基層測繪地理信息產(chǎn)業(yè)的出路在何方
——淺析基層測繪地理信息事業(yè)單位的改革

李志強

（桃源縣國土資源局 湖南桃源 415700）

1 測繪地理信息事業(yè)單位發(fā)展概況

2018年10 月底，測繪地理信息事業(yè)單位數(shù)量占測繪資質(zhì)單位總數(shù)的20.1%，企業(yè)測繪地理信息單位數(shù)量占測繪資質(zhì)單位總數(shù)的79.9%，其中私營企業(yè)測繪地理信息單位數(shù)量占企業(yè)測繪資質(zhì)單位總數(shù)的81.3%，而相對應(yīng)的2007年數(shù)據(jù)分別為42.6%、57.4%、48.6%，2007年末共有測繪資質(zhì)單位10952個。

二十多年里，測繪地理信息事業(yè)單位從4666家到現(xiàn)在的3966家，事業(yè)單位、國有企業(yè)數(shù)量在下降，很多事業(yè)單位改制成企業(yè)，私營企業(yè)迅猛增長。

2018年度地理信息產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值預(yù)計超過6200億元，測繪地理信息產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)擴展，從業(yè)人員隊伍不斷壯大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，企事業(yè)單位實力總體提升，民營企業(yè)發(fā)展迅速，集聚態(tài)勢顯現(xiàn)，資本密切合作加強，科技水平日益提升，服務(wù)領(lǐng)域逐步擴大。

3月，國家將測繪地理信息局的職責(zé)整合、撤并到自然資源部里，行政管理規(guī)格上獲得提升。

2 基層測繪地理信息事業(yè)單位存在的問題

當(dāng)前，大部分的測繪地理信息企事業(yè)還是依靠政府項目來運作的，產(chǎn)業(yè)靠政策來扶持，這不可持續(xù)。改革突然放開，有機遇，更大的是挑戰(zhàn)。測繪地理信息產(chǎn)業(yè)存在不少很明顯的問題，在基層測繪地理信息事業(yè)單位中表現(xiàn)得尤為突出：

（1）測繪地理信息行政管理體制不順，政事、事企不分，積極性難以調(diào)動、活力不夠

基層測繪地理信息行政管理單位由各級政府機關(guān)設(shè)立，政事、事企職責(zé)不分，部門之間在數(shù)據(jù)、裝備和人員中都有重疊，造成職能交叉，機構(gòu)重設(shè)、職能重合，關(guān)系不順。

體制機制僵化，政府各部門對測繪地理信息單位管得過多過細、干預(yù)太頻繁，管理方式和手段陳舊且單一，使單位缺乏活力成為機關(guān)附屬物，各部門之間條塊分割，不成體系。

（2）測繪地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展年度計劃流于形式，總體部署及長遠規(guī)劃欠缺

許多市縣區(qū)最近幾年才設(shè)立測繪地理信息管理部門以替代原測繪行政管理部門，基層測繪地理信息單位實力有限，沒有高素質(zhì)的人才隊伍和強有力技術(shù)管理方面的支撐，只能提供低層次的服務(wù)，無論是在基礎(chǔ)測繪，還是在地理國情監(jiān)測、全球地理信息資源開發(fā)、應(yīng)急測繪、航空航天遙感測繪（合稱五大業(yè)務(wù)）等區(qū)域，都無能為力，測繪地理信息事業(yè)總體部署及安排嚴重欠缺，有些地方甚至沒有編制測繪規(guī)劃及年度發(fā)展計劃。

（3）地方測繪法制建設(shè)滯后，有效宣傳不夠，測繪地理信息投入資金不足，資金支持難以保障

一些地方政府重視不夠，對測繪地理信息認識不到位，忽視了測繪地理及信息化建設(shè)工作。同時，地方測繪法制建設(shè)滯后，未制定完善的配套法律法規(guī)，缺乏對測繪的有效宣傳。

基層測繪地理信息單位有固定收入，但投入資金極少，且沒有明確基礎(chǔ)測繪資金保障措施，極易使得單位處于被動局面，各項工作都難開展，更談不上發(fā)展。

（4）人才隊伍建設(shè)極度匱乏，不具前瞻性，存在束縛人才發(fā)展的機制障礙

基層測繪地理信息單位在人才隊伍建設(shè)方面存在分配收入機制死板、人事管理混亂、隊伍結(jié)構(gòu)有待調(diào)整、嚴重忽視人才隊伍建設(shè)、職稱制度未落實等一系列問題。

（5）測繪共建共享機制不健全，公共服務(wù)發(fā)展嚴重滯后，基礎(chǔ)測繪重復(fù)浪費

這幾年，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、規(guī)劃、建設(shè)、土地等部門相繼開展林業(yè)普查、基本農(nóng)田、宅基地、國情普查、管線、地名普查、農(nóng)經(jīng)權(quán)調(diào)查等項目，這都是各管理部門或企事業(yè)單位為滿足自身建設(shè)和管理的需要，籌集資金組織施測，并借用電子政務(wù)的東風(fēng)建立自己專屬地理信息系統(tǒng)平臺，造成測繪基準(zhǔn)不同、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一、成果質(zhì)量參差不齊、測繪成果共建共享意識淡薄、重復(fù)投資，重復(fù)測繪和眾系統(tǒng)間難以兼容等現(xiàn)象，未能形成有效成果。

（6）測繪地理信息行業(yè)管理混亂，欠賬太多，亟待規(guī)范

基層測繪地理信息行業(yè)管理混亂，顯得“雜而無序”。關(guān)鍵是管理工作沒有跟上、單位內(nèi)部經(jīng)營工作沒有做好。以下都是測繪地理信息產(chǎn)業(yè)最基礎(chǔ)的工作，急需規(guī)范化：

統(tǒng)一坐標(biāo)系、基礎(chǔ)測繪成果更新、測繪成果匯交與保管應(yīng)用共享（檔案制度問題）、涉密成果使用，保護、執(zhí)證上崗問題（存在無證測繪和違規(guī)測繪情況）、測繪項目招投標(biāo)，項目分包，低價轉(zhuǎn)包問題、無專業(yè)質(zhì)量檢查機構(gòu)及檢查人員，生產(chǎn)管理監(jiān)督監(jiān)管工作缺失，未落實“二級檢查，一級驗收”制度、測繪地理信息管理軟件多，不成系統(tǒng)，雜而無用、應(yīng)急保障能力不強，基礎(chǔ)地理信息現(xiàn)實性差，不能滿足需求、開發(fā)創(chuàng)新能力不足、無高端設(shè)備應(yīng)用等。

3 基層測繪地理信息事業(yè)單位的出路

3.1 基層測繪地理信息事業(yè)單位的改革方向

由于基礎(chǔ)測繪工作在地理信息工作中的比例越來越小，且地理信息的產(chǎn)業(yè)化和非測繪化越來越嚴重，自然資源部門將設(shè)立國土測繪、地理信息管理這兩個管理機構(gòu)來分別進行管理，原直屬事業(yè)單位、各中心將進一步徹底整合。

伴隨著各類調(diào)查監(jiān)測技術(shù)的深入應(yīng)用，自然資源調(diào)查監(jiān)測越來越多地依賴傳統(tǒng)測繪技術(shù)和現(xiàn)代信息技術(shù)相互集成所形成的現(xiàn)代測繪地理信息技術(shù)，并且是自然資源調(diào)查監(jiān)測的主要支撐技術(shù)。

同時，由于測繪地理信息事業(yè)單位的回歸聚焦到國家基礎(chǔ)性、公益性測繪項目，逐步減少參與市場競爭，把微觀、具體業(yè)務(wù)放給企業(yè)，把市場還給企業(yè)，解放和增強行業(yè)整體活力，其他企業(yè)不斷進入地理信息產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，市場主體將是企業(yè)而非政府下屬機構(gòu)，市場競爭公平化和有序化，將極大促進公益性事業(yè)和市場化產(chǎn)業(yè)同步協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.2 基層測繪地理信息事業(yè)單位的改革難點

3.2.1 測繪地理信息行業(yè)自身的困境

測繪主要是采集空間地理數(shù)據(jù)，地理信息則是加工、分析、發(fā)布測繪提供的原始地理空間數(shù)據(jù)，地理空間數(shù)據(jù)是兩者聯(lián)系的紐帶，地理空間數(shù)據(jù)非常豐富，范圍極廣，水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、經(jīng)濟、人口、環(huán)保、民政和交通等人文數(shù)據(jù)也有空間相關(guān)性，也是地理空間數(shù)據(jù)。

隨著“3S”技術(shù)為代表的高新技術(shù)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的測繪行業(yè)正在迅速向地理信息產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化，大多數(shù)地理信息產(chǎn)業(yè)不再受限于測繪工作，急需在行政上放開束縛，所有分開管理是符合當(dāng)前發(fā)展需求的。

3.2.2 考驗基層測繪地理信息管理機構(gòu)的行政、行業(yè)管理能力

雖然市級有測繪資質(zhì)單位幾十家，且大部分是事業(yè)單位，真正具備實力的甲級測繪資質(zhì)單位才一、二家，乙級測繪資質(zhì)單位幾家，而縣區(qū)級只有少數(shù)幾家丙、丁級測繪資質(zhì)單位，基層測繪地理信息行業(yè)實力太弱，管理水平有限，很難擔(dān)負起自然資源的調(diào)查與管理這一重要職責(zé)，勝任不了行政、行業(yè)管理工作。

融合、安置好相關(guān)部門人員，建立好技術(shù)人才隊伍，規(guī)范管理、開創(chuàng)基層測繪地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展新局面是一個考驗。

3.2.3 各個部門行業(yè)間的溝通、協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)共享、保護與安全問題

為避免數(shù)據(jù)浪費、充分發(fā)揮作用，數(shù)據(jù)就得全面共享。數(shù)據(jù)在不同部門，隔閡與行政干預(yù)的存在使得共享非常困難，即使隔閡消除，也會因為標(biāo)準(zhǔn)不同而不好融合。

數(shù)據(jù)的保護與安全、開放共享是硬幣的兩面，要兼顧之，就需要對數(shù)據(jù)技術(shù)提出研究挑戰(zhàn)、對法律的制定與執(zhí)行提出很高要求，不斷保持平衡。數(shù)據(jù)開放需要脫敏，目前缺乏必要的技術(shù)和人才支撐，很難來規(guī)范。

3.2.4 警惕出現(xiàn)新的多重管理問題

改革的主要目的之一就是為了消除多重管理，然而，測繪地理信息行業(yè)涉及面廣，有行業(yè)間的數(shù)據(jù)共享，就說明行業(yè)不得不受到多重管理，原測繪地理信息管理機構(gòu)撤并到自然資源部門，規(guī)格表面上獲得提升，實則行政管理相對弱化，各級自然資源部門不可能擁有所有數(shù)據(jù)的管理權(quán)，特別是人文數(shù)據(jù)，要警惕改革之后可能出現(xiàn)新的多重管理問題。

3.3 基層測繪地理信息事業(yè)單位的改革對策

（1）重視行政管理，探索開展管理體制創(chuàng)新試點、發(fā)揮首創(chuàng)精神，在組織結(jié)構(gòu)、用人制度、社會保障、多方監(jiān)督等方面拿出有效舉措，創(chuàng)新體制機制，優(yōu)化人事管理和收入分配制度，激發(fā)自身創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的活力，注重人才隊伍建設(shè)、落實職稱制度等；

（2）總體部署區(qū)域測繪地理信息產(chǎn)業(yè)詳細規(guī)劃，逐步實施中長期、年度計劃，持續(xù)開展“五大業(yè)務(wù)”，尤其要搞好新型基礎(chǔ)測繪，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，并取得相應(yīng)財政支持，形成良性循環(huán)，保證產(chǎn)業(yè)可持續(xù)壯大；

（3）正確引導(dǎo)企事業(yè)單位，化解遺留問題，積極穩(wěn)妥推進改革，加強行業(yè)管理。明確單位職能定位，推動去行政化，調(diào)整業(yè)務(wù)方向，強化提供公益服務(wù)的社會責(zé)任，提高服務(wù)水平和效率。不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、供給結(jié)構(gòu)，研究外部需求，實現(xiàn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型升級。盤活現(xiàn)有資產(chǎn)，鞏固發(fā)展成果，加強統(tǒng)一管理，完善市場監(jiān)管制度，建立多元約束機制，營造更加規(guī)范的市場秩序；

（4）注重發(fā)展“3S”技術(shù)，做好“3S”集成應(yīng)用，分片統(tǒng)一進行大比例尺的數(shù)據(jù)合推，主動共享既有的測繪地理信息成果，完善成果共建共享工作機制，激勵成果共建共享行為，確保測繪地理信息事業(yè)的健康發(fā)展。

測繪地理信息產(chǎn)業(yè)范圍正飛速擴張，矛盾不斷升級，改革非常及時，基層測繪地理信息事業(yè)單位改革決定著測繪地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的成敗，也是能否利用好這一輪發(fā)展機遇期促進產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定增長、結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化并再上一個臺階的關(guān)鍵。