食品生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量安全分類(lèi)監(jiān)管研究

◎ 胡國(guó)英，肖聰偉，王 磊

（1.江西省食品檢驗(yàn)檢測(cè)研究院，江西 南昌 330001；2.江西省產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢測(cè)院，江西 南昌 330029）

近幾年，隨著食品生產(chǎn)企業(yè)的迅速增長(zhǎng)，不同企業(yè)在信用等級(jí)和產(chǎn)品質(zhì)量安全方面的差別越來(lái)越明顯，統(tǒng)一監(jiān)管模式已無(wú)法滿足社會(huì)對(duì)企業(yè)監(jiān)管提出的要求，分類(lèi)監(jiān)管正是在此背景下被提出，并廣泛應(yīng)用在食品生產(chǎn)企業(yè)的質(zhì)量安全監(jiān)管的過(guò)程中，目前已經(jīng)取得了良好的成效。分類(lèi)監(jiān)管的核心在于以產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別為依據(jù)，對(duì)監(jiān)管措施進(jìn)行選擇與應(yīng)用，以此來(lái)達(dá)到提高監(jiān)管質(zhì)量和效率，并對(duì)質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防以及控制的目標(biāo)。

1 食品生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量安全分類(lèi)監(jiān)管的概念

1.1 食品生產(chǎn)企業(yè)

食品生產(chǎn)企業(yè)指的是有固定場(chǎng)所和加工設(shè)備，并且能夠按照相應(yīng)流程，完成對(duì)可銷(xiāo)售食品進(jìn)行制作、加工和分裝工作的個(gè)人及單位（包括個(gè)體工商戶）[1]。

1.2 食品生產(chǎn)企業(yè)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)

監(jiān)管的特點(diǎn)決定了其不僅具有目標(biāo)還具有職責(zé)，而監(jiān)管目標(biāo)的完成、監(jiān)管者職責(zé)的履行和企業(yè)主體責(zé)任的履行均存在著明顯的不確定性，監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)正是由此而形成的。對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)而言，導(dǎo)致監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因既有主觀因素也有客觀因素，食品生產(chǎn)企業(yè)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)正是為了解決該問(wèn)題而被提出的。對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)而言，監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)是指由于企業(yè)沒(méi)有主動(dòng)履行主體責(zé)任，導(dǎo)致監(jiān)管無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果的主觀和客觀因素的總稱。

1.3 食品生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量安全分類(lèi)監(jiān)管

分類(lèi)監(jiān)管是在統(tǒng)一監(jiān)管的基礎(chǔ)上發(fā)展得來(lái)的，二者的區(qū)別主要在于統(tǒng)一監(jiān)管強(qiáng)調(diào)的是監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、方式和內(nèi)容的一致性，分類(lèi)監(jiān)管強(qiáng)調(diào)的是針對(duì)不同類(lèi)型企業(yè)，所采取監(jiān)管方式應(yīng)有所區(qū)別。因此，針對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量安全展開(kāi)的分類(lèi)監(jiān)管定義如下：政府監(jiān)管部門(mén)應(yīng)以產(chǎn)品質(zhì)量安全的風(fēng)險(xiǎn)程度，企業(yè)履行主體責(zé)任的實(shí)際情況為依據(jù)，完成企業(yè)類(lèi)別的劃分工作，然后針對(duì)不同類(lèi)型的企業(yè)，確定監(jiān)管方式，使自身在產(chǎn)品質(zhì)量安全方面所具有監(jiān)督職能得到有效落實(shí)的監(jiān)管模式。從政府的角度出發(fā)，不同類(lèi)別企業(yè)對(duì)應(yīng)的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)往往存在著一定的區(qū)別，因此，監(jiān)管重點(diǎn)需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整[2]。另外，針對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量安全展開(kāi)的評(píng)價(jià)工作，其前提和基礎(chǔ)均為分類(lèi)監(jiān)管，但由于分類(lèi)監(jiān)管屬于系統(tǒng)性工程，因此，需要在調(diào)整原有監(jiān)管方式和制度的基礎(chǔ)上，建立起兼具信息共享、分工協(xié)作功能的監(jiān)管機(jī)制，保證所形成監(jiān)管制度的個(gè)性化和差異化。

2 實(shí)施食品生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量安全分類(lèi)監(jiān)管的建議

2.1 對(duì)質(zhì)量安全進(jìn)行分類(lèi)監(jiān)管的必要性

（1）增強(qiáng)食品生產(chǎn)企業(yè)的責(zé)任意識(shí)。隨著分類(lèi)監(jiān)管的落實(shí)，企業(yè)往往能夠在明確產(chǎn)品質(zhì)量安全可能給消費(fèi)者帶來(lái)影響的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，承擔(dān)起由于產(chǎn)品安全質(zhì)量問(wèn)題給消費(fèi)者帶來(lái)的損失。實(shí)踐結(jié)果表明，這樣做能夠在很大程度上提高企業(yè)的質(zhì)量安全，并強(qiáng)化其社會(huì)責(zé)任意識(shí)

（2）有效降低食品生產(chǎn)企業(yè)的質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)。由于不同企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理狀況往往有所區(qū)別，因此，特殊性成為了企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的主要特征，其中，占據(jù)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)重要位置的即為企業(yè)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)，由于分類(lèi)監(jiān)管是在分析企業(yè)指標(biāo)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上做出的選擇，也就是說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)程度不同的企業(yè)均有與其相對(duì)應(yīng)的分類(lèi)監(jiān)管方式，而監(jiān)管程度與風(fēng)險(xiǎn)大小的關(guān)系為正相關(guān)，因此，分類(lèi)監(jiān)管在降低企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)程度方面的作用是十分明顯的。除此之外，分類(lèi)監(jiān)管還能夠使企業(yè)綜合效益得到一定程度的提高。無(wú)論是對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)還是對(duì)其他企業(yè)而言，賴以生存的基礎(chǔ)均為產(chǎn)品質(zhì)量，保證產(chǎn)品質(zhì)量是提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的關(guān)鍵，由于分類(lèi)監(jiān)管具有針對(duì)性，能夠在對(duì)企業(yè)質(zhì)量安全風(fēng)向進(jìn)行充分考量的基礎(chǔ)上，開(kāi)展相關(guān)工作，因此，在提高企業(yè)效益方面的作用是十分明顯的。

2.2 各類(lèi)食品生產(chǎn)企業(yè)適用的監(jiān)管方式

（1）常態(tài)監(jiān)管。一般情況下，適用常態(tài)監(jiān)管的食品生產(chǎn)企業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)程度一般。該類(lèi)企業(yè)應(yīng)定期將履行主體責(zé)任的情況向政府進(jìn)行匯報(bào)，對(duì)于外界所反饋的質(zhì)量安全問(wèn)題，及時(shí)作出反應(yīng)，并根據(jù)實(shí)際情況加以解決。從政府監(jiān)管的角度來(lái)說(shuō)，在開(kāi)展日常監(jiān)管工作時(shí)，應(yīng)結(jié)合外界所反饋信息為企業(yè)管理水平的提高提供指導(dǎo)，在完善計(jì)量、檢測(cè)以及標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)上，采取可增強(qiáng)企業(yè)主體責(zé)任意識(shí)與能力的措施，以此來(lái)達(dá)到降低該類(lèi)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的效果。

（2）信用監(jiān)管。需要實(shí)施信用監(jiān)管的食品生產(chǎn)企業(yè)，通常是風(fēng)險(xiǎn)程度最低的企業(yè)，對(duì)這類(lèi)企業(yè)而言，監(jiān)管的重點(diǎn)是對(duì)履行自我承諾的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。從政府監(jiān)管的角度出發(fā)，在以監(jiān)管工作的實(shí)際需要為依據(jù)，對(duì)企業(yè)履行自我承諾的情況進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，可采取略寬松于日常監(jiān)管的措施[3]。與此同時(shí)，對(duì)于優(yōu)秀企業(yè)，政府應(yīng)鼓勵(lì)并推薦其申報(bào)具有權(quán)威性的質(zhì)量獎(jiǎng)項(xiàng)。

（3）責(zé)任監(jiān)管。風(fēng)險(xiǎn)程度較低的食品生產(chǎn)企業(yè)往往適用于責(zé)任監(jiān)管。該類(lèi)企業(yè)同樣需要將履行主體責(zé)任的情況定期向政府進(jìn)行匯報(bào)，并積極解決外界反饋的涉及產(chǎn)品質(zhì)量安全的問(wèn)題。政府監(jiān)管部門(mén)則需要在根據(jù)外界反饋信息對(duì)企業(yè)履行主體責(zé)任的情況進(jìn)行監(jiān)管，并參與寬松于日常監(jiān)管的措施，幫助該類(lèi)企業(yè)實(shí)現(xiàn)提升履行主體責(zé)任的能力這一目標(biāo)，降低企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)程度。

（4）加嚴(yán)監(jiān)管。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)程度最高的食品生產(chǎn)企業(yè)，所適用的監(jiān)管措施自然需要比上述企業(yè)更為嚴(yán)格。①企業(yè)需要每年將履行安全主體責(zé)任的情況向政府匯報(bào)，并及時(shí)解決外界反饋的與產(chǎn)品質(zhì)量安全相關(guān)的問(wèn)題。②政府要采取嚴(yán)格于日常監(jiān)督的措施，一旦企業(yè)負(fù)責(zé)人出現(xiàn)沒(méi)有履行主體責(zé)任的情況，應(yīng)在約談負(fù)責(zé)人的同時(shí)，限定企業(yè)整改期限，如果該企業(yè)已獲得與質(zhì)量相關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)或扶持政策，政府則應(yīng)依法取消企業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)證書(shū)或扶持資格。

2.3 食品生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量安全分類(lèi)監(jiān)管的實(shí)施

（1）監(jiān)管目標(biāo)與思路。從食品生產(chǎn)企業(yè)的角度來(lái)說(shuō)，對(duì)質(zhì)量安全進(jìn)行分類(lèi)監(jiān)管應(yīng)以現(xiàn)行法律框架為基礎(chǔ)，以履行主體責(zé)任為核心，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)為主線，針對(duì)主體責(zé)任對(duì)應(yīng)的能力展開(kāi)分類(lèi)工作，并根據(jù)企業(yè)類(lèi)別選擇監(jiān)管措施，保證監(jiān)管工作的順利開(kāi)展。上文提到的監(jiān)管目標(biāo)，主要包括3個(gè)方面的內(nèi)容，即監(jiān)管需要具有適用性、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制具有科學(xué)性、地方實(shí)際具有可行性[4]。

（2）監(jiān)管的基本原則。如果想要將針對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量安全開(kāi)展的分類(lèi)監(jiān)管工作具有的作用進(jìn)行完整呈現(xiàn)，應(yīng)嚴(yán)格遵循以下基本原則：①統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。分類(lèi)監(jiān)管的重點(diǎn)在于分類(lèi)，因此，應(yīng)盡量保證分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、規(guī)范和透明。對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)而言，在設(shè)計(jì)分類(lèi)評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，往往需要經(jīng)過(guò)各領(lǐng)域?qū)＜业姆磸?fù)討論，只有這樣才能提高指標(biāo)的科學(xué)性。需要注意的是，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)并非絕對(duì)統(tǒng)一，而是相對(duì)的，因此，雖然統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的目的是提高監(jiān)管質(zhì)量與效率，但在實(shí)際工作過(guò)程中，往往會(huì)存在難以完全統(tǒng)一的問(wèn)題，此時(shí)，就需要政府和企業(yè)進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。②分別處理。雖然分類(lèi)監(jiān)管的前提在于分類(lèi)，但并不代表分類(lèi)是最終結(jié)果，只有對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行分類(lèi)識(shí)別后，才能完成后續(xù)資源的分配及監(jiān)管工作，因此，正向激勵(lì)和負(fù)向激勵(lì)二者缺一不可，正向激勵(lì)是指對(duì)優(yōu)秀企業(yè)的行為進(jìn)行鼓勵(lì)，負(fù)向激勵(lì)的目的則是對(duì)企業(yè)不良行為加以限制，只有這樣才能保證所形成監(jiān)管導(dǎo)向的有效性。③動(dòng)態(tài)調(diào)整。在經(jīng)濟(jì)環(huán)境不斷變化的當(dāng)今社會(huì)，監(jiān)管措施如果仍舊一成不變，那么針對(duì)新產(chǎn)品展開(kāi)的監(jiān)管工作，就無(wú)法取得應(yīng)有的效果，因此，負(fù)責(zé)企業(yè)監(jiān)管的人員，應(yīng)將實(shí)際情況及時(shí)向制定監(jiān)管措施的人員反饋，為監(jiān)管方式的更改與完善提供依據(jù)。與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)盡量保持監(jiān)管方式的穩(wěn)定性，避免由于監(jiān)管方式變動(dòng)頻繁，導(dǎo)致被監(jiān)管對(duì)象無(wú)法適應(yīng)。一般情況下，政府可每年對(duì)企業(yè)類(lèi)型進(jìn)行依次評(píng)定，若企業(yè)表現(xiàn)良好，則可視情況上調(diào)其類(lèi)型，若企業(yè)存在與質(zhì)量法律法規(guī)的規(guī)定不符或受到行政處罰的星狂，則需要對(duì)其進(jìn)行降級(jí)處理，再以此為基礎(chǔ)完成監(jiān)管方式的調(diào)整工作。④全面系統(tǒng)。在設(shè)計(jì)分類(lèi)監(jiān)管制度時(shí)，不僅需要保證內(nèi)容完整、全面，還需要保證各環(huán)節(jié)相輔相成，二者是對(duì)制度科學(xué)性加以衡量的關(guān)鍵。只有制度內(nèi)容完整、全面，才能保證制度適用于全部需要被監(jiān)管的對(duì)象，而被監(jiān)管對(duì)象也能夠認(rèn)可并遵守該制度，另外，保證制度各環(huán)節(jié)相輔相成的目的，是使制度具備強(qiáng)大的生命力。

3 結(jié)語(yǔ)

作為系統(tǒng)性工程，對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行分類(lèi)監(jiān)管，首先應(yīng)確定適用于不同類(lèi)別企業(yè)的監(jiān)管方式，再確定監(jiān)管思路，保證在監(jiān)管過(guò)程中獲取的信息和使用的信息具有對(duì)稱性，最后完成差異化監(jiān)管的工作。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)程度較低的企業(yè)，政府可適當(dāng)減少所分配的監(jiān)管資源，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)程度較高的企業(yè)，則需要實(shí)施更加嚴(yán)厲的監(jiān)管措施，通過(guò)對(duì)監(jiān)管資源進(jìn)行合理分配的方式，使分類(lèi)監(jiān)管的作用得到完整呈現(xiàn)。

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