食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)許可現(xiàn)場核查工作中存在的問題及建議

◎ 王 莉，羅慶紅，何正剛

（1.重慶市質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)化研究院，重慶 400023；2.重慶市質(zhì)量技術(shù)評審和認(rèn)證中心，重慶 400023）

食品相關(guān)產(chǎn)品是指與食品直接接觸，從而可能會影響食品安全的各類產(chǎn)品。主要包括2類：①直接接觸食品的材料和制品，如食品用包裝、容器、工具、加工設(shè)備及涂料等。②食品生產(chǎn)加工用化工產(chǎn)品，如洗滌劑、消毒劑、潤滑劑等。所涉及的材質(zhì)包括塑料、紙、竹、木、金屬、搪瓷、陶瓷、玻璃等。食品相關(guān)產(chǎn)品對食品安全有重大的影響，是食品安全不可分割的重要組成部分，目前納入生產(chǎn)許可管理的食品相關(guān)產(chǎn)品有食品用塑料包裝容器工具等制品、食品用紙包裝容器等制品、餐具洗滌劑、壓力鍋、工業(yè)和商用電熱食品加工設(shè)備。

2005年實施的具有中國特色的食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)許可質(zhì)量安全準(zhǔn)入制度是歷史的必然，該制度的3個核心內(nèi)容是生產(chǎn)許可證、強制檢驗、市場準(zhǔn)入標(biāo)志管理，生產(chǎn)必備條件的現(xiàn)場核查是企業(yè)獲得生產(chǎn)許可證的關(guān)鍵。實施市場準(zhǔn)入制度以來，食品相關(guān)產(chǎn)品的質(zhì)量得到大幅提升，生產(chǎn)企業(yè)、消費者的法制意識、質(zhì)量意識也進(jìn)一步增強。當(dāng)然，企業(yè)需要生產(chǎn)條件現(xiàn)場核查和產(chǎn)品檢驗同時符合要求才能取得合法市場準(zhǔn)入資格，其中現(xiàn)場核查是一個重要環(huán)節(jié)。近年來，食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)許可現(xiàn)場核查過程中逐步暴露出一些問題，下面筆者就這些問題提出個人的看法。

1 食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)許可現(xiàn)場核查發(fā)現(xiàn)的問題

1.1 部分企業(yè)素質(zhì)較低，依賴中介公司的情況仍然存在

在食品相關(guān)產(chǎn)品現(xiàn)場核查工作中發(fā)現(xiàn)，有一部分規(guī)模小的企業(yè)，人員素質(zhì)較低，對食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)許可政策和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求了解不深入，企業(yè)為圖省事，完全依賴中介公司，申請書、質(zhì)量管理體系文件及各種記錄均由中介公司代勞。中介公司做的資料與企業(yè)生產(chǎn)條件不能完全吻合、實用性不強，多數(shù)中介公司做完資料離開后，企業(yè)不能按質(zhì)量管理體系文件要求正常運行，更不能持續(xù)保持滿足生產(chǎn)許可要求。更有甚者，中介公司為了達(dá)到讓企業(yè)現(xiàn)場核查過關(guān)的目的，在核查現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)有中介公司派咨詢老師充當(dāng)企業(yè)的管理人員，有的還幫企業(yè)臨時聘用檢驗員應(yīng)付考核，嚴(yán)重影響了審查組現(xiàn)場核查的公正性、有效性。

1.2 部分企業(yè)制度和運行兩張皮，記錄虛假的情況仍有發(fā)生

審查組在對企業(yè)資料審查和現(xiàn)場核查中，常發(fā)現(xiàn)部分企業(yè)質(zhì)量安全制度及質(zhì)量手冊模板化，千篇一律，更有極少數(shù)企業(yè)的制度完全一樣，有的企業(yè)體系文件不具操作性，審查組在現(xiàn)場核查時常會遇到“文不對題”的體系文件，各種記錄包括采購、生產(chǎn)、出廠檢驗等均由中介公司人員代勞，所有的記錄筆跡是一個人的現(xiàn)象比較普遍。

究其原因：①制度和作業(yè)指導(dǎo)書未結(jié)合企業(yè)生產(chǎn)運行的實際情況制訂。②部分企業(yè)不能按制度規(guī)范運行，日常生產(chǎn)記錄、出廠檢驗報告及原始記錄都沒有嚴(yán)格按要求持續(xù)記錄，且記錄不完善，有部分企業(yè)都是在現(xiàn)場核查前臨時補資料，未發(fā)揮各項制度的真正作用。③企業(yè)誠信意識缺乏，把取證看成是應(yīng)付，并沒有借此提升人員素質(zhì)和產(chǎn)品質(zhì)量的觀念。

1.3 受理環(huán)節(jié)審核資料把關(guān)不嚴(yán)

生產(chǎn)許可申請受理部門工作人員對《審查通則》和《細(xì)則》不熟悉，對申請材料中存在的問題不能及時告知企業(yè)補正，導(dǎo)致核查時間延誤。如食品用塑料包裝企業(yè)，未按要求提交所申請產(chǎn)品型式檢驗報告或提交不全，申請一旦受理，審查組現(xiàn)場核查中如未能及時發(fā)現(xiàn)并下達(dá)核查結(jié)論合格，到審批環(huán)節(jié)再通知企業(yè)補做型式檢驗，型式檢驗結(jié)果合格，可立即進(jìn)入審批環(huán)節(jié)，如果型式檢驗不合格，將導(dǎo)致一系列連鎖反應(yīng)，審批機關(guān)會作出不予許可決定，不僅嚴(yán)重影響核查質(zhì)量和效率，企業(yè)也會因此投訴相關(guān)部門。

1.4 審查人員業(yè)務(wù)水平參差不齊，現(xiàn)場核查把握的尺度存在差異

審查組現(xiàn)場核查把握尺度不一致是多方面原因造成的：①國家行政許可制度改革力度較大，審查的流程和依據(jù)變化較快，審查的要求也越來越高，審查人員的責(zé)任也更大，但凡新的要求一出臺，都需要一段時間的學(xué)習(xí)，并需要通過現(xiàn)場核查來理解和把握標(biāo)準(zhǔn)。②審查人員的知識結(jié)構(gòu)和經(jīng)驗不一致，對通則和細(xì)則理解不一等原因，造成現(xiàn)場核查尺度存在差異。如專業(yè)偏重標(biāo)準(zhǔn)化的審查人員，核查側(cè)重點在標(biāo)準(zhǔn)文件的核查；專業(yè)偏重檢驗的審查人員，核查的側(cè)重點可能在檢驗方面；而專業(yè)偏重產(chǎn)品生產(chǎn)工藝的審查人員，核查的側(cè)重點會放在工藝文件方面。③不同地域之間的審查也存在差異。如相對發(fā)達(dá)地區(qū)比邊遠(yuǎn)地區(qū)企業(yè)的生產(chǎn)條件好一些、人員素質(zhì)高一些，邊遠(yuǎn)地區(qū)企業(yè)生產(chǎn)條件相對差一些，審查組在審查這些地方的企業(yè)時，與企業(yè)之間容易形成一個相互妥協(xié)的結(jié)果，審查組會根據(jù)所在地區(qū)企業(yè)生產(chǎn)條件的平均水平作出審查結(jié)論，這種結(jié)論可能存在發(fā)達(dá)地區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)企業(yè)現(xiàn)場核查的尺度不一致的情況。

此外，由于目前審查人員幾乎都是兼職從事現(xiàn)場核查工作，部分審查人員對現(xiàn)場核查工作不能夠?qū)Ｐ耐度耄械膶彶槿藛T現(xiàn)場核查時只是走過場。同時，審查人員在業(yè)務(wù)上缺乏時間學(xué)習(xí)和探討，現(xiàn)場核查組織單位對核查中發(fā)現(xiàn)的問題探討、業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)的組織較少，沒有形成制度化。

1.5 審查環(huán)節(jié)與監(jiān)管環(huán)節(jié)之間缺乏銜接

證后監(jiān)管是生產(chǎn)許可制度有效運行的保證，但目前監(jiān)管體制存在“重發(fā)證、輕監(jiān)管”的問題。由于部門之間的協(xié)作工作還不到位，日常監(jiān)督管理工作跟不上發(fā)證工作的步伐，因而導(dǎo)致有些企業(yè)在獲證后放松了管理，企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量和質(zhì)量保證體系運行等工作出現(xiàn)了回潮現(xiàn)象，沒有持續(xù)保持獲證時的水平，影響了生產(chǎn)許可證制度的有效運行，這主要是因為監(jiān)管制度存在問題。但許可審查工作主要是技術(shù)機構(gòu)的審查人員參與實施，而監(jiān)管由政府機關(guān)執(zhí)行，雖然有觀察員參與現(xiàn)場核查，但由于觀察員的職責(zé)只是對審查過程監(jiān)督，并不實際參與審查，有部分觀察員不陪同審查組進(jìn)入車間現(xiàn)場，對企業(yè)實際情況不了解，這樣就不能清楚地知道企業(yè)存在的問題。有部分獲證企業(yè)為了生產(chǎn)需要，擅自改變生產(chǎn)場所布局和工藝流程，如果監(jiān)督不到位，沒發(fā)現(xiàn)企業(yè)生產(chǎn)條件的變化而督促企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)許可變更，會給企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全帶來隱患。

2 完善食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)許可審查機制的幾點建議

2.1 加強對企業(yè)的引導(dǎo)，提升質(zhì)量意識和責(zé)任意識

企業(yè)在申請生產(chǎn)許可證的過程中依賴中介公司，是因企業(yè)自身能力有限，缺乏實力招募人才保證質(zhì)量體系的運行和實施，但更多的是企業(yè)質(zhì)量意識不夠，責(zé)任心不強，很多企業(yè)特別是小企業(yè)認(rèn)為“生產(chǎn)許可證”就是一道門檻，過了就萬事大吉，企業(yè)為取證而取證，拿證后“原來怎么干還怎么干”，殊不知這只是企業(yè)按生產(chǎn)許可相關(guān)要求規(guī)范化生產(chǎn)的開始。因此，加強對企業(yè)的引導(dǎo)，宣傳相關(guān)政策，讓企業(yè)意識到生產(chǎn)許可在質(zhì)量管理中的作用，提升企業(yè)的責(zé)任感和質(zhì)量意識。

2.2 加強對證前的宣傳指導(dǎo)，提升企業(yè)自身能力

要加強政策法規(guī)宣貫，提升企業(yè)把握政策的能力。生產(chǎn)許可管理部門要在企業(yè)有意向申請生產(chǎn)許可前為企業(yè)提供免費咨詢服務(wù)。指導(dǎo)企業(yè)根據(jù)自身實際情況，合理布局廠房各功能間、編制企業(yè)質(zhì)量管理體系文件、管理制度及相關(guān)記錄。監(jiān)管部門把有關(guān)的規(guī)定制度化、模版化，讓企業(yè)人員便于學(xué)習(xí)運用。同時，加強對企業(yè)人員的培訓(xùn)，特別是檢驗人員崗前培訓(xùn)。

2.3 嚴(yán)把申請材料受理關(guān)，提高申請材料受理質(zhì)量

監(jiān)管部門對生產(chǎn)許可申請需要提交材料目錄化、模版化，提出材料符合法定形式的要求。受理部門工作人員要加強業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提高審查材料的能力。企業(yè)提交的申請材料齊全，符合法定形式，受理部門即可受理，部分從技術(shù)角度需要完善的事項可留到現(xiàn)場核查時確認(rèn)和補正。

2.4 加強對審查人員的培訓(xùn)，確保審查尺度的一致性

現(xiàn)場核查是企業(yè)取得生產(chǎn)許可證的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對審查人員的能力要求較高。①要求審查人員要有高度的責(zé)任心、勇于負(fù)責(zé)的精神，嚴(yán)格把好現(xiàn)場核查質(zhì)量關(guān)，盡心竭力做好現(xiàn)場核查工作。審查組要嚴(yán)格按照審查計劃和程序進(jìn)行現(xiàn)場核查，不得隨意更改審查計劃和企業(yè)申請許可的事項。要充分利用照相、錄像等現(xiàn)代化手段，最大程度地實現(xiàn)情景再現(xiàn)。要按現(xiàn)場核查發(fā)現(xiàn)的實際情況做好評審記錄，做到具有可追溯性和可檢查性。②統(tǒng)一評審尺度，明確審查要求。制定現(xiàn)場核查作業(yè)指導(dǎo)書，細(xì)化評審條款要求、縮小自由裁量權(quán)。通過組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)、召開研討會，觀摩審查，明確審查要求，解決評審工作中存在的問題，并以通知、會議紀(jì)要等形式傳遞給所有審查人員。③適當(dāng)安排審查人員交叉審查，參與監(jiān)管部門組織的飛行檢查，有效提高審查人員判定企業(yè)審查條款的符合性能力，逐步縮小經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)企業(yè)生產(chǎn)條件不一致帶來的審查差異。

2.5 加強溝通協(xié)調(diào)，提升證后監(jiān)管的有效性

有效的證后監(jiān)管是產(chǎn)品質(zhì)量的重要保障，現(xiàn)場核查時的人員情況、設(shè)備布局、工藝布局、生產(chǎn)設(shè)備和檢驗設(shè)備條件等都是監(jiān)督檢查的重要依據(jù)。①要細(xì)化現(xiàn)場核查工作制度，制訂現(xiàn)場核查作業(yè)指導(dǎo)書，統(tǒng)一評審尺度。②統(tǒng)一許可證資料檔案管理。為固化企業(yè)現(xiàn)場核查時的場景，要求企業(yè)申請時提交廠區(qū)周周環(huán)境圖、各功能間布局圖彩打圖片（含生產(chǎn)和檢驗設(shè)備），現(xiàn)場核查時審查組進(jìn)行確認(rèn)。審查完成后，企業(yè)硬件需整改的地方，要求企業(yè)提交整改前后彩打圖片對比，由審查組和觀察員雙方簽字確認(rèn)，一并歸檔，為日后監(jiān)管提供有力證據(jù)。③監(jiān)管部門要加大對獲證企業(yè)的監(jiān)管力度，定期或者不定期地對企業(yè)持續(xù)必備生產(chǎn)條件的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。通過巡查、加嚴(yán)檢驗、回訪、強制檢驗、監(jiān)督抽查、年度報告審查和執(zhí)法檢查等方式，加強監(jiān)督檢查，督促企業(yè)規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營活動。

隨著國家行政許可制度的改革，監(jiān)管人員、審查人員要加強業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，順應(yīng)發(fā)展要求，要及時制定相關(guān)配套文件，適應(yīng)國家放管服的需要。