村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)中存在的問(wèn)題及對(duì)策

張強(qiáng)

（桃源縣規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)院 湖南桃源 451700）

全面建設(shè)小康社會(huì)是我國(guó)進(jìn)入“新時(shí)期”的重大任務(wù)，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，提高城鎮(zhèn)化水平是建設(shè)小康社會(huì)的基礎(chǔ)，村莊規(guī)劃則是建設(shè)新農(nóng)村的前提。面對(duì)日益突出的人地矛盾，村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)必須立足于實(shí)際，因地制宜，以民主管理為核心，樹(shù)立生態(tài)文明觀念，編制具有前瞻性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性的規(guī)劃，有針對(duì)性地解決現(xiàn)存人地發(fā)展問(wèn)題。

1 村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)的重要意義

目前，我國(guó)村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)與城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程呈現(xiàn)不同步的局面，村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)起步較晚、起點(diǎn)偏低。由于受到封建觀念制約和資源條件限制，村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)多是在區(qū)域建設(shè)的基礎(chǔ)上進(jìn)行修葺，村莊格局并未得到改變，缺乏村莊建設(shè)支持。村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)需要建立起一套科學(xué)的體系，從而真正成為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的助手，實(shí)現(xiàn)村莊區(qū)域資源的合理利用。

從區(qū)域土地資源的角度來(lái)看，全面安全地利用村莊土地是城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)的指導(dǎo)思想，既要推進(jìn)村域土地的優(yōu)先利用，又要落實(shí)節(jié)約、集約發(fā)展的指導(dǎo)方針，這是由我國(guó)人多地少的基本國(guó)情決定的。村莊土地規(guī)劃設(shè)計(jì)是轉(zhuǎn)變農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵手段，并注重土地節(jié)約和集約發(fā)展，最大限度提高土地資源利用率，進(jìn)而提高村莊土地產(chǎn)出效率。

從生態(tài)環(huán)境的角度來(lái)看，村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)村民集中居住，大大減小了生活垃圾、廢水等丟棄和排放的區(qū)域面積，有利于改善農(nóng)村區(qū)域環(huán)境，實(shí)現(xiàn)居民與自然和諧相處。另外，村莊區(qū)域規(guī)劃設(shè)計(jì)也是實(shí)現(xiàn)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的手段之一，居住方式的轉(zhuǎn)變促進(jìn)農(nóng)村精神文明建設(shè)的改革，集中化居住推動(dòng)社區(qū)服務(wù)的發(fā)展。

2 我國(guó)村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)的現(xiàn)存問(wèn)題

2.1 村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)不科學(xué)

從整體上來(lái)看，我國(guó)村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)缺乏合理性，未能從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度建立規(guī)劃，且規(guī)劃設(shè)計(jì)過(guò)于刻板：①村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)的整體性不強(qiáng)，各村莊之間的規(guī)劃缺乏聯(lián)動(dòng)性；②村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)的細(xì)節(jié)性不強(qiáng)，缺乏詳細(xì)建設(shè)計(jì)劃，即使有建設(shè)計(jì)劃也超出規(guī)劃年限，專業(yè)性和時(shí)代性不足；③村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)的信息資料基礎(chǔ)不足，甚至缺乏地圖等基本材料；④實(shí)施村莊建設(shè)的單位資質(zhì)不一，建設(shè)質(zhì)量難以保證。

2.2 村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)與土地規(guī)劃設(shè)計(jì)相分離

村莊區(qū)域土地的節(jié)約和集約只是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中所用的手段，并不是土地利用的最終目的，村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)在提倡土地利用經(jīng)濟(jì)性的同時(shí)，要警惕單邊經(jīng)濟(jì)性傾向，不能一味注重經(jīng)濟(jì)而忽略發(fā)展，必須謀求全面、安全、健康地土地利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。事實(shí)上，我國(guó)經(jīng)濟(jì)在過(guò)去的三十幾年中飛速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與社會(huì)生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)性逐漸失衡，村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)目標(biāo)與土地規(guī)劃設(shè)計(jì)目標(biāo)逐漸背離。村民盲目用地、違法建房是阻礙村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)的重要原因，土地利用規(guī)劃和村莊設(shè)計(jì)規(guī)劃不協(xié)調(diào)，大大增加了新農(nóng)村建設(shè)的成本。村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)要首先明確土地規(guī)劃文件的要義，對(duì)土地進(jìn)行綜合化利用，把城鎮(zhèn)布局規(guī)劃和土地節(jié)約集約利用融為一體。

2.3 村鎮(zhèn)建設(shè)管理力度不足

村鎮(zhèn)城建部門主要負(fù)責(zé)建設(shè)規(guī)劃的審查和上報(bào)，而我國(guó)規(guī)劃建設(shè)的執(zhí)法權(quán)尚未下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)，對(duì)于違法用地的情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需報(bào)上級(jí)執(zhí)法部門審批和執(zhí)行處罰，導(dǎo)致執(zhí)行周期長(zhǎng)，因此對(duì)于一些短期違法建設(shè)常常感到束手無(wú)策，未批先建、少批多建的現(xiàn)象數(shù)見(jiàn)不鮮。雖然近幾年我國(guó)逐漸取消了建設(shè)過(guò)程中的規(guī)劃管理費(fèi)，但村鎮(zhèn)城建辦的工作不減反增，缺乏專業(yè)的管理人才，管理力量薄弱，管理程序運(yùn)作不靈。

3 解決村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)現(xiàn)存問(wèn)題的有效對(duì)策

3.1 堅(jiān)持生態(tài)文明理念

土地的基本屬性是一種生產(chǎn)要素，是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本動(dòng)力，村莊土地與村莊居民構(gòu)成了一個(gè)基本的生態(tài)系統(tǒng)，人地關(guān)系必須和諧發(fā)展，人地聯(lián)動(dòng)，但人始終居于主動(dòng)地位，但生態(tài)環(huán)境的承受能力是有限的。目前，土地荒漠化、生物多樣性降低等問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展強(qiáng)調(diào)社會(huì)環(huán)境指標(biāo)，在村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)的過(guò)程中搜集多項(xiàng)指標(biāo)，如村域人口數(shù)、村域非農(nóng)就業(yè)人數(shù)等，進(jìn)而準(zhǔn)確掌握經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境承載力之間的度。

3.2 因地制宜，合理利用土地資源

節(jié)約、集約利用村域土地的目的也是為了提高村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率，因此，村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)必須明確土地利用過(guò)程中的投入產(chǎn)出比，注重各項(xiàng)財(cái)政指標(biāo)的變動(dòng)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快同時(shí)伴隨著生態(tài)環(huán)境的日益惡化，土地作為村莊居民生活的基本載體，在開(kāi)發(fā)利用的過(guò)程中不斷被透支，人地關(guān)系呈現(xiàn)失衡發(fā)展，生態(tài)環(huán)境壓力不斷加大。村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)并不是某一區(qū)域獨(dú)立進(jìn)行的工作，而是推進(jìn)全國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，各個(gè)區(qū)域在土地利用環(huán)節(jié)并不是獨(dú)立的單元，必須注重生態(tài)環(huán)境的整體性，重視區(qū)域間的關(guān)聯(lián)，可建立共享的基本公共服務(wù)，進(jìn)而提高土地利用率。

3.3 立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，科學(xué)規(guī)劃

隨著城鎮(zhèn)化改革的進(jìn)行，村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)的內(nèi)涵不再僅僅局限于經(jīng)濟(jì)效益最大化，而是強(qiáng)調(diào)社會(huì)綜合效益的最優(yōu)化，強(qiáng)調(diào)擺脫單邊經(jīng)濟(jì)性發(fā)展，最終達(dá)到經(jīng)濟(jì)學(xué)上所講的“帕累托最優(yōu)”，即達(dá)到在不觸及已有利益的基礎(chǔ)上不再創(chuàng)造新的利益，統(tǒng)籌考慮村莊土地的利用方向，合理配置農(nóng)田用地、建設(shè)用地、居民生活點(diǎn)等。另外，土地的節(jié)約和集約發(fā)展只是一個(gè)階段性的概念，必須從動(dòng)態(tài)的角度來(lái)考察，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，在發(fā)展中重視人的主體地位，但也要考慮到生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性，科學(xué)規(guī)劃村域整體設(shè)計(jì)，逐步實(shí)現(xiàn)村落集中。

3.4 完善法律法規(guī)，加強(qiáng)規(guī)劃管理

為了加強(qiáng)村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)管理，必須不斷完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法，規(guī)定各村域編制生產(chǎn)、生活用地規(guī)劃，將各項(xiàng)用地布局、建設(shè)周期、建設(shè)要求等做詳細(xì)計(jì)劃并上交城建管理部門。另外，村莊規(guī)劃管理應(yīng)建立村民自治組織，引導(dǎo)村民合理、合法建設(shè)，逐步改善村莊生活環(huán)境。

3.5 民主管理，尊重村民意愿

村民是村莊的主人，村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)要尊重村民意愿，廣泛聽(tīng)取村民意見(jiàn)，重視民主管理，充分調(diào)動(dòng)村民的改革積極性，調(diào)動(dòng)其主觀能動(dòng)性。在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的過(guò)程中，不論是村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)，還是村莊用地調(diào)整，生活在此的居民都有充分的發(fā)言權(quán)，因此，對(duì)于村莊規(guī)劃所涉及到的關(guān)鍵事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行民主決策制。村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)的基本出發(fā)點(diǎn)是為了改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件，促進(jìn)農(nóng)村區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，民主管理有利于實(shí)現(xiàn)村莊區(qū)域的和諧穩(wěn)定，是推動(dòng)農(nóng)村區(qū)域改革的重要方式。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在城鎮(zhèn)化發(fā)展不斷加快的過(guò)程中，人地矛盾日益突出，村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)問(wèn)題亟待解決。村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)必須與村莊土地利用相協(xié)調(diào)，因地制宜，合理利用土地資源，著眼全局，謀求長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。另外，結(jié)合生態(tài)環(huán)境承載力，對(duì)村民用地點(diǎn)謹(jǐn)慎分配，尊重村民意見(jiàn)，多角度、全方位的提高村莊土地利用率和產(chǎn)出率，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)新農(nóng)村改革建設(shè)，推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展。

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[4]徐源.新農(nóng)村建設(shè)中村莊規(guī)劃存在的問(wèn)題及對(duì)策建議解析[J].農(nóng)村科學(xué)實(shí)驗(yàn)，2016（10）：40.