境外PPP項(xiàng)目如何獲取經(jīng)得起風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)的開發(fā)權(quán)

文 / 董付堂 張曉慧

投資跨境PPP項(xiàng)目從商業(yè)實(shí)質(zhì)上是跨境投資人與東道國(guó)政府建立的長(zhǎng)期生意合作。而在不同的PPP項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)下，東道國(guó)政府既可能是客戶，又可能是共同投資合作伙伴。PPP項(xiàng)目性質(zhì)意味著在其較長(zhǎng)的生命周期都將面臨非常高的政治風(fēng)險(xiǎn)，而采購(gòu)合規(guī)性往往是最容易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)。

一、多維度調(diào)查是風(fēng)險(xiǎn)把控的必要環(huán)節(jié)

一個(gè)PPP項(xiàng)目是否符合東道國(guó)采購(gòu)法律框架需要從多個(gè)維度進(jìn)行盡職調(diào)查。

首先，需要研究東道國(guó)的政府采購(gòu)法，研判項(xiàng)目的定性是否屬于政府融資項(xiàng)目，是否適用政府采購(gòu)法律框架。如果項(xiàng)目屬于政府采購(gòu)的框架，其采購(gòu)原則往往是對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行公開招標(biāo)。當(dāng)然，當(dāng)?shù)胤上驴赡軙?huì)規(guī)定例外情況，例如，如果融資機(jī)構(gòu)有特殊要求，也有可能可以豁免公開招標(biāo)的要求。

其次，需要研究東道國(guó)的PPP法。在大部分新興市場(chǎng)國(guó)家，本著力推PPP項(xiàng)目吸引國(guó)內(nèi)外社會(huì)資本的愿景，近年來都紛紛出臺(tái)了PPP法案。中國(guó)企業(yè)需要高度關(guān)注PPP法案中關(guān)于授予社會(huì)資本開發(fā)權(quán)的程序，這些程序的要求可能與政府采購(gòu)法的要求不盡一致，有可能是疊加的，這意味著回避招標(biāo)的做法即使符合政府采購(gòu)法下規(guī)定的例外情況，有可能會(huì)在PPP法下遇到障礙。

再次，需要高度關(guān)注東道國(guó)關(guān)于建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的法律要求。對(duì)于某些特殊行業(yè)，行業(yè)法規(guī)可能“埋伏”了對(duì)某些項(xiàng)目的具體采購(gòu)要求。例如，巴基斯坦政府采購(gòu)適用2002 年采購(gòu)法案（Public Procurement Ordinance，2002），該法案不適用于私人部門的采購(gòu)，而通常認(rèn)為IPP（獨(dú)立電廠項(xiàng)目，通常被視為PPP在電力行業(yè)中的運(yùn)用）項(xiàng)目中的項(xiàng)目公司為私人部門，項(xiàng)目公司選聘自己的承包商，不適用于該法案。但是，NEPRA 2000年發(fā)布的法規(guī)—NEPRA Licensing（Generation）Rules 2000 規(guī)定，電力項(xiàng)目公司需要對(duì)電力項(xiàng)目的采購(gòu)（包括EPC）進(jìn)行招標(biāo)。

二、不同采購(gòu)方式下的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范策略

（一）通過參與東道國(guó)政府國(guó)際招標(biāo)取得PPP項(xiàng)目開發(fā)權(quán)

1．提前與融資銀行建立聯(lián)系

對(duì)于招投標(biāo)項(xiàng)目，在招標(biāo)文件中可能會(huì)要求投標(biāo)人在投標(biāo)文件中提供銀行融資支持函和/或承諾文件，甚至在有些項(xiàng)目的招標(biāo)文件中會(huì)要求投標(biāo)人附上與融資銀行簽署的全面詳細(xì)的條款清單，在這種情況下，投資人須與融資銀行就項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和核心商業(yè)條款進(jìn)行溝通，并按照要求簽署或提供有關(guān)文件。

在具體實(shí)踐中，即使招標(biāo)文件中并未有上述的要求，有經(jīng)驗(yàn)的投資人也會(huì)在投標(biāo)準(zhǔn)備階段就與融資銀行建立聯(lián)系，甚至在此階段就讓融資銀行也參與到招標(biāo)文件（特別是相關(guān)融資安排和項(xiàng)目合同條款）的審閱中，并將其意見一并放入投標(biāo)文件中。這種做法的好處在于能盡早使融資銀行了解項(xiàng)目已設(shè)定好的融資架構(gòu)以及項(xiàng)目合同條款，特別是如果是采用項(xiàng)目融資的PPP項(xiàng)目，這些信息將直接關(guān)系到項(xiàng)目的可融資性（Bankability），即融資銀行愿意提供融資的必備條件。投資人盡早將這些關(guān)鍵信息提供給融資銀行并獲得其確認(rèn)，可以避免將來中標(biāo)后，無法獲得融資而導(dǎo)致項(xiàng)目流產(chǎn)。此外，盡早引入銀行的意見，也有利于為投資人與東道國(guó)招標(biāo)方的談判提供籌碼，一定程度上增強(qiáng)了投資人的談判話語權(quán)。

2．盡早與合作伙伴確定關(guān)鍵合作機(jī)制

在一些情形下，投資人可能需要與國(guó)際或者當(dāng)?shù)睾献骰锇楣餐瑓⑴c投標(biāo)。例如，招標(biāo)文件或東道國(guó)法律規(guī)定要求投資人需與當(dāng)?shù)毓窘M成聯(lián)合體投標(biāo)；或者投資人自身資質(zhì)不足以滿足招標(biāo)文件的要求，或?qū)|道國(guó)的投資行情認(rèn)知不足，需要有當(dāng)?shù)睾献骰锇橐詮浹a(bǔ)上述不足、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力等。

如果投資人需要與合作伙伴組成聯(lián)合體投標(biāo)，在投標(biāo)準(zhǔn)備階段，就需要與合作伙伴就關(guān)鍵的合作機(jī)制達(dá)成協(xié)議，以便于后續(xù)項(xiàng)目的順利推進(jìn)。需要注意的是該協(xié)議與項(xiàng)目的招標(biāo)文件所附上的要求作為投標(biāo)文件提交的聯(lián)合體協(xié)議/聯(lián)合開發(fā)協(xié)議不同。作為投標(biāo)文件提交的格式，聯(lián)合體協(xié)議的條款一般非常簡(jiǎn)單，并不能涵蓋聯(lián)合體各方真實(shí)的商業(yè)合作條款。有經(jīng)驗(yàn)的投資人會(huì)另行與其他合作伙伴協(xié)商確定中標(biāo)之后開發(fā)階段聯(lián)合體之間的關(guān)鍵合作機(jī)制并落實(shí)在詳細(xì)的聯(lián)合體開發(fā)協(xié)議中，包括開發(fā)階段各方的權(quán)利義務(wù)、股權(quán)比例、管理機(jī)制、投資架構(gòu)、退出機(jī)制等，以及中標(biāo)之后成立項(xiàng)目公司股東協(xié)議的核心機(jī)制等。待中標(biāo)通知書發(fā)出，投標(biāo)人就需要成立項(xiàng)目公司，與招標(biāo)人在特定的時(shí)間內(nèi)簽署PPP協(xié)議群，完成融資交割，如果各合作伙伴之間在這個(gè)時(shí)候再確立投資架構(gòu)、商議股東協(xié)議具體權(quán)利義務(wù)和合作機(jī)制，時(shí)間上非常緊張，并且如在那時(shí)各方之間就關(guān)鍵合作的商業(yè)條件無法達(dá)成一致，則將會(huì)處于非常被動(dòng)的局面。

3．制定周密的風(fēng)險(xiǎn)防范策略

項(xiàng)目的招標(biāo)文件中可能不允許投標(biāo)人對(duì)項(xiàng)目合同的關(guān)鍵條款進(jìn)行實(shí)質(zhì)性修改，遇到這種情形，某些中國(guó)投資人往往會(huì)認(rèn)為，反正合同是不能改動(dòng)的，從而忽略對(duì)項(xiàng)目合同的審閱和風(fēng)險(xiǎn)分析。實(shí)際上，正是在這種情形下，仔細(xì)審閱項(xiàng)目合同條款并準(zhǔn)備風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告更加重要，而審閱的重點(diǎn)應(yīng)該是針對(duì)從合同條款中發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，制定合理的風(fēng)險(xiǎn)防范策略，通過合同群轉(zhuǎn)移或可減小風(fēng)險(xiǎn)對(duì)投資人的影響。例如，合同條款中規(guī)定在簽署合同后6個(gè)月內(nèi)項(xiàng)目公司須完成融資交割，否則政府可以終止合同，并且沒收保函。這對(duì)于采用項(xiàng)目融資的PPP項(xiàng)目投資人而言，如果無法更改合同條款，并且投資人仍然決定投標(biāo)，那么投資人就應(yīng)當(dāng)盡早認(rèn)知到該義務(wù)，提前制定風(fēng)險(xiǎn)防范措施，在投標(biāo)準(zhǔn)備階段即與融資銀行建立密切聯(lián)系，并就一些關(guān)鍵的事項(xiàng)達(dá)成一致，以減小將來違約的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）通過議標(biāo)方式取得海外PPP項(xiàng)目開發(fā)權(quán)

對(duì)于初次“出?！碧剿鱌PP領(lǐng)域的中國(guó)企業(yè)而言，議標(biāo)項(xiàng)目往往具有更多靈活性以及可把控性。不過，“議標(biāo)”并不等于沒有游戲規(guī)則。

1．東道國(guó)法律下對(duì)“議標(biāo)”程序的要求

國(guó)際上對(duì)PPP項(xiàng)目采購(gòu)的主流是通過招標(biāo)或者其他競(jìng)爭(zhēng)性的程序，而議標(biāo)則相對(duì)比較少見，往往是在項(xiàng)目的技術(shù)難度或者融資難度特別突出，潛在投標(biāo)人較少等特殊情況下才會(huì)采用的。但在一些特殊行業(yè)，例如獨(dú)立電廠項(xiàng)目（IPP），議標(biāo)卻是一個(gè)常見的采購(gòu)方式。

例如，巴基斯坦電力項(xiàng)目的采購(gòu)一般采用議標(biāo)的方式，但相關(guān)部門在電力政策文件中專門針對(duì)議標(biāo)的流程進(jìn)行了明確的規(guī)定，包括：在相關(guān)主管機(jī)構(gòu)項(xiàng)目評(píng)估確定后，相關(guān)主管機(jī)構(gòu)會(huì)先簽發(fā)意向書，投資人將在意向書要求的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行可行性研究并獲得電價(jià)批準(zhǔn)，其后由相關(guān)主管機(jī)構(gòu)簽發(fā)支持函，再之后投資人在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)與政府和購(gòu)電方談判并簽署項(xiàng)目協(xié)議。政府與投資人的議標(biāo)均需按照上述規(guī)定的流程完成。

因而，對(duì)于投資人而言，在有投資意向之后，應(yīng)對(duì)東道國(guó)相關(guān)的采購(gòu)機(jī)制，特別是議標(biāo)程序要求進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)研，提前了解項(xiàng)目前期所需進(jìn)行的各項(xiàng)準(zhǔn)備，以避免因不符合程序要求或延誤導(dǎo)致無法獲得項(xiàng)目開發(fā)權(quán)。此外，了解當(dāng)?shù)夭少?gòu)程序要求，也有助于投資人在項(xiàng)目前期制定合理的投資計(jì)劃。

2．防范項(xiàng)目早期保函被沒收的風(fēng)險(xiǎn)

某些議標(biāo)項(xiàng)目中，在項(xiàng)目前期，政府或采購(gòu)部門即要求投資人提交定額的保函，如果投資人未按照要求繼續(xù)推進(jìn)項(xiàng)目，則該保函將被政府沒收。例如，巴基斯坦的電力項(xiàng)目采購(gòu)中，在政府出具意向函前，投資人需提交每兆瓦1000美元的銀行保函，如果投資人未能在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成可行性研究或獲得電價(jià)批準(zhǔn)，或者未能達(dá)成意向書中規(guī)定的其他條件，保函項(xiàng)下的金額將被兌現(xiàn)。隨后，在政府出具支持函前，投資人需再次提交每兆瓦5000美元的銀行保函。根據(jù)支持函的通常規(guī)定，如果投資人未能在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)達(dá)成融資交割或未能履行支持函中規(guī)定的其他義務(wù)，則巴基斯坦相關(guān)部門將有權(quán)向銀行兌現(xiàn)保函項(xiàng)下的金額。在實(shí)踐中，存在某中國(guó)投資人發(fā)起的IPP項(xiàng)目中，投資人為獲得意向書所提交的保函項(xiàng)下金額被兌現(xiàn)，從而造成了投資人損失的實(shí)例。

三、創(chuàng)造性地設(shè)計(jì)項(xiàng)目合同結(jié)構(gòu)

在充分研究東道國(guó)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，利用當(dāng)?shù)亍坝螒蛞?guī)則”，創(chuàng)造性地設(shè)計(jì)項(xiàng)目合同結(jié)構(gòu)，也可能合法回避招標(biāo)要求。在這方面，中國(guó)路橋的厄瓜多爾進(jìn)城通道PPP項(xiàng)目是個(gè)非常有意義的嘗試。

中國(guó)路橋主導(dǎo)的基多市公路項(xiàng)目的實(shí)施主要涉及兩個(gè)當(dāng)?shù)刂黧w ：Metropolitan District of Quito（“MDMQ”）是基多市的政府機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)管理基多市的道路、交通、公共場(chǎng)地及公共工程等 ；Empresa Publica Meropolitana de Movilidady Obras Publicas de Quito（“EPMMOP”）是由MDMQ設(shè)立的一家厄瓜多爾國(guó)有公司，負(fù)責(zé)為MDMQ管理的行業(yè)提供服務(wù)。

如果采用一般的PPP結(jié)構(gòu)來開發(fā)本項(xiàng)目，根據(jù)厄瓜多爾的法律，政府必須通過招標(biāo)的方式來選聘合作的社會(huì)資本。然而，EPMMOP屬于厄瓜多爾法下的“Public Company”，根據(jù) Organic Law of Public Companies，厄瓜多爾的法律下的Public Company有權(quán)不通過招標(biāo)的方式選擇一家戰(zhàn)略合作伙伴來共同開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，但該國(guó)際戰(zhàn)略合作伙伴必須是另一個(gè)政府所擁有的公司。中國(guó)路橋充分利用了這條規(guī)定以及其自身的中國(guó)國(guó)有企業(yè)性質(zhì)，得以與EPMMOP通過建立戰(zhàn)略合作的方式獲得項(xiàng)目開發(fā)權(quán)。

由于本項(xiàng)目并非常規(guī)PPP項(xiàng)目，其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予的主體并非厄瓜多爾政府，而是其國(guó)有企業(yè)EPMMOP。中國(guó)路橋在掌握PPP項(xiàng)目的核心商業(yè)實(shí)質(zhì)后，根據(jù)不同主體的權(quán)力劃分，靈活地將開發(fā)權(quán)和獲取與東道國(guó)的投資保護(hù)分別放在 Strategic Alliance Contract（SAC）和 Investment Protection Agreement（IPA）中，在符合當(dāng)?shù)胤傻那闆r下，將其它項(xiàng)目合同結(jié)構(gòu)中的Concession Agreement（特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議）的全部?jī)?nèi)容融入了本項(xiàng)目特殊的合同架構(gòu)中。