投資”演變成為各種形式的短期融資

地方政府通過招商引資等方式吸引各類PPP基金、信托公司等財(cái)務(wù)投資人以PPP的名義投資當(dāng)?shù)仨?xiàng)目，重點(diǎn)關(guān)注的是PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)水平、回收期限和退出方案，往往要求當(dāng)?shù)卣鶎倨脚_(tái)公司等機(jī)構(gòu)在一定期限內(nèi)予以回購(gòu)，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)投資人的安全退出。

在實(shí)際操作層面，地方政府所關(guān)注的是如何解決當(dāng)前的PPP項(xiàng)目資本金問題，以便能夠滿足銀行貸款對(duì)資本金比例的要求，使銀行貸款（占比可能達(dá)到80%）能夠盡快到位。短期性資金能夠滿足地方政府的類似要求，因此受到各方支持。類似PPP實(shí)際操作所衍生的各種做法，與正常的PPP模式追求建立長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系的初衷背道而馳。

04“去杠桿”演變?yōu)楦鞣N加杠桿的創(chuàng)新模式

我國(guó)自2014年以來引入并大力推廣應(yīng)用PPP模式的主要目的，是為了促進(jìn)地方政府去杠桿，降低地方政府的償債風(fēng)險(xiǎn)，但實(shí)際上卻成為地方政府加杠桿的一種創(chuàng)新模式。一是PPP模式可以減少地方政府對(duì)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資本金注入的負(fù)擔(dān)；二是減輕地方政府財(cái)政支付壓力；三是可借助社會(huì)資本進(jìn)行融資。

PPP模式在我國(guó)的大規(guī)模推廣應(yīng)用，不僅沒有實(shí)現(xiàn)真正化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，減輕地方政府債務(wù)壓力的目的，而且會(huì)以更隱蔽的形式顯著加大地方政府未來負(fù)債壓力，將地方政府債務(wù)還本付息的履約責(zé)任留給繼任者，導(dǎo)致未來當(dāng)?shù)卣男懈鞣N財(cái)政支付責(zé)任的難度加大。

05“私營(yíng)融資”演變?yōu)樘兹「鞣N財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金的工具

我國(guó)目前各地政府熱衷于推動(dòng)實(shí)施PPP模式，不是為了吸引私營(yíng)資本投資，而是希望通過申報(bào)PPP項(xiàng)目來獲得政府財(cái)政資金的支持，以便享受各種國(guó)家優(yōu)惠政策。政府在項(xiàng)目前期投資中不適當(dāng)?shù)膹?qiáng)力介入，對(duì)社會(huì)資本和民營(yíng)資本產(chǎn)生了非常強(qiáng)大的擠出效應(yīng)，并對(duì)社會(huì)資本介入PPP項(xiàng)目產(chǎn)生障礙，這種操作有違實(shí)施PPP項(xiàng)目的初衷。

我國(guó)的PPP項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)公共部門與公共部門合作，強(qiáng)調(diào)政府和自己合作，政府和國(guó)有企業(yè)合作，尤其是政府和其所屬的平臺(tái)公司進(jìn)行合作，使得我國(guó)的PPP項(xiàng)目難以吸引真正的民營(yíng)資本介入。形成這種狀況的根本原因，在于我們?cè)诨A(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域，還沒有適應(yīng)如何相信市場(chǎng)，以及如何發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。

地方政府盲目搭車，生拉硬套，將許多并不適合采用PPP模式的項(xiàng)目都包裝成PPP項(xiàng)目，導(dǎo)致PPP概念泛化，出現(xiàn)眾多“偽PPP”項(xiàng)目，甚至將招商引資的慣用做法應(yīng)用到PPP項(xiàng)目方面，通過各種形式的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金，鼓勵(lì)將各種基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目，導(dǎo)致出現(xiàn)PPP項(xiàng)目實(shí)施的“大躍進(jìn)”。

06“政府采購(gòu)”演變成為躲避項(xiàng)目論證的工具

PPP項(xiàng)目即便必須通過政府采購(gòu)來回收項(xiàng)目成本，但財(cái)政資金的支付實(shí)際上并不需要即時(shí)支付，而是發(fā)生在未來。我國(guó)有關(guān)部門規(guī)定，PPP項(xiàng)目未來能否實(shí)現(xiàn)財(cái)政支付，要通過財(cái)政承受能力論證予以證明，很多地方還要求通過當(dāng)?shù)厝舜鬀Q議等方式予以保障，這些做法往往流于形式，使得通過財(cái)政承受能力論證及得到地方人大（當(dāng)?shù)亓⒎C(jī)關(guān)）決議保障的項(xiàng)目，將來事實(shí)上根本不具備財(cái)政支付能力。

在具體操作上，只要獲得政府采購(gòu)的財(cái)政承受能力論證，銀行就予以貸款，這類項(xiàng)目就不再需要PPP項(xiàng)目所必需的各種專業(yè)論證。于是，地方政府將政府購(gòu)買服務(wù)作為項(xiàng)目報(bào)批的一種簡(jiǎn)單便捷方式，并將其應(yīng)用到基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)領(lǐng)域，用以躲避項(xiàng)目正常的審批把關(guān)，這種簡(jiǎn)化操作和違規(guī)融資必將帶來一系列潛在風(fēng)險(xiǎn)。

07“嚴(yán)控預(yù)算”演變?yōu)橥黄祁A(yù)算約束的創(chuàng)新工具

相關(guān)法律法規(guī)對(duì)地方政府預(yù)算提出了各種嚴(yán)格控制的要求。根據(jù)新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》及其實(shí)施條例的相關(guān)規(guī)定：（1）我國(guó)地方政府的財(cái)政預(yù)算不得列入赤字。地方政府借債不得通過融資平臺(tái)公司進(jìn)行，只能按照規(guī)定的程序通過地方發(fā)行債券來實(shí)現(xiàn)；地方政府借債只能用于公益性資本支出。（2）地方政府不得為借債提供擔(dān)保。

我國(guó)引入PPP模式的初衷是為了降低杠桿，減輕地方政府債務(wù)，但在實(shí)際操作中以各種形式的明股實(shí)債及地方平臺(tái)公司兜底等方式，進(jìn)行各種各樣的所謂操作模式創(chuàng)新，實(shí)際上是在不斷增加地方政府的負(fù)債，并有效突破了對(duì)地方政府負(fù)債融資進(jìn)行限制的各種制度文件的規(guī)定。

08“聚焦公共服務(wù)”演變成為躲避持續(xù)運(yùn)營(yíng)的工具

當(dāng)前全國(guó)各地有關(guān)PPP項(xiàng)目的參與各方所重點(diǎn)關(guān)注的是PPP合同簽約及項(xiàng)目落地，咨詢機(jī)構(gòu)也以合同正式簽署作為咨詢服務(wù)任務(wù)完成的標(biāo)志，但對(duì)于合同如何執(zhí)行，出現(xiàn)問題如何解決，以及績(jī)效考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制如何建立等涉及項(xiàng)目能否成功運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵問題均關(guān)注不夠。

對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、考核流程、審計(jì)監(jiān)管、后評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲機(jī)制等缺乏認(rèn)真研究，社會(huì)資本方對(duì)管理提升、技術(shù)創(chuàng)新、成本節(jié)約等缺乏內(nèi)在動(dòng)力，導(dǎo)致地方政府僅關(guān)注PPP項(xiàng)目的融資功能，社會(huì)資本方僅關(guān)注投入資金的回報(bào)承諾，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，公共服務(wù)專業(yè)水平得不到體現(xiàn)，在實(shí)施環(huán)節(jié)將會(huì)出現(xiàn)問題頻發(fā)的現(xiàn)象。

PPP項(xiàng)目審查注重前期審查，不重視運(yùn)行和實(shí)施績(jī)效的監(jiān)督檢查，不重視績(jī)效監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，僅重視前期投資的審批過關(guān)。前期審批要層層過關(guān)，但在實(shí)施環(huán)節(jié)往往難以保證按照審批的要求去執(zhí)行。守法成本高、違法成本低的現(xiàn)實(shí)情況，誘導(dǎo)大家在實(shí)際操作方面盡可能地去違反各種法律法規(guī)規(guī)定，且不會(huì)受到應(yīng)有懲罰。

09“專業(yè)咨詢”成為項(xiàng)目闖關(guān)及套取財(cái)政資金的工具

PPP模式的健康發(fā)展，離不開專業(yè)化的咨詢服務(wù)。目前無論是政府部門，還是社會(huì)資本方，普遍存在專業(yè)人才匱乏、運(yùn)營(yíng)能力不強(qiáng)等問題，由此產(chǎn)生巨大的咨詢需求。但咨詢服務(wù)市場(chǎng)尚不完善，存在能力不足、標(biāo)準(zhǔn)缺失、競(jìng)爭(zhēng)不充分等問題，對(duì)PPP模式的健康發(fā)展未能起到應(yīng)有的支撐作用。

地方政府熱衷于推出“偽PPP”項(xiàng)目，對(duì)真正意義上的PPP項(xiàng)目缺乏熱情，PPP項(xiàng)目論證流于形式，地方政府不愿意為真正專業(yè)性PPP咨詢支付高額費(fèi)用，僅愿意以很低價(jià)格雇傭咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)付交差，導(dǎo)致PPP咨詢領(lǐng)域劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象非常普遍，專業(yè)化PPP咨詢市場(chǎng)難以形成。

10“深化改革”成為弱化改革的創(chuàng)新工具

我國(guó)引入PPP模式的目的，是為了推動(dòng)公共治理的深層次改革。公共服務(wù)的供給，理論上主要有三種方式，除PPP模式之外還有兩種非常重要的方式，一種是由公共部門直接提供公共服務(wù)，這種模式不屬于PPP模式。但是我國(guó)卻通過大力推廣應(yīng)用公-公合作的方式，將其視為PPP模式。于是以PPP模式進(jìn)行假PPP的推廣應(yīng)用，使得公共部門自身改革的努力已經(jīng)不再為大家所關(guān)注。第二種方式，就是采用完全市場(chǎng)化的方式，這種模式的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)作同樣不屬于PPP模式，而且還應(yīng)該是市場(chǎng)化改革的重要推動(dòng)方向，但是目前卻將這類項(xiàng)目同樣包裝成PPP項(xiàng)目，以PPP的名義拖延進(jìn)行深層次市場(chǎng)化改革，要求政府這只手以特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議或政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議等方式繼續(xù)伸入到具體項(xiàng)目的運(yùn)作活動(dòng)之中。