基于PDCA循環(huán)管理模式目標(biāo)下城市道路規(guī)劃實(shí)施體制優(yōu)化研究

何海倫 丁佳甜

（南京工業(yè)大學(xué) 江蘇省南京市 210000）

1 引言

國(guó)內(nèi)城市化正處于快速發(fā)展階段，道路交通工程等國(guó)民基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更是城市化發(fā)展的重中之重，但是目前隨著建設(shè)量的增加，速度的加快，缺乏相應(yīng)的規(guī)劃管理措施與法規(guī)來對(duì)道路交通等重要設(shè)施進(jìn)行管理。道路交通是城市賴以生存和運(yùn)行的動(dòng)脈，會(huì)對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)運(yùn)行起全局性、先導(dǎo)性的作用[2]。從某個(gè)角度而言，道路交通規(guī)劃建設(shè)的實(shí)施質(zhì)量和速度將直接影響到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和提升速度。因此，本文希望通過以PDCA循環(huán)管理模式為目標(biāo)，研究當(dāng)前的城市道路交通規(guī)劃管理問題與其改善的可能，實(shí)現(xiàn)道路交通規(guī)劃實(shí)施體制的優(yōu)化，并以此進(jìn)行相關(guān)理論措施的探索研究。

2 道路交通規(guī)劃管理實(shí)施現(xiàn)狀問題

2.1 相關(guān)法律法規(guī)缺失

作為道路交通建設(shè)主要法律依據(jù)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《中華人民共和共交通法》對(duì)道路交通規(guī)劃管理方面的界定十分概括，而像《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《公路建設(shè)法律法規(guī)》等細(xì)節(jié)性的相關(guān)法律法規(guī)在對(duì)道路建設(shè)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和施工部分描述的十分詳細(xì)，但是缺乏對(duì)管理內(nèi)容的闡述和要求。因此很難找到一部既具有道路交通規(guī)劃建設(shè)實(shí)施細(xì)節(jié)內(nèi)容，同時(shí)又在規(guī)劃管理內(nèi)容方面進(jìn)行規(guī)定的法律法規(guī)文件。法律法規(guī)的欠缺形成了自上而下的規(guī)劃管理實(shí)施上存在的斷裂區(qū)間，影響了整體法律法規(guī)系統(tǒng)的完整性，導(dǎo)致了管理機(jī)制的漏洞出現(xiàn)。

2.2 實(shí)施管理?xiàng)l塊分割

城市交通規(guī)劃、建設(shè)和管理部門分屬于不同的機(jī)構(gòu)。在相關(guān)事件發(fā)生以后，不同機(jī)構(gòu)的不同部門缺乏相應(yīng)的管理權(quán)力和手段，沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)可以參考，同時(shí)各部門的協(xié)調(diào)、溝通存在障礙，無法形成統(tǒng)一有效的解決方案，導(dǎo)致道路交通建設(shè)工程無限期停滯，阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的政策發(fā)展。目前，全國(guó)性城市交通問題專門研究機(jī)構(gòu)只有兩家（建設(shè)部的“城市交通工程技術(shù)中心”與無錫市“公安部交通管理科研所”），它們分頭選擇研究課題，獨(dú)立展開研究工作，難以體現(xiàn)交通規(guī)劃與交通管理的綜合及協(xié)調(diào)，形成了本該進(jìn)行一體化研究及解決的交通規(guī)劃與管理問題部門脫離，制定具體管理政策時(shí)相互分離，無法形成解決城市交通規(guī)劃管理的合力。[4]

2.3 規(guī)劃部門管理職能定位不明確、效率低下

規(guī)劃部門在所謂的城市道路交通規(guī)劃管理機(jī)制中的定位和職能不明確，其管轄的職權(quán)劃分比較模糊，在各類相關(guān)的法律法規(guī)或者統(tǒng)籌性文件中沒有進(jìn)行過說明。因此在對(duì)部分建設(shè)項(xiàng)目的承建方、建設(shè)方進(jìn)行依法管理時(shí)瞻前顧后、困難重重，無法對(duì)其管理范圍內(nèi)的相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目起到監(jiān)督管理的目的。同時(shí)，作為整個(gè)道路建設(shè)項(xiàng)目中的一環(huán)，在缺乏法律法規(guī)政策引導(dǎo)下的規(guī)劃部門對(duì)建設(shè)單位進(jìn)行單方面的處罰是不切實(shí)際的。[5]

2.4 未結(jié)合公眾參與、監(jiān)管機(jī)制缺失

在我國(guó)的城市建設(shè)中長(zhǎng)期存在著輕視監(jiān)管的現(xiàn)象。隨著城市的發(fā)展，道路交通建設(shè)的實(shí)施過程中的專業(yè)性和技術(shù)性要求提高，相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制無法針對(duì)日新月異的技術(shù)進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理，也缺乏對(duì)建設(shè)完成之后的長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。公眾作為道路交通規(guī)劃建設(shè)工程中重要的參與者和利益相關(guān)群體，在建設(shè)過程中處于重要一環(huán)，結(jié)合公眾參與能夠形成的一個(gè)重要的監(jiān)督形式——群眾監(jiān)督。但是目前的道路交通規(guī)劃管理監(jiān)督模式中，權(quán)力掌握在少數(shù)人手中，缺乏與公眾參與政策的結(jié)合。

2.5 工程建設(shè)手續(xù)審批程序不合理

在規(guī)劃行政許可過程中，管理機(jī)構(gòu)憑借自己的專業(yè)知識(shí)去判斷申請(qǐng)者的申請(qǐng)是否合理、是否符合規(guī)劃的要求，繼而做出相關(guān)的許可決定，在這一過程中明顯缺乏申請(qǐng)者的申訴環(huán)節(jié)和利益相關(guān)者的參與環(huán)節(jié)。城市規(guī)劃行政管理部門只是對(duì)申請(qǐng)工程建設(shè)的建設(shè)單位進(jìn)行工程資質(zhì)的手續(xù)審批審查，但是無法對(duì)后續(xù)的如非法分包轉(zhuǎn)包等機(jī)制漏洞下形成的流程進(jìn)行有效的管理。

3 PDCA循環(huán)管理模式

3.1 概念與管理流程

PDCA循環(huán)由美國(guó)質(zhì)量管理專家戴明博士提出，又稱戴明環(huán)。全面質(zhì)量管理的思想基礎(chǔ)和方法依據(jù)就是PDCA循環(huán)。PDCA循環(huán)的含義是將質(zhì)量管理分為四個(gè)階段，即計(jì)劃（plan）、執(zhí)行（do）、檢查（check）、處理（act）。PDCA循環(huán)不僅在質(zhì)量管理體系中運(yùn)用，也適用于一切循序漸進(jìn)的管理工作。

3.2 PDCA循環(huán)與道路交通規(guī)劃管理

道路交通規(guī)劃實(shí)施建設(shè)工程項(xiàng)目大、建設(shè)時(shí)間也較長(zhǎng)，符合PDCA循環(huán)管理模式中對(duì)于循序漸進(jìn)的管理工作的要求。同時(shí)，規(guī)劃部門在進(jìn)行管理道路交通規(guī)劃實(shí)施建設(shè)的主體就是道路建設(shè)的質(zhì)量，與PDCA對(duì)于質(zhì)量監(jiān)管的內(nèi)容契合。

道路交通工程建設(shè)項(xiàng)目的開展，涉及到政府以及許多的部門和群體，各部門之間難免在規(guī)劃管理方面出現(xiàn)問題，而規(guī)劃部門作為道路交通工程建設(shè)中重要的一環(huán)，規(guī)劃管理方面起著重要的作用，通過運(yùn)用PDCA循環(huán)管理模式——進(jìn)行一種自上而下、合乎邏輯的工作程序（Plan-Do-Check-Act），政府處理不好的規(guī)劃管理問題紕漏交給下一步的交通局、建設(shè)局、移民局最后是建設(shè)方，然后匯總相應(yīng)的處理方法、信息以及現(xiàn)有的問題到規(guī)劃部門。大環(huán)套小環(huán)，互相促進(jìn)推動(dòng)項(xiàng)目工程質(zhì)量層層提升的管理方式能給現(xiàn)有的道路交通規(guī)劃管理方式帶來實(shí)足的進(jìn)步。這樣不僅能夠充分發(fā)揮各個(gè)部門的規(guī)劃管理作用，同時(shí)能夠形成系統(tǒng)有效且條理科學(xué)的質(zhì)量監(jiān)管流程，使得今后的道路交通規(guī)劃管理能夠有一個(gè)合理的管理模式。

4 結(jié)合PDCA循環(huán)管理模式的道路規(guī)劃實(shí)施體制優(yōu)化策略

4.1 制定多部門協(xié)調(diào)的法律法規(guī)（P）

進(jìn)一步落實(shí)統(tǒng)籌類法律對(duì)于道路交通規(guī)劃管理方面的法律要求，完善細(xì)節(jié)性的相關(guān)法律法規(guī)，謀求推動(dòng)宏觀管理與實(shí)施細(xì)節(jié)結(jié)合的管理法規(guī)的編制。相關(guān)法律法規(guī)的制定與完善步驟等同于PDCA管理模式中的計(jì)劃（P），是整個(gè)道路建設(shè)項(xiàng)目開始的準(zhǔn)備階段，以書面的形式規(guī)定了相關(guān)的建設(shè)、監(jiān)理和施工的內(nèi)容。完善相關(guān)的法律法規(guī)有利于明確道路交通規(guī)劃管理的對(duì)象，保證建設(shè)工程質(zhì)量體系的高效運(yùn)作，為施工建設(shè)提供準(zhǔn)確可靠的依據(jù)，有效預(yù)防實(shí)施管理中可能造成的質(zhì)量問題。

4.2 協(xié)調(diào)管理系統(tǒng)（D）

加強(qiáng)各個(gè)管理部門之間的協(xié)調(diào)與溝通[7]，促進(jìn)管理機(jī)制一體化、流程化類似于PDCA管理模式中的組織實(shí)施（D）。通過PDCA管理模式來制定有利于各個(gè)程序和環(huán)節(jié)合理運(yùn)行的規(guī)則和流程，提高道路交通工程布局的系統(tǒng)性、功能的關(guān)聯(lián)性以及服務(wù)的公益性，逐步對(duì)上位的法律法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)的對(duì)照和落實(shí)，按照完善的規(guī)范進(jìn)行實(shí)施。

4.3 明確規(guī)劃部門職能（D）

規(guī)劃部門作為道路交通規(guī)劃實(shí)施管理中的重要一環(huán)，通過PDCA管理模式的組織與實(shí)施，能夠明確的劃分其管轄的職權(quán)，明確規(guī)劃管理的內(nèi)容和各項(xiàng)目的規(guī)劃控制指標(biāo)，將前幾個(gè)循環(huán)合理有序的匯總部分納入標(biāo)準(zhǔn)，并且處理剩下的問題，將總體的規(guī)劃實(shí)施管理的效率大大的提升。

4.4 形成制度化的公眾參與、法律監(jiān)督的工作機(jī)制（C）

公眾參與制度建設(shè)是推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理水平提高，保障城鄉(xiāng)規(guī)劃公平公正的有效措施，是加強(qiáng)政務(wù)公開、完善行政公示制度的重要組成部分。建立結(jié)合公眾參與的法律監(jiān)督委員會(huì)制度，在法律上明確規(guī)定監(jiān)督委員的權(quán)力、職責(zé)以及承擔(dān)的責(zé)任，規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)在委員會(huì)內(nèi)部占有重要席位，且可以結(jié)合公眾監(jiān)督的制度進(jìn)行管理，這一部分相當(dāng)于PDCA管理模式中的效果檢查（C）。

4.5 建立持續(xù)的工程建設(shè)手續(xù)審批管理機(jī)制（A）

該內(nèi)容作為整個(gè)道路交通規(guī)劃實(shí)施建設(shè)的第一環(huán)，也是PDCA循環(huán)管理模式的承上啟下的一環(huán)，承接多方部門的要求與信息，通過必要的審核進(jìn)行資格證書的核發(fā)從而開始所有的建設(shè)工作。

由于現(xiàn)有的道路交通工程規(guī)劃管理程序存在漏洞，因此建立一種自上而下的完善的手續(xù)監(jiān)督管理機(jī)制十分重要。在城市規(guī)劃行政主管部門與測(cè)繪部門商定道路設(shè)計(jì)要求后，建設(shè)單位通過與設(shè)計(jì)院進(jìn)行溝通、征求相關(guān)專業(yè)部門的意見，將擬定的方案送審規(guī)劃行政主管部門進(jìn)行核定并申請(qǐng)核發(fā)工程規(guī)劃許可證。隨后建設(shè)單位要委托施工單位進(jìn)行放樣，與測(cè)繪部門和交通部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。規(guī)劃管理部門實(shí)際上在上述審批核發(fā)完成之后就失去了對(duì)道路建設(shè)工程的管理與監(jiān)督，而漏洞往往發(fā)生在對(duì)道路工程規(guī)劃許可證的后續(xù)資質(zhì)使用過程中。因此建立一種長(zhǎng)效性監(jiān)督與管理的工作制度，將有利于規(guī)劃管理體制的優(yōu)化。不光在源頭上把控強(qiáng)制性的法律法規(guī)內(nèi)容，同時(shí)在后續(xù)使用上杜絕違法行為。

5 結(jié)語

面對(duì)當(dāng)今道路建設(shè)質(zhì)量問題與道路交通規(guī)劃管理機(jī)制方面的問題，運(yùn)用PDCA管理方法能夠達(dá)到優(yōu)化管理機(jī)制、強(qiáng)化監(jiān)督管理、促進(jìn)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的目的。在PDCA循環(huán)管理模式目標(biāo)下的城市道路交通規(guī)劃管理實(shí)施體制，在社會(huì)高速發(fā)展、建設(shè)工程量劇增、建設(shè)規(guī)劃管理模式缺失等情況下，能夠?yàn)閷沓鞘械缆方煌ㄒ?guī)劃實(shí)施體制帶來較大的變革。PDCA循環(huán)管理模式在各個(gè)部門（尤其是規(guī)劃部門）推廣下，能夠保證城市道路交通建設(shè)質(zhì)量與工期，減少建設(shè)施工事故與責(zé)任的推諉現(xiàn)象，完善道路交通建設(shè)的法律法規(guī)體系，同時(shí)實(shí)現(xiàn)最終的道路交通規(guī)劃實(shí)施體制的優(yōu)化目標(biāo)。

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