試點(diǎn)地區(qū)公共信息資源開放現(xiàn)狀與推進(jìn)方向
——《公共信息資源開放試點(diǎn)工作方案》專題解讀

張子淇 中國信息通信研究院政策與經(jīng)濟(jì)研究所工程師

姜 涵 中國信息通信研究院政策與經(jīng)濟(jì)研究所工程師

張春飛 中國信息通信研究院政策與經(jīng)濟(jì)研究所監(jiān)管研究部主任

1 引言

根據(jù)各地區(qū)公共信息資源開放工作基礎(chǔ)，《公共信息資源開放試點(diǎn)工作方案》（簡稱《方案》）確定北京市、上海市、浙江省、福建省、貴州省為試點(diǎn)地區(qū)，重點(diǎn)開放信用服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社保就業(yè)、公共安全等21個(gè)領(lǐng)域的公共信息資源。到2018年年底，形成有效的制度規(guī)范和可借鑒推廣的做法經(jīng)驗(yàn)，形成輻射帶動(dòng)和示范引領(lǐng)。

2 《方案》對(duì)試點(diǎn)地區(qū)開放工作的要求

《方案》提出堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，充分釋放數(shù)據(jù)紅利，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。針對(duì)開放數(shù)據(jù)數(shù)量不多、質(zhì)量不高、更新不及時(shí)、開發(fā)利用不夠以及開放體制機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不完善等問題，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)提出了要求。

（1）試點(diǎn)內(nèi)容：6項(xiàng)內(nèi)容3個(gè)并重

《方案》試點(diǎn)內(nèi)容包括6項(xiàng)內(nèi)容，體現(xiàn)了3個(gè)“并重”的思想。

一是標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和地方特色并重。如要求試點(diǎn)地區(qū)開放平臺(tái)要逐步實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，也鼓勵(lì)提供有特色的公共信息資源開放服務(wù)。

二是隱私保護(hù)與數(shù)據(jù)開放并重。涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的數(shù)據(jù)不得開放，非涉密但敏感的數(shù)據(jù)要脫敏加工。但除此以外，試點(diǎn)地區(qū)也應(yīng)拓展開放范圍，深化開放內(nèi)容，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)更新。

三是開放利用與規(guī)范安全并重。在著力提高開放數(shù)據(jù)質(zhì)量、促進(jìn)社會(huì)化利用的同時(shí)，試點(diǎn)地區(qū)也要探索建立制度規(guī)范，切實(shí)加強(qiáng)公共信息資源開放的安全保障。

（2）試點(diǎn)作用：發(fā)揮示范帶動(dòng)作用

試點(diǎn)工作的目標(biāo)是形成一批有效的機(jī)制、制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，產(chǎn)生一批具有社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的創(chuàng)新應(yīng)用，培育一批基于開放數(shù)據(jù)的新業(yè)態(tài)、新模式，積累一批可借鑒、可復(fù)制、可推廣的做法和經(jīng)驗(yàn)，形成輻射帶動(dòng)和示范引領(lǐng)效應(yīng)，為全面部署提供借鑒。要求試點(diǎn)地區(qū)創(chuàng)新引領(lǐng)和示范帶動(dòng)。一方面，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法。于2018年年底前，對(duì)試點(diǎn)工作總體情況、主要做法、成效、問題及建議等進(jìn)行總結(jié)，形成試點(diǎn)工作報(bào)告。另一方面，開展工作交流。在網(wǎng)信辦、發(fā)改委組織下，定期開展交流，總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)做法。

（3）推進(jìn)實(shí)施：加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)保障

根據(jù)《方案》，2018年1月底前，試點(diǎn)地區(qū)要結(jié)合實(shí)際抓緊制定具體實(shí)施方案，明確試點(diǎn)范圍，細(xì)化任務(wù)措施；2018年年底前，要按照擬定的實(shí)施方案積極認(rèn)真有序開展相關(guān)工作，完成試點(diǎn)各項(xiàng)任務(wù)。為確保上述工作如期開展，《方案》提出了對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的保障措施要求。一方面，要建立試點(diǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制。試點(diǎn)地區(qū)網(wǎng)信辦、政府辦公廳、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化等部門明確責(zé)任分工，制定試點(diǎn)實(shí)施方案，協(xié)調(diào)解決試點(diǎn)工作中出現(xiàn)的問題。另一方面，要加強(qiáng)人員經(jīng)費(fèi)保障。通過人才培養(yǎng)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)提高隊(duì)伍綜合能力；通過現(xiàn)有資金渠道逐步落實(shí)所需資金，并把數(shù)據(jù)開放作為信息化項(xiàng)目審批驗(yàn)收的重要內(nèi)容。

3 試點(diǎn)地區(qū)公共信息資源開放的進(jìn)展與特色

試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，不斷探索適合當(dāng)?shù)靥厣墓残畔①Y源開放實(shí)施路徑，在制度建設(shè)、平臺(tái)運(yùn)行、數(shù)據(jù)應(yīng)用等各方面積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，為開展試點(diǎn)工作打下了良好基礎(chǔ)。

（1）北京：脫敏數(shù)據(jù)定向開放，API占比高達(dá)100%

北京市于2012年下發(fā)了《關(guān)于做好通過北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)向社會(huì)開放政務(wù)數(shù)據(jù)相關(guān)工作的通知》，要求各政務(wù)部門編制數(shù)據(jù)資源開放目錄，確定可向社會(huì)開放的政務(wù)數(shù)據(jù)資源，通過北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)（www.bjdata.gov.cn）統(tǒng)一開放。在個(gè)人隱私、公共利益的平衡中，北京市創(chuàng)新采用將敏感數(shù)據(jù)脫敏后定向開放的做法。如開放平臺(tái)授權(quán)北京醫(yī)保協(xié)會(huì)會(huì)員單位憑賬號(hào)密碼使用29家醫(yī)院脫敏處理后的176萬個(gè)病例數(shù)據(jù)，共計(jì)21個(gè)數(shù)據(jù)集的100萬條數(shù)據(jù)。此外，北京市高度重視數(shù)據(jù)便捷獲取和開發(fā)利用，數(shù)據(jù)開放API接口占比高達(dá)100%。

（2）上海：發(fā)布數(shù)據(jù)開放計(jì)劃，創(chuàng)新大賽影響顯著

上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)（www.datashanghai.gov.cn）于2012年6月正式開通，目前可機(jī)讀格式與動(dòng)態(tài)更新數(shù)據(jù)的比例不斷提高。2014年，上海市發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府信息資源向社會(huì)開放利用工作實(shí)施意見的通知》，全面啟動(dòng)公共信息資源開放工作，此后每年制定發(fā)布年度計(jì)劃。如《上海市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享和開放2017年度工作計(jì)劃》提出，繼續(xù)加大開放體量、提高數(shù)據(jù)質(zhì)量、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和安全保障。此外，2015年至今，上海已連續(xù)舉辦3屆“上海開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用大賽（SODA）”，分別以“城市交通”、“城市安全”和“數(shù)創(chuàng)城市智慧”為主題，吸引了全球超過千人參賽，推動(dòng)了一批優(yōu)秀參賽項(xiàng)目落地，對(duì)數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用起到了積極示范作用。

（3）浙江：開放平臺(tái)上下聯(lián)動(dòng)，省市縣統(tǒng)一覆蓋

浙江省建成了前端整合、上下聯(lián)通的省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)。網(wǎng)站（data.zjzwfw.gov.cn）于2015年9月開通運(yùn)行，作為浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的數(shù)據(jù)開放專欄實(shí)現(xiàn)了與政務(wù)網(wǎng)銜接互聯(lián)，并依托電子政務(wù)外網(wǎng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)全省的統(tǒng)一覆蓋。杭州市依托政務(wù)網(wǎng)開通了市級(jí)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，寧波市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)也與省平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了對(duì)接。2016年2月發(fā)布的《浙江省促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展實(shí)施計(jì)劃》明確了省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)架構(gòu)。2017年3月發(fā)布的《浙江省深化“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”工作方案》要求，各縣（市、區(qū)）原則上不單獨(dú)建設(shè)數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站，避免重復(fù)建設(shè)，進(jìn)一步明確了省內(nèi)開放平臺(tái)架構(gòu)。

（4）福建：明確數(shù)據(jù)資源權(quán)屬，政務(wù)數(shù)據(jù)屬國家所有

福建省于2016年10月公布了《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》（省政府令第178號(hào)），明確政務(wù)數(shù)據(jù)資源屬于國家所有，納入資產(chǎn)管理，并遵循統(tǒng)籌管理、充分利用、鼓勵(lì)開發(fā)、安全可控的原則。明確了由數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域政務(wù)數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌管理、開發(fā)利用和指導(dǎo)監(jiān)督等工作。數(shù)據(jù)生產(chǎn)應(yīng)用單位應(yīng)當(dāng)依照職責(zé)依法采集處理政務(wù)數(shù)據(jù)，做好政務(wù)數(shù)據(jù)登記匯聚、更新維護(hù)，開展共享應(yīng)用和公共服務(wù)，配合數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)做好開放開發(fā)工作。該管理辦法為政務(wù)數(shù)據(jù)采集、共享、應(yīng)用、開放和開發(fā)提供了法律依據(jù)，加大了當(dāng)?shù)財(cái)?shù)據(jù)開放的統(tǒng)籌推進(jìn)力度。目前，福建省數(shù)據(jù)開放平臺(tái)（data.fujian.gov.cn）、福州市政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)（data.fuzhou.gov.cn）、廈門政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)（www.xmdata.gov.cn）已分別上線運(yùn)行。

（5）貴州：數(shù)據(jù)制度先行先試，省市兩級(jí)平臺(tái)對(duì)接

貴州省數(shù)據(jù)制度先行先試，為公共信息資源開放打造了堅(jiān)實(shí)的法律圍欄。

2016年1月，貴州省出臺(tái)全國首部大數(shù)據(jù)地方法規(guī)《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》，實(shí)行公共數(shù)據(jù)開放負(fù)面清單制度，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)開放；依法不能向社會(huì)開放的公共數(shù)據(jù)，目錄應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。

2016年11月，貴州省發(fā)布《貴州省政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》，進(jìn)一步對(duì)全省政務(wù)數(shù)據(jù)資源的采集、存儲(chǔ)、共享、開放及安全管理進(jìn)行規(guī)范。

2017年7月，貴州省施行全國首個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理登記辦法《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理登記暫行辦法》，在政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理方面走在了前列。在制度保障基礎(chǔ)上，貴州省市兩級(jí)平臺(tái)對(duì)接，省平臺(tái)（www.gzda-ta.gov.cn）于2016年10月上線運(yùn)行。

4 抓住亮點(diǎn)推進(jìn)試點(diǎn)地區(qū)公共信息資源開放

試點(diǎn)工作時(shí)間僅有一年，試點(diǎn)地區(qū)既要加緊落實(shí)工作要求，也應(yīng)抓住工作亮點(diǎn)。建議從平臺(tái)整合、公眾互動(dòng)、創(chuàng)新探索等方面推動(dòng)試點(diǎn)工作，繼續(xù)推進(jìn)公共信息資源開放走向深入。

（1）標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)整合聯(lián)動(dòng)

統(tǒng)一數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)省級(jí)公共信息資源開放平臺(tái)與本地政府門戶網(wǎng)站的前端整合，與本地共享平臺(tái)的互相銜接，與省以下開放平臺(tái)的互聯(lián)互通，與未來國家數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的對(duì)接聯(lián)動(dòng)。采用《方案》中所鼓勵(lì)的www.xxxdata.gov.cn（其中，xxx為地名拼音全稱或首字母，如北京為www.bjdata.gov.cn）統(tǒng)一域名格式，解決域名格式不一、查找不便的問題。

（2）加強(qiáng)互動(dòng)，堅(jiān)持需求導(dǎo)向

堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，建立社會(huì)參與公共信息資源開放的互動(dòng)機(jī)制，及時(shí)響應(yīng)用戶數(shù)據(jù)需求，優(yōu)先開放民生緊密相關(guān)、社會(huì)迫切需要、商業(yè)增值潛力顯著的高價(jià)值數(shù)據(jù)。加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，積極營造全社會(huì)廣泛參與和開發(fā)利用公共信息資源的良好氛圍。引導(dǎo)基礎(chǔ)好、有實(shí)力的機(jī)構(gòu)和個(gè)人利用開放數(shù)據(jù)開展應(yīng)用示范，帶動(dòng)開展數(shù)據(jù)增值開發(fā)。

（3）勇于創(chuàng)新，開展特色服務(wù)

開拓創(chuàng)新，因地制宜走出特色道路。在開放平臺(tái)建立方面，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和形勢(shì)要求優(yōu)化平臺(tái)功能，提供有特色的公共信息資源開放服務(wù)。在開放范圍方面，結(jié)合地方發(fā)展特色深化開放內(nèi)容，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)更新。在制度建設(shè)方面，結(jié)合本地實(shí)際，加強(qiáng)制度創(chuàng)新，研究出臺(tái)相關(guān)配套規(guī)章制度。在安全保障方面，積極探索切實(shí)可行的安全保障措施，創(chuàng)新評(píng)估方式方法，實(shí)現(xiàn)公共信息資源開放、信息安全和公共利益的協(xié)調(diào)發(fā)展。